II OSK 1509/20

II OSK 1509/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2471/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/19 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2471/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., [...], a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej L.P. i W.P. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 35 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., zwanej dalej: p.b.) oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz jego błędną ocenę, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "nieprawidłowo oceniono w niniejszej sprawie ważność kwestionowanej przez skarżącego decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. K. i G. w N. na działkach o nr ew. [...]", podczas gdy w przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy i w rezultacie prawidłowo uznały, że nie wystąpiło oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i oczywisty w swej warstwie interpretacyjnej, jak również nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze konieczne do uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. żart. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., poprzez brak oceny czy skarżący posiadał legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w sytuacji nie posiadania przez niego statusu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym Sąd nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, pomijając okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pochodzi od strony postępowania;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na:
- braku przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji uwzględnienia skargi i "powrotu" sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy nadzorcze,
- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że przy wydaniu decyzji Starosty [...] doszło do rażącego naruszania prawa, pozbawiające Skarżących informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,
- sporządzeniu wadliwego i lakonicznego uzasadnienia wyroku niezawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - co nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok;
4. § 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zwanej dalej: m.p.z.p.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany w sposób rażący narusza zalecenie (zawarte w m.p.z.p.) realizacji nowych budynków w formie "małych domów wielorodzinnych", podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że sformułowane w akcie planistycznym "zalecenie" co do formy budynków nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego ("zaleca się"), jak również z racji braku w tym akcie definicji "małych domów wielorodzinnych", które to wyrażenie ma charakter ogólny i niedookreślony - nie można przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza zapis m.p.z.p., w sytuacji gdy kontrolowana decyzja ostateczna nie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień;
5. § 3 pkt 11 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaprojektowany dach budynku mieszkalnego jest ewidentnie sprzeczny z zapisem § 3 pkt 11 m.p.z.p. podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że zaprojektowany dach - częściowo dwuspadowy o kącie nachylenia 35º, a częściowo płaski - nie kwalifikuje wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę do stwierdzenia nieważności, ponieważ zastosowane rozwiązanie nie stanowi rażącego naruszenia prawa (tj. aktu prawa miejscowego), mającego charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", jak również nie wystąpiły skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, niezbędne do przesądzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa;
6. § 3 pkt 11 m.p.z.p w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wskazany zapis m.p.z.p. "oznacza całkowity zakaz budowy innych okien, niż prostokątne i połaciowe (a więc umieszczone w dachu)", podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wskazane ustalenie m.p.z.p. z uwagi na niejednoznaczną treść powodującą wątpliwości interpretacyjne wyklucza przyjęcie, że decyzja Starosty [...] rażąco narusza prawo, ponieważ zapis planu nie jest oczywisty i wymaga dalszych wyjaśnień, interpretacji;
7. § 3 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "poddasze budynku zostało zaprojektowane jako dwukondygnacyjne pomimo, iż plan w § 3 pkt 7 przewiduje możliwość zbudowania (tylko) jednej kondygnacji na poddaszu", podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że możliwość zabudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu odnosi się do budynków jednorodzinnych (a nie do małych domów mieszkalnych, wobec których wprowadzono wyłącznie limit wysokościowy), a tym samym ww. przepis m.p.z.p. nie ma zastosowania do wybranej formy zabudowy, w konsekwencji rozwiązanie przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nie narusza prawa, a już na pewno w sposób kwalifikowany;
8. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 3 pkt 3, 7, 11 m.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) i art. 4 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w ocenie Sądu I instancji powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewodę [...], w sytuacji gdy podstawę stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie mogą stanowić niejednoznaczne przepisy m.p.z.p., których treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania, w konsekwencji błędnie Sąd I instancji uznał, że organy nadzorcze nieprawidłowo oceniły kontrolowaną w nadzwyczajnym
trybie stwierdzenia nieważności ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadłą w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, dotyczyło decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i L. P. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. K. i ul. G. w N. ([...]).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach). Brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z rozwiązaniami ww. prawa miejscowego, w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nakazuje uznać tak wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę jako podjętą z kwalifikowanym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 1657/17, LEX nr 2465018).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zasługiwała na aprobatę jedynie w części, co jednak nie uzasadniało uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zasadnie bowiem Sąd I instancji ocenił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b w zw. z § 3 pkt 11 m.p.z.p. Przywołany przepis planu przewidywał, że dla terenu na którym miała być realizowana inwestycja: dach budynków przebudowywanych, rozbudowywanych i nowych powinien być dwuspadowy, symetryczny o jednakowym nachyleniu połaci 35-45°, oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przywołanego przepisu planu jest jednoznaczna i nie dopuszcza możliwości projektowania innych dachów niż dach dwuspadowy, a także realizacji na ostatniej kondygnacji budynku, innych okien niż okna połaciowe w formie prostokątnej. Przywołany przepis planu jest w swojej treści jednoznaczny i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. W pełni podzielić zatem trzeba ocenę Sądu I instancji, iż zatwierdzając projekt budowlany przewidujący w znacznej części budynku dach płaski, a także okna w elewacji bocznej na poziomi poddasza, Starosta w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b w zw. z § 3 pkt 11 m.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak oceny Sądu I instancji w zakresie pozostałych wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności, mających świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów planu miejscowego.
Rację ma skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, iż decyzja Starosty w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b w zw.z § 3 pkt 3 m.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji do rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów miało dojść w wyniku udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym przewidziano 52 lokale mieszkalne, w sytuacji, gdy plan na tym terenie przewiduje realizację nowej zabudowy w formie jednorodzinnych domów wolno stojących lub w formie małych domów wielorodzinnych. Zauważyć jednak trzeba, że w planie nie określono, co należy rozumieć pod pojęciem małych domów wielorodzinnych. W ustawie Prawo budowlane zdefiniowano natomiast jedynie pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazując, że takim jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Każdy budynek mieszkalny o większej ilości wydzielonych lokali mieszkalnych będzie zatem budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Okoliczność, iż pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest pojęciem niezdefiniowanym i nieostrym, wykluczała możliwość przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b w zw. § 3 pkt 3 m.p.z.p.
Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b w zw. § 3 pkt 7 m.p.z.p., poprzez przyjęcie, że plan dla zabudowy wielorodzinnej przewiduje możliwość zbudowania jednej kondygnacji na poddaszu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie zabudowy na które powołuje się Sąd I instancji dotyczy tylko i wyłącznie nowych i rozbudowywanych budynków jednorodzinnych. Wynika to jednoznacznie z treści § 3 pkt 7 m.p.z.p. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony w sposób rażący w przypadku zabudowy wielorodzinnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał w konsekwencji, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.