II OSK 1505/06

II OSK 1505/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Krzysztof Ziółkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 774/05 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-05-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 774/05 w sprawie ze skargi M. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 774/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. W. z dnia [...], nr [...], oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych:
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Ś. W.., w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił dla inwestora Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o gabinet lekarski z podpiwniczeniem, kryty dachem stromym, na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś. W.., na granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy dla opisanej inwestycji w dniu [...]. Strony postępowania zawiadomiono o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu. W toku postępowania administracyjnego sąsiedzi M. i J. R. poinformowali, że nie wyrażają zgody na proponowaną rozbudowę w granicy ich działki.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania M. i J. R., utrzymało w mocy opisaną decyzję Burmistrza Miasta Ś. W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa inwestycja została pozytywnie uzgodniona z organami wskazanymi w art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sporządzono analizę zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie funkcji uwzględniono intensywność zabudowy w odległości 93 m od granic działki nr [...]. Stwierdzono, że na terenie analizowanym znajdują się zarówno domy mieszkalne wolnostojące, jak i budynki handlowe, produkcyjne i usługowe. Planowana inwestycja będzie więc kontynuacją funkcji na tym obszarze. Organ I instancji brał także pod uwagę interes odwołujących się jako właścicieli sąsiedniej działki. Brak zgody odwołujących się na lokalizację w granicy ich nieruchomości nie może stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. Prowadzenie przez odwołujących się działalności produkcyjnej i handlowej w posiadanym budynku nie może być argumentem ograniczającym możliwość rozwoju właścicieli sąsiednich działek.
II OSK 1505/06
Argumenty dotyczące nagrzewania pomieszczeń odwołujących się i uniemożliwienie otwierania okien od strony planowanej rozbudowy są subiektywne i pozbawione racjonalnych podstaw.
Od powyższej decyzji skargę złożyli uczestnicy M. i J. R.. W skardze podnieśli, że domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 kodeksu cywilnego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż odnośnie tej samej inwestycji, na podstawie tej samej dokumentacji projektowej tego samego inwestora toczyło się już postępowanie administracyjne. W postępowaniu tym skarżący początkowo wyrażali zgodę na budowę w granicy, następnie ją jednak cofnęli. Budynek skarżących położony jest w odległości 5 m od granicy z działką inwestora. Także inwestor ma możliwość usytuowania swojego obiektu w odległości kilku metrów od granicy. Istnieje możliwość rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w innym miejscu. Planowana rozbudowa spowoduje pogorszenie estetyki i warunków pracy skarżących, przez zmniejszenie dostępu światła i wzrost temperatury w pomieszczeniach w okresie letnim. Okna biur skarżących będą wychodzić na dach budynku inwestora. Organ II instancji nie zbadał także, czy proponowana lokalizacja jest zgodna z § 12 i innymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozbudowa na działce nr [...] spowoduje zakłócenia w korzystaniu z działki skarżących.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze. w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznał zasadność skargi, albowiem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone przez organy obu instancji dotknięte było wadami, w szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. W pierwszej kolejności wskazano na konieczność wyjaśnienia kwestii czy zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej
II OSK 1505/06
na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o gabinet lekarski na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Ś. W.., nie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z twierdzeń skarżących oraz dokumentów złożonych w postępowaniu sądowym wynika, iż dla wymienionej inwestycji, z wniosku tego samego inwestora i z tą samą lokalizacją, wydano już decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w dniu [...] Burmistrz Miasta Ś. W.. wydał decyzję nr [...], następnie zmienioną decyzją z dnia [...], w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji tożsamej co do rodzaju, lokalizacji i osoby inwestora z inwestycją będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Termin ważności tej decyzji określono na [...]. Zasadnym jest zatem przypuszczenie, że w dacie wydawania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy, w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja rozstrzygająca tożsamą sprawę. W tej sytuacji organy obu instancji miały obowiązek wyjaśnić czy decyzja z dnia [...] stała się ostateczna i czy nie została później wyeliminowana z obrotu prawnego w inny sposób, bądź też jej treść uległa takiej zmianie, że nie można już mówić o tożsamości zamiaru inwestycyjnego.
Nadto, organy obu instancji nie wyjaśniły czy spełnione zostały wymagania z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwalające na usytuowanie części budynku w granicy z działką sąsiednią. Zarówno Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji w ogóle nie odnieśli się do tej kwestii w uzasadnieniach swoich decyzji. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy zgodnie z żądaniem inwestora planowana inwestycja ma być zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią zbadać należy czy może być ona w ogóle w określonym miejscu przeprowadzona. Ustalenie warunków zabudowy w decyzji, która jest wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych, nie może uniemożliwić późniejszego zastosowania norm techniczno-budowlanych. Możliwość sytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy określają przepisy § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, iż na działce sąsiedniej nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nie znajduje się żaden budynek. Nie ustalono także by wydano pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku na działce skarżących. W świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, iż lokalizacja inwestycji
II OSK 1505/06
w granicy nie znajduje oparcia w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Możliwość zastosowania kryterium z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wymaga wnikliwego i szczegółowego rozważenia, z odniesieniem się do powierzchni działki będącej terenem planowanej inwestycji, jej kształtu i istniejącej już na niej zabudowy. Organy winny w takim przypadku rozważyć czy możliwe jest inne usytuowanie obiektu o wskazanych przez inwestora we wniosku parametrach technicznych. Podkreślono, że z przekazanych przez organy administracji Sądowi akt sprawy nie wynika jednoznacznie, by inwestor w ogóle wnosił o ustalenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią - nie wynika to ani z treści wniosku, ani z załącznika graficznego wniosku. Dodatkowo zakwestionowano prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej część graficzna wyznaczająca granice obszaru analizowanego sporządzona została na mapie bez skali. Z mapy tej nie wynika także, by była to kopia mapy zasadniczej (mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z części tekstowej analizy wynika natomiast, iż obszar analizowany wyznaczono na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. Wskazano, że przywołana skala 1:2000 dotyczy wyłącznie inwestycji liniowych w przypadku innych inwestycji załączniki graficzne należy wykonywać na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000. W konsekwencji część graficzna analizy nie odpowiada wymogom przepisów § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B. i Z. S.. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 oraz § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na przyjęciu, że spełnienie wymogów odnoszących się do zachowania przewidzianych prawem warunków technicznych budynków i ich usytuowania podlega badaniu nie tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ale również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy naruszył ten przepis, nie podejmując wszelkich kroków
II OSK 1505/06
niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy naruszył ten przepis, nie zbierając i nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że organ I instancji naruszył ten przepis, wydając decyzję o warunkach zabudowy niezgodnie z przepisami prawa. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że naruszenie § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ I instancji, wydający decyzję o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnej wątpliwości powziętej przez Sąd, dotyczącej znajdowania się w obrocie prawnym w dacie wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy innej decyzji rozstrzygającej tożsamą sprawę, przepisu art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy nie rozważył wnikliwie i szczegółowo możliwości usytuowania części budynku w granicy z działką sąsiednią z odniesieniem się do powierzchni działki będącej terenem planowanej inwestycji, jej kształtu i istniejącej już na niej zabudowy oraz innego usytuowania obiektu o wskazanych przez inwestora we wniosku parametrach technicznych oraz przepisu art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że z załącznika
II OSK 1505/06
graficznego do wniosku skarżącego z dnia [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, by inwestor wnosił o ustalenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią.
Skarżący zawnioskowali o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie, jeżeli Sąd uzna, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości.
Uzasadniając sformułowane zarzuty B. i Z. S. wskazali, że nie zgadzają się z Sądem orzekającym co do tego, iż spełnienie wymogów odnoszących się do zachowania przewidzianych prawem warunków technicznych budynków i ich usytuowania winno podlegać obligatoryjnie badaniu nie tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ale również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że wymogi tego rozporządzenia badać winny organy administracji architektoniczno - budowlanej w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie burmistrz jako organ gminy w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem B. i Z. S., Sąd całkowicie błędnie uczynił zarzut naruszenia przez organ I instancji, wydający decyzję o warunkach zabudowy przepisu § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy zasadniczej, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na mapie w skali 1:500. Jedynie oznaczenie granic obszaru analizowanego, jako uzupełnienie części graficznej wkreślone zostało na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000. Powyższe uchybienie polegające na nieokreśleniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, lecz na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 nie mogło mieć i nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania,
II OSK 1505/06
tj. na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takiej a nie innej treści. Kwestionując postępowanie prowadzone przed sądem administracyjnym B. i Z. S. wskazali, że nie wyjaśniono wątpliwości związanych z zarzutem rozpoznania sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "najprawdopodobniej w dacie wydawania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy, w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja rozstrzygająca tożsamą sprawę". Zdaniem B. i Z. S., nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z dokumentów jako dowodów uzupełniających, które pozwoliłoby wyjaśnić tę wątpliwość stanowi poważną wadę mającą wpływ na treść orzeczenia. Nadto, skarżący zarzucają Sądowi przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że z załącznika graficznego do wniosku skarżącego z dnia [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, by inwestor wnosił o ustalenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią a także, że organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy nie rozważył wnikliwie i szczegółowo możliwości usytuowania części budynku w granicy z działką sąsiednią, z odniesieniem się do powierzchni działki będącej terenem planowanej inwestycji, jej kształtu i istniejącej już na niej zabudowy oraz innego usytuowania obiektu o wskazanych przez inwestora we wniosku parametrach technicznych. W ocenie skarżących wnikliwa analiza załącznika graficznego do wniosku nie pozostawia żadnych wątpliwości, że aby wykonać przedmiotową rozbudowę z lewej strony budynku (jak na rysunku), musi zostać ona zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią. Organ I instancji, wydający decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo odczytał wniosek skarżących i wydał decyzję zgodnie z ich wolą.
Skarżący z ostrożności podnieśli, że nawet jeśliby przyjąć, iż spełnienie wymogów odnoszących się do zachowania przewidzianych prawem warunków technicznych budynków i ich usytuowania winno podlegać obligatoryjnie badaniu nie tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ale również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ wydający decyzje o warunkach zabudowy przeprowadził szczegółową analizę istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, czego dowodem jest załącznik do decyzji "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej w związku z ustaleniem warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego o gabinet lekarski
II OSK 1505/06
z podpiwniczeniem, kryty dachem stromym, w granicy z działką nr ewid. [...], na działce [...], położonej w Ś. W.., przy ul. [...]. W wynikach tych ustalono: granice obszaru analizowanego, linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), zachowanie zasady kontynuacja funkcji, wjazd na przedmiotową nieruchomość, sposób zasilania wewnętrznej infrastruktury technicznej w zakresie energii elektrycznej, wody i gazu, oraz sposobu odprowadzenia ścieków, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalając lokalizacje przedmiotowego gabinetu w granicy z działką sąsiednią wzięto pod uwagę ówczesne zagospodarowanie działki. Budynek mieszkalny został zlokalizowany na niej centralnie (w równej odległości od bocznych granic działki) w związku z czym przedmiotową rozbudowę można było zlokalizować jedynie z prawej lub lewej strony istniejącego budynku. Lokalizacja tej rozbudowy w tyle działki byłaby bezprzedmiotowa gdyż projektowany obiekt związany jest z działalnością gospodarczą i nie spełniałby powierzonej mu funkcji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i J. R. wnieśli o jej odrzucenie jako złożonej przez podmioty nieuprawnione bądź o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w okresie ważności wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji tożsamej co do rodzaju, lokalizacji i osoby inwestora, co było niedopuszczalne. Nadto, zaskarżone decyzje nie uwzględniały w ogóle wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zabudowy na granicy działek. Ponadto, wadliwość zaskarżonych decyzji dotyczyła złożonych przez B. i Z. S. dokumentów, w tym analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
II OSK 1505/06
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kwestionują wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opierając skargę na obu określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego.
Zaznaczyć na wstępie należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera poważne wady, które uniemożliwiły odniesienie się do większości zawartych w niej zarzutów.
Jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakwalifikowany błędnie do grupy naruszeń prawa materialnego. Wskazane w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.
II OSK 1505/06
naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu pierwszej instancji oraz naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a nie do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., OSK 337/04, niepubl.). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie normy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 7 i art. 77 K.p.a., skoro przepisów tych nie stosował i nie mógł stosować.
Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ administracji pierwszej wydający decyzję o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest niepoprawnie sformułowany. Konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby była ona tak zredagowana, żeby nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co do jej zarzutów. Niezbędne jest określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa powiązane z prawidłowo powołaną normą prawa materialnego bądź procesowego (wskazana właściwa jednostka redakcyjna przepisu), uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Powołanie w niniejszej skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku
II OSK 1505/06
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588)
nie stanowi prawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej. Wskazanie bowiem tej konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 u.p.p.s.a. nie jest adekwatne do wyjaśnienia, na czym polegało to naruszenie. Przepisy wskazanego rozporządzenia mają charakter materialnoprawny i taki też byłby charakter ich ewentualnego naruszenia. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że w tej sprawie nieprecyzyjne określenie zarzucanego naruszenia skutkowało tym, że Sąd nie mógł domniemywać, o jakie naruszenie w istocie chodzi.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 u.p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnej wątpliwości powziętej przez Sąd dotyczącej znajdowania się w obrocie prawnym w dacie wydania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy innej decyzji rozstrzygającej tożsamą sprawę. Sąd administracyjny – co do zasady- nie przeprowadza postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem z materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu. Jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów. Przepis art. 106 § 3 u.p.p.s.a. winien być traktowany jako wyjątek od zasady, że organ administracji rozstrzygający w sprawie winien obowiązany jest zgodnie z regułami K.p.a. zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, umożliwiających sądowi kontrolę legalności decyzji poprzez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego. Natomiast w przypadku niewypełnienia tego obowiązku przez organ, Sąd winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 205 r., II GSK 38/05, niepubl.). Sąd pierwszej instancji tak właśnie uczynił dostrzegając zawinione przez organy administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziło do niewyjaśnienia wątpliwości dotyczących orzekania w niniejszej sprawie w dacie istnienia wcześniejszej decyzji rozpoznającej tożsamą sprawę administracyjną. Organy administracji winny wyjaśnić, czy decyzja Burmistrza Ś. W. z dnia [...]
II OSK 1505/06
nr [...], ustalała warunki zabudowy dla inwestycji tożsamej co do rodzaju, lokalizacji i osoby inwestora z inwestycją stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy, czy decyzja ta stała się ostateczna, czy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w innych sposób, bądź też jej treść uległa takiej zmianie, że nie można mówić już o tożsamości zamiaru inwestycyjnego, wreszcie czy obowiązywała w czasie orzekania przez organy w niniejszej sprawie. Ze względu na rozmiar koniecznych do przeprowadzenia czynności dowodowych i ich kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sanacja ujawnionych uchybień procesowych nie mogła nastąpić w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 u.p.p.s.a. uznać należy je za bezpodstawne. Zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. można postawić tylko w sytuacji, gdyby Sąd przeprowadził postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 u.p.p.s.a. i zrobił to niezgodnie z prawem (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1576/04, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego uzupełniającego, gdyż nie było ku temu przesłanek ustawowych, dlatego też nie sposób jego postępowaniu zarzucić skutecznie uchybienia przepisom art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 3 u.p.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 § 1 u.p.p.s.a. może mieć dwojaką postać a mianowicie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada bądź nie hipotezie określonej normy prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Każda z tych postaci naruszeń wymaga odrębnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia, uzasadniając jedynie niewłaściwe zastosowanie, co rzutuje na prawidłowość tego zarzutu. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący kwestionują orzeczenie z punktu widzenia niewłaściwego zastosowania przepisów § 12 ust. 3 pkt 2, § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków
II OSK 1505/06
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
a zatem ma na uwadze błąd subsumpcji. Podkreślić trzeba, że o takim błędzie możemy mówić, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony a nadto strony go nie kwestionują. W wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt FSK 507/05, LEX nr 187513, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt, FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono, wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". W innym orzeczeniu tegoż Sądu zauważono zaś, że "nie można w sposób skuteczny stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia skargi wynika, że wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, niepubl.).
W niniejszej sprawie, stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie został przez skarżących skutecznie podważony. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, oparty na odmiennych ustaleniach co do zakresu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jego wyników, uznać należy za bezskuteczny. Nie można bowiem w sposób skuteczny postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, opartej na tym zarzucie, wynika, że wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, których jednak wnoszący skargę skutecznie nie zakwestionował (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 130/05).
II OSK 1505/06
Mając zatem na względzie przywołane wyżej poglądy zauważyć trzeba,
że skarżący nie podważyli skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy, to tym samym
analizowaną tu postać naruszenia prawa materialnego uznać należy za nieuzasadnioną.
Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.