II OSK 1509/24

II OSK 1509/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 97/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 320
art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 97/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 października 2023 r. znak O/LU.Z-3.4351.182.2023.2.ML w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/24, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 października 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości do 60 m na działkach położonych w gminie D., w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...].
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że istotą sporu jest kwestia dopuszczalnej odległości planowanej wieży od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: udp), minimalna odległość dla tego typu drogi poza terenem zabudowy wynosi 25 m. Sąd podkreślił, że użyty w przepisie zwrot "co najmniej" przyznaje organowi administracji publicznej (zarządcy drogi) luz decyzyjny, pozwalający na określenie większej odległości, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że planowana inwestycja – wieża o wysokości do 60 m – usytuowana w minimalnej odległości 25 m od krawędzi jezdni, stanowiłaby realne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku katastrofy budowlanej. Sąd powołał się na coraz częstsze gwałtowne zjawiska atmosferyczne oraz duże natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] (4785 pojazdów na dobę), co uzasadnia działanie prewencyjne zarządcy drogi. Sąd I instancji uznał za racjonalne i potwierdzone naukowo (powołując się na raport Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej) założenie, że z uwagi na postępujące zmiany klimatyczne, ryzyko awarii wysokich obiektów budowlanych wzrasta. W konsekwencji Sąd uznał, że działanie organu nie przekraczało granic uznania administracyjnego.
2. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że GDDKiA prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy i wystarczająco rozważył interes społeczny, podczas gdy organ skorzystał z uznaniowości, lecz nie wyważył w sposób należyty interesu społecznego z interesem spółki, dając prymat zarządzanej przez siebie drodze i ignorując, że po drugiej stronie stoi podmiot świadczący usługi publiczne, przy jednoczesnym braku odniesienia się do konkretnych uwarunkowań faktycznych i pominięciu wytycznych dotyczących posadowienia wież sporządzonych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, które zdaniem WSA w Warszawie nie mogły mieć decydującego wpływu, podczas gdy w aktach nie ma dowodów na możliwość katastrofy budowlanej;
b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 udp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że posadowienie inwestycji w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest niewystarczające, podczas gdy, zdaniem skarżącej, jest to odległość wystarczająca, a powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem, gdyż sprowadza się to do zjawisk nadzwyczajnych, a jego użycie jest możliwe zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie, w przypadku niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ argumentował, że jego rozstrzygnięcie było oparte na zasadzie prewencji i dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność jego działań, które mieściły się w granicach uznania administracyjnego przyznanego przez art. 43 ust. 1 udp.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2 Z uwagi na to, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
4.3.W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4.4. Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo ich formalnego rozbicia na naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania wykładni i zastosowania art. 43 ust. 1 udp. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem przesądzenie, czy zarządca drogi, działając w granicach uznania administracyjnego wynikającego z tego przepisu, mógł zasadnie odmówić uzgodnienia projektu lokalizacji wieży telekomunikacyjnej o wysokości 60 m w odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, wskazując na konieczność zachowania odległości równej co najmniej wysokości obiektu ze względów bezpieczeństwa.
4.5. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 udp, należy stwierdzić, że jest on całkowicie chybiony. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl tego przepisu, obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Jednoznacznie wskazuje ono, że w przepisie tym określono odległości minimalne (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza to, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni. Uprawnienie to jest jednak obwarowane koniecznością istnienia szczególnych okoliczności, które muszą być przez organ wykazane i uzasadnione, a które sprowadzają się do względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, odniesionych do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (por. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3120/19; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1582/19). Wybór rozstrzygnięcia musi być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1376/18).
4.6. W analizowanej sprawie organ administracji, a w ślad za nim Sąd I instancji, prawidłowo uznał, że takie szczególne okoliczności zachodzą. Odwołanie się do znacznej wysokości planowanej wieży (60 m) w relacji do minimalnej odległości (25 m), w kontekście dużego natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP oraz coraz częstszych, powszechnie notowanych, gwałtownych zjawisk pogodowych, stanowi wystarczającą podstawę do prewencyjnego działania zarządcy drogi. Twierdzenie skarżącej, że argumentacja ta opiera się na zdarzeniach czysto hipotetycznych, jest błędne. Zarządzanie ryzykiem, do czego zobowiązany jest zarządca drogi w ramach dbałości o bezpieczeństwo, polega właśnie na analizie potencjalnych, a nie tylko zaistniałych, zagrożeń. Przyjęcie, że upadek tak wysokiej konstrukcji w obszar drogi stanowi realne zagrożenie dla życia i mienia, jest w pełni racjonalne i absolutnie nie wymaga udowadniania, że do takiej katastrofy na pewno dojdzie. W istocie chodzi zatem o minimalizowanie ryzyka wystąpienia takich zdarzeń.
4.7. Skoro wykładnia i zastosowanie prawa materialnego przez Sąd I instancji były prawidłowe, niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 Kpa. Kontrola instancyjna Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom skarżącej, była rzetelna. Sąd prawidłowo uznał, że organy administracji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób, który nie nosi cech dowolności. Organy oparły się na konkretnych danych (wysokość obiektu, klasa i natężenie ruchu na drodze, ogólnodostępne dane i raporty dotyczące zmian klimatycznych) i na ich podstawie dokonały oceny ryzyka, która uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie. Nie można zarzucić organom, a w ślad za nimi Sądowi, że nie wyważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony. W sytuacji, gdy w grę wchodzi potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, interes publiczny polegający na zapewnieniu maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym musi mieć pierwszeństwo przed interesem ekonomicznym inwestora, polegającym na lokalizacji obiektu w najkorzystniejszej dla siebie, minimalnej odległości.
4.8. Fakt pominięcia czy też odmiennej oceny wytycznych Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji odniósł się do tego opracowania, jednak trafnie uznał, że w realiach sprawy, wobec analizy ryzyka dokonanej przez organ w oparciu o szerszy kontekst (klimatyczny, ruchowy), nie mógł on mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia.
4.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa, zasądzając od skarżącej na rzecz organu zwrot niezbędnych kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego.