II OSK 1509/22

II OSK 1509/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 8/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-10
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 8/22 w sprawie ze skargi M. R. i S. F. na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. nr XVII/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 8/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. i S. F. (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r., nr XVI 1/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. W dniu 10 lutego 2020 r. Rady Gminy Czarny Dunajec podjęła uchwałę nr XVI 1/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec.
2.2. Pismem z [...] lutego 2021 r. M. R. i S. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. póz. 293 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych, a także brak uzasadnienia faktycznego wprowadzenia dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. na całej długości w granicach Gminy;
2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie Czarny Dunajec władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości, położonej na terenie objętym planem;
3) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 14 listopada 2008 r. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ograniczenie w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony prawa skarżących do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uniemożliwienie im dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości z uwagi na wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy;
4) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej pomimo braku ważnego interesu publicznego, w tym także z uwagi na brak przepisów intertemporalnych w stosunku do osób takich jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji w przedmiotowym zakresie i ponieśli istotne koszty z tym związane;
5) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 pkt 1, 4, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, w szczególności w prasie miejscowej, brak wyłożenia projektu planu i brak umożliwienia zainteresowanym podmiotom, w tym skarżącym, zgłaszania uwag do projektu planu.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 36 ust. 2 pkt 3;
2.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżącym przysługuje obligacyjne prawo do nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] – skarżący są stroną umowy dzierżawy zawartej pomiędzy nimi a gminą Czarny Dunajec. Natomiast do żadnej z działek wskazanych przez skarżących w treści skargi jako działki objęte obszarem realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. działki ewid. nr [...],[...],[...],[...] i [...] nie przysługuje skarżącym tytuł prawny w postaci prawa własności. Organ przypomniał, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje się uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Z powyższego wynika, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile są one konieczne i niezbędne dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Wskazane wcześniej działki stanowią własność Gminy Czarny Dunajec, zaś w zakresie działki o nr [...] trwały zarząd przysługuje Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej. Gmina wydzierżawiła skarżącym działkę o nr [...]. Tym samym, organ zakwestionował okoliczność jakoby z samego faktu posiadania obligacyjnego prawa do nieruchomości (prawa dzierżawy) skarżący mogli skutecznie zaskarżyć uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec. Organ podniósł również, że organy gminy Czarny Dunajec, biorące udział w przeprowadzeniu procedury planistycznej, w tym podejmujące czynności określone w art. 17 u.p.z.p., podjęły przewidziane w tych przepisach czynności, w tym dokonano ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: wywieszenie na tablicy ogłoszeń UG Czarny Dunajec w okresie od 18 stycznia 2016 r. do 23 lutego 2016 r., zamieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w miejscowej prasie (Gazeta Podhalańska z 22 stycznia 2016 r.) oraz udostępniono informację w tym przedmiocie w BIP UG Czarny Dunajec (data zamieszczenia informacji: 19 stycznia 2016 r.). Organ podkreślił przy tym, że skarżący dysponowali możliwością skorzystania z narzędzia wynikającego z art. 18 u.p.z.p. i mogli zakwestionować przyjęte w projekcie planu ustalenia dotyczące zakazu sytuowania elektrowni wodnych.
2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21 odrzucił skargę M. R. i S. F. na uchwałę nr XVI 1/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, a także orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Sąd wojewódzki podkreślił, że skarżący nie są właścicielami (współwłaścicielami) czy użytkownikami wieczystymi żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej części planu miejscowego. Przysługuje im jedynie prawo obligacyjne (dzierżawa) do jednej z nieruchomości objętej postanowieniami planu, na której mają zamiar wybudować infrastrukturę do elektrowni wodnej. W ocenie Sądu, taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
2.5. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że w przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. póz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że w dniu [...] czerwca 2008 r. skarżący zawarli z Gminą Czarny Dunajec umowę dzierżawy gruntu stanowiącego jej własność – części działki o nr ew. [...], na okres od [...] lipca 2008 r. do [...] czerwca 2023 r., na której zrealizowana miała zostać przedmiotowa inwestycja w zakresie wykonania podziemnego kanału doprowadzającego wodę do budynku przedmiotowej elektrowni wodnej. Skarżący wystąpili następnie z wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Poza sporem pozostaje, że wydane zostały decyzje w tym przedmiocie, które stanowiły przedmiot kontroli sądowej. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę, dostatecznie nie uwzględnił tych okoliczności, co było prostą konsekwencją przyjęcia, że podmiotem legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego jest wyłącznie osoba mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Tymczasem, niezbędne było przeanalizowanie umowy dzierżawy, dokonanie oceny związku treści tej umowy z przedmiotem zaskarżenia, podjętych czynności przez skarżących zmierzających do realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem NSA, WSA w Krakowie nie ustalił również, na jakim etapie znajduje się realizacja przedmiotowej inwestycji i nie ocenił, czy i jakie ma to znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących do zaskarżenia § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Sąd pierwszej instancji nie w pełni dostrzegł, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Takim tytułem prawnym jest także prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżących z Gminą. Trafnie pełnomocnik skarżących kasacyjnie odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10 (LEX nr 597664), w którym wskazano, że tytułem prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu jest nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale może nim być również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez stronę skarżącą z gminą. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że w każdej sprawie wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego, i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten w pełni podziela. Dalej NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że wskutek działania Gminy mogłoby dojść do ograniczenia w korzystaniu z wydzierżawionego od Gminy przez skarżących gruntu, a w konsekwencji uniemożliwienia im prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Konkludując, NSA stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia. Zdaniem NSA, interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy nie został wystarczająco wnikliwie przeanalizowany, a co za tym idzie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odrzucił wniesioną przez nich skargę.
2.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając skargę M. R. i S. F. na przedmiotową uchwałę, oddalił ją. Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących, ale w ocenie tego Sądu było to naruszenie legalne. WSA w Krakowie stwierdził, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Umowa zawarta pomiędzy skarżącymi a Gminą Czarny Dunajec miała na celu wykonanie kanału podziemnego doprowadzający wodę do budynku elektrowni wodnej, którą skarżący chcieli zrealizować na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Sam zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych, o którym mowa w § 36 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, nie odnosi się do tego zapisu w żaden sposób. Przepis ten nie zakazuje doprowadzania wody do istniejących już elektrowni wodnych ani też elektrowni będących w realizacji czy nawet mających być w przyszłości zrealizowanych. Sama umowa zaś, jej treść, nie odnosi się do realizacji nowych elektrowni wodnych, a jedynie do udostępnienia terenu działki pod wykonanie kanału doprowadzającego wodę do mającej powstać elektrowni wodnej. Zakaz wynikający z § 36 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dotyczy więc nie działki nr [...], ale niektórych z działek, na których miała być realizowana elektrownia wodna, tj. działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Z kolei skarżący nie wywodzą, że działki te stanowią ich własność, czy że przysługuje im do nich jakiekolwiek prawo rzeczowe czy nawet obligacyjne. Jak wskazał Sąd wojewódzki, organ w odpowiedzi na skargę podnosi (czemu skarżący nie przeczą), że to właśnie gmina jest właścicielem tych działek, podobnie jak działki nr [...]. Wolą Gminy (zarazem organu planistycznego), wyrażoną wyraźnie w zaskarżonej uchwale, jest, by nowe elektrownie wodne wykorzystujące wody Czarny Dunajec, na całej długości w granicach gminy, nie mogły powstać, co motywuje celami środowiskowymi oraz wymogiem zgodności uchwalanego planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt wymóg ustanowienia takiego zakazu zawiera. Co do zgodności planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie z u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak podkreślił Sąd, w orzecznictwie wskazuje się, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu jego postanowień, które wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Ustalenia planu miejscowego są więc konsekwencją zapisów studium. Skoro zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec jest wyraźny zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody czarny Dunajec na terenie gminy, to przeniesienie tego zakazu do planu miejscowego stanowi realizację przepisów art. 9 ust 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, ważąc interes prawny właściciela terenu i jego dzierżawcy nasuwa się, jedyny do zaakceptowania, wniosek, że wola i interes właściciela terenu zasługuje na ochronę przed wolą i interesem prawnym dzierżawcy. Pogląd ten jest tym wyraźniejszy, że okres, na jaki przedmiotowa umowa została zawarta, wkrótce, bo [...] czerwca 2023 r., się kończy. Z tą też datą skarżącym nie będzie przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], której to zakaz lokalizowania nowych elektrowni wodnych zresztą nie obejmuje. A jak wskazano wcześniej, działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], które częściowo obejmuje zakaz realizowania nowych elektrowni wodnych, stanowią własność gminy. Dalej WSA w Krakowie wskazał, że w odniesieniu do badania kosztów, jakie ponieśli skarżący na realizację przedmiotowego zamierzenia (budowy elektrowni wodnej) i na jakim etapie przedsięwzięcie to się znajduje, to należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, nie wskazał jakimi narzędziami ma się posłużyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w wykonaniu tego zalecenia. Możliwości dowodowe, jakimi dysponuje sąd, są skromne (art. 106 p.p.s.a.). Sąd może w tym zakresie opierać się na oświadczenia składanych przez samych skarżących złożonych tak w skardze, jak i piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. Zgodnie z tymi oświadczeniami, wydatki poniesione przez skarżących łącznie przekroczyły 200 000 zł. Zdaniem WSA w Krakowie, nie są to koszty małe, ale w ocenie Sądu nie wpływają na możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, a ich poniesienie i ewentualne rozliczenie możliwe jest tylko w drodze postępowania cywilnego. Wnioskując z poniesionych przez skarżących kosztów (na co zostały wydatkowane), wywieść należy, że realizacja zamierzenia, jakim była budowa małej elektrowni wodnej, jest ciągle na etapie stadialnym. Końcowo WSA w Krakowie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia procedury planistycznej. Zdaniem WSA w Krakowie, zarzuty te po pierwsze nie dotyczą interesu prawnego skarżących, po drugie nie znajdują oparcia w aktach planistycznych, które dokumentują fakt zachowania przez organ planistyczny właściwego trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisany przepisami art. 17-20 u.p.z.p. Podsumowując, WSA w Krakowie stwierdził, że w jego ocenie przy uchwalaniu kontrolowanego plan nie dopuszczono się istotnego uchybienia tak zasad, jak i trybu uchwalania planu.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. R. i S. F., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie:
1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy, co prawda naruszyła interes prawny skarżących, ale było to naruszenie legalne, którego skutkiem nie może być stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 36 ust. 2 pkt 3, podczas gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normą konstytucyjną stanowiącą, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;
2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy, nie narusza prawa skarżących do realizacji już rozpoczętej inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 z wykorzystaniem między innymi wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości w postaci działki nr [...], która to działka miała być wykorzystana w celu wykonania kanału podziemnego doprowadzającego wodę do budynku elektrowni wodnej skarżących;
3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy, doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, a także uznanie, że nie doszło do naruszenia w tym zakresie zasady proporcjonalności i racjonalności przy wprowadzeniu przedmiotowego zakazu, w szczególności wobec braku jednoczesnego uchwalenia jakichkolwiek przepisów intertemporalnych zabezpieczających interesy takich osób jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 i ponieśli istotne koszty z tym związane;
4) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w z art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C., na całej długości w granicach Gminy, nie doszło do przekroczenia granic przysługującego Gminie Czarny Dunajec władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860;
5) art. 28 ust. 1 w zw. art. 17-20 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec została podjęta z zachowaniem przez organ planistyczny właściwego trybu jej uchwalania, pomimo że osoby, takie jak skarżący, legitymujące się interesem prawnym, nie miały wiedzy o możliwości zgłaszania uwag do projektu planu, które to uwagi ponad wszelką wątpliwość zgłosiłyby, gdyby takową wiedzę posiadały.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia WSA w Krakowie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21 o odrzuceniu skargi M. R. i S. F. W powołanym wyżej postanowieniu z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, NSA zalecił ponowne zbadanie interesu prawnego skarżących, wskazując okoliczności, które w tym kontekście powinny być rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wykonując wspomniane zalecenia NSA, WSA w Krakowie przyjął, że interes prawny skarżących został naruszony na skutek przyjęcia uchwały. Wynika to, po pierwsze, z formy rozstrzygnięcia. Otóż WSA w Krakowie oddalił skargę, a nie ją odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Po drugie, we wstępnym fragmencie części motywacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano: "W tym tez kontekście, niezależnie od własnego poglądu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznać musiał iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. W ocenie sądu było to jednak naruszenie legalne". Po trzecie, w dalszej części uzasadnienia WSA w Krakowie odniósł się do wybranych zagadnień istotnych z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy zwrócenie uwagi na te okoliczności było konieczne, albowiem, w części motywacyjnej uzasadnienia znajdują się stwierdzenia, które można interpretować jako sprzeczne z tezą, że interes prawny skarżących został, na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały, naruszony. Chodzi tu w szczególności o rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące rzekomego braku związku umowy dzierżawy z [...] czerwca 2008 r. z kwestionowanym w skardze zakazem budowy nowych elektrowni wodnych, uwagi dotyczące wysokości kwot wydatkowych przez skarżących w związku z procesem inwestycyjnym, czy w końcu o następujące stwierdzenie: "ważąc interes prawny właściciela terenu i jego dzierżawcy nasuwa się w ocenie sądu jedyny do zaakceptowania wniosek, że wola i interes właściciela terenu zasługuje na ochronę przed wolą i interesem prawnym dzierżawcy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjne, opisane wyżej sprzeczności świadczą o wadliwości uzasadnienia kwestionowanego wyroku, ale nie podważają ustalenia, że WSA w Krakowie rozpoznał skargę, uznając, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
4.3. Ustalenie, że WSA w Krakowie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, determinuje z kolei zasadność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, ujętych jako naruszenie szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczących nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku wynika z tego, że w odniesieniu do tej, kluczowej z punktu widzenia zarzutów skargi kwestii, WSA w Krakowie nie rozpoznał istoty sprawy. Otóż rozważania WSA w Krakowie, w części, w jakiej można je zakwalifikować do ocen prawnych dotyczących wystąpienia, wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, zostały ograniczone do dwóch kwestii. Po pierwsze, WSA w Krakowie powołał się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, w którym przewidziano tożsamy zakaz, jak ten zawarty w § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Po drugie, WSA w Krakowie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej.
4.4. Odnosząc się do kwestii zakazu zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, należy na wstępie wskazać, że w aktach sprawy nie ma uchwały w sprawie studium, na którą powołał się WSA w Krakowie, jak również nie ma nawet odesłania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści takiej uchwały, np. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Należy w tym miejscu wskazać, że w świetle art. 62 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w sprawie dotyczącej kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, w aktach sprawy powinien, co do zasady, znajdować tekst i rysunek studium, a przynajmniej wypis i wyrys ze studium odnoszący się do nieruchomości wskazanej w skardze. Z własnych ustaleń poczynionych w tej sprawie przez NSA w trakcie postępowania kasacyjnego wynika, że chodzi o postanowienie zawarte na s. 53 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLVII/434/2014 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 listopada 2014 r. Zgodnie z zawartym tam postanowieniem (rozdział 3.3.4. "Tereny wód powierzchniowych (WS)": "Nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody Czarnego Dunajca. Ustalenia planów miejscowych powinny wskazywać jednoznaczne zakazy lokalizacji takich inwestycji na całej długości rzeki C. w granicach gminy. Dopuszczalne może być jedynie wykorzystanie, w tym odtwarzanie, tradycyjnych młynówek zasilających drobne przedsięwzięcia typu tartaki, młyny itp.". Przede wszystkim jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego. Uzupełniająco należy wskazać, że przyjętej w niniejszym wyroku wykładni nie podważa, przyjmowana w aktualnym orzecznictwie, możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium (zamiast wielu zob. np. postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 260/16, CBOSA). Niezależnie od wskazanych wyżej, mających kluczowe znaczenie, argumentów natury systemowej, trzeba mieć bowiem na uwadze, że wyrok sądu uwzględniający skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium, jeżeli jest wydawany po upływie jednego roku od dnia podjęcia takiej uchwały (co w praktyce jest przecież regułą), ma co do zasady skutek ex nunc (zob. art. 94 u.s.g.). Innymi słowy, ewentualne wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie studium nie powoduje, że sporne postanowienia studium, przeniesione następnie do planu miejscowego, nie obowiązywały w chwili uchwalenia tego planu.
4.5. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad procedury planistycznej (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). W tej części należy w pełni zgodzić się z WSA w Krakowie, że zarzuty te nie zostały powiązane z indywidulanym interesem prawnym skarżących, a ponadto nie znajdują one potwierdzenia w aktach planistycznych.
4.6. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Krakowie będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nadużycia władztwa planistycznego. Należy równocześnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy zarzuty te zasługują na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy, w świetle konstytucyjnego prawa do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do działań wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), WSA w Krakowie zobowiązany będzie przyjąć, że kwestionowany plan miejscowy narusza interes prawny skarżących niezależnie od tego, czy w chwili ponownego orzekania umowa dzierżawy z [...] czerwca 2008 r. będzie jeszcze obowiązywać. Uszło w szczególności uwadze WSA w Krakowie, że w przywoływanym wyżej postanowieniu NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, jako jedno z potencjalnych źródeł naruszenia interesu prawnego skarżących wskazano okoliczność wydania wobec skarżących odmownych decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Z analizy uzasadnień tych decyzji, których kopie dołączono do skargi (zob. decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z [...] października 2020 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] stycznia 2021 r. – k. 52-61), jednoznacznie wynika, że jako przyczynę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wskazano § 36 ust. 2 pkt 3 kwestionowanego przez skarżących planu miejscowego.
4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawię art. 207 § 2 p.p.s.a.