II OSK 150/12

II OSK 150/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 421/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 1, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 20 ust. 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w P. /w upadłości/ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 421/11 w sprawie ze skargi "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w P.h /w upadłości/ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntu po zakładowym składowisku odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/11, oddalił skargę P. S. A. z siedzibą w P. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie rekultywacji gruntu po zakładowym składowisku odpadów.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Starosta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w upadłości z siedzibą w P., odmówił wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 13,8258 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. zobowiązano P. S.A. w upadłości do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącym część działki nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Spółce nie udało się również wyeliminować ww. decyzji, czy to w trybach nadzwyczajnych, czy w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższą decyzją Starosty R. z [...] lutego 2006 r. na spółce ciąży obowiązek przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowego gruntu zgodnie z projektem, który zawiera szczegółowy harmonogram poszczególnych działań związanych z zamknięciem i rekultywacją tego składowiska.
Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż dotyczy on podmiotów, które już nie istnieją, bądź uległy przekształceniu. W pozostałych przypadkach do rekultywacji wysypiska odpadów zobowiązany jest podmiot eksploatujący wysypisko w czasie, kiedy było ono czynne. Biorąc pod uwagę powyższe, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że osoba powodująca utratę bądź ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt, organ orzekł jak w sentencji.
P. S.A. w upadłości z siedzibą w P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w dniu 5 września 2008 r. Syndyk Masy Upadłości Spółki wystąpił do Starosty R. z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej przekazanie obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. w zakresie rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w P., stanowiących część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] do wykonania Gminie Miasta P.. Żądanie wniosku zostało oparte na przepisie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 113 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.) oraz umową sprzedaży przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], zawartą w dniu [...] października 2005 r. pomiędzy Syndykiem Masy Upadłości Spółki (sprzedający) a Burmistrzem Gminy Miasta P. kupującym składniki mienia określone w umowie na rzecz Gminy Miasta P.. Spółka zauważyła, że obowiązek rekultywacji może być przeniesiony w sytuacji, gdy decyzja nakładająca ten obowiązek jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania. W omawianym postępowaniu Spółka nie kwestionuje decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. Tak więc wszystkie rozstrzygnięcia wobec tej decyzji zapadłe w postępowaniu odwoławczym, w nadzwyczajnych trybach zaskarżenia, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają znaczenia faktycznego jak i prawnego w omawianej sprawie.
Ponadto Spółka podniosła, że Starosta R. w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił treści przepisu art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani dlaczego nie ma on zastosowania w sprawie. Bezsporne w sprawie powinno być, że na mocy umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r. Gmina Miasta P. nabyła wszystkie prawa i obowiązki przysługujące nabywanemu przedsiębiorstwu (par. 2, par. 4, par. 8 i 9 umowy). Tak więc Gmina nabyła również obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów na działce nr [...] w miejscowości P.. Spółka podniosła również, że organ I instancji w swojej decyzji całkowicie pominął przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a w szczególności przepis art. 102, według którego władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji, chyba że wykaże, że zanieczyszczenie dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny podmiot, wtedy obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Odwołujący się powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 446/07, w którym potwierdzono, że władający powierzchnią ziemi nabywając określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przyjmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznego obowiązku. Zdaniem Spółki z art. 102 Prawo ochrony środowiska oraz ww. wyroku wynika, że, co do zasady, obowiązek rekultywacji gruntu obciąża podmiot władający gruntem oraz że obowiązek rekultywacji gruntu może być nabyty również w drodze czynności prawnej, to jest przez nabycie gruntu podlegającego rekultywacji.
W ocenie odwołującej się w niniejszej sprawie obowiązek rekultywacji przedmiotowej działki obciąża nabywcę tej działki Gminę Miasta P.. W sytuacji gdyby obowiązek rekultywacji obciążał wyłącznie sprawcę zanieczyszczenia gruntu to zbędny byłby przepis art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto odwołująca się podniosła, że Gmina Miasta P. wspomnianą działkę gruntu nr [...] eksploatuje gospodarczo poprzez wydobywanie żwiru, co zdaniem Spółki dodatkowo uzasadnia przekazanie obowiązku rekultywacji tej działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 102 Prawa ochrony środowiska, uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że punktem wyjścia dla przyjęcia takiego stanowiska jest treść art. 81 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy (Prawo ochrony środowiska) oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 Prawa ochrony środowiska) - określają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne i leśne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności też rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest właśnie analizowana instytucja rekultywacji gruntów leśnych. Organ odwoławczy zauważył, że instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493 ze zm.), nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska - od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych - uregulowanej w ustawie ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań w zakresie rekultywacji, a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Rekultywacja gruntów leśnych, a o taką przecież chodzi w niniejszym stanie faktycznym, jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi - zasadniczo poddanej unormowaniu w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc ustawie szczególnej w odniesieniu do ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 81 ustawy). Ustawa o zapobieganiu szkodom, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r., nie wprowadziła żadnych zmian jeśli chodzi o odrębne uregulowanie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych od pozostałych gruntów. Nadal bowiem obowiązuje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, choć zawarte w niej przepisy dotyczące rekultywacji zostały znowelizowane. Uchylone natomiast zostały przepisy Prawa ochrony środowiska, dotyczące rekultywacji powierzchni ziemi, tj. art. 102-111.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo oparł się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie na ustawie prawo ochrony środowiska. Dlatego też w niniejszej sprawie nie można wziąć pod uwagę wskazanego w odwołaniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., który dotyczy rekultywacji gruntów na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca Spółka nie kwestionuje już decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. nakładającą na nią obowiązek rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów. Twierdzi, że na mocy umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r. Gmina Miasta P. nabyła wszelkie prawa i obowiązki przysługujące nabywanemu przedsiębiorstwu. Tak więc Gmina nabyła również obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów P. S.A. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości P.. W konsekwencji, na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powyższy obowiązek rekultywacji gruntu powinien być przekazany w drodze decyzji administracyjnej Gminie Miasta P.. Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia. Punktem wyjścia jest pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93 ze zm.). Treść powołanego wyżej art. 551 Kodeksu cywilnego jednoznacznie dowodzi, że poza zakresem znaczeniowym przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem, a tym bardziej obowiązki nałożone na właściciela przedsiębiorstwa na podstawie decyzji administracyjnej. W tym miejscu organ podniósł, iż w § 2 powołanej wyżej umowy kupna–sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r., J. M. -Syndyk masy upadłości Spółki oświadczył, że przedmiotem tej umowy jest przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, a w szczególności: prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (między innymi działka nr ew. [...]) z budynkami, budowlami i urządzeniami stanowiącymi odrębną własność, maszyny i urządzenia, środki transportowe, urządzenia pomiarowe, środki trwałe w budowie, studnie głębinowe, przedmioty nietrwałe ewidencjonowane i nieewidencjonowane (kartoteki). Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że Gmina Miasta P. nabyła między innymi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położnej w P. obejmującej działkę nr ew. [...], a nie nabyła obowiązku rekultywacji tego gruntu - jak twierdzi skarżąca.
Ponadto Kolegium zauważyło, że obowiązek rekultywacji nie może być zbyty i przeniesiony na inne podmioty w drodze umowy, co oznacza, że skutku w postaci przejścia obowiązku nie może wywołać sama umowa. Osobę zobowiązaną do rekultywacji określa się w decyzji, co stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W drodze decyzji może też dojść do zmiany tej osoby zobowiązanej, co przewiduje art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis art. 20 ust. 6 ustawy może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności może być wątpliwe, czy decyzja wydawana na jego podstawie ma orzekać o przekazaniu praw i obowiązków, czy też o zmianie osoby zobowiązanej, czy też o obu kwestiach. W przekonaniu Kolegium, ze względu na zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w decyzjach z zakresu rekultywacji, jaki wskazuje art. 22 ust. 1 ustawy, przepis art. 20 ust. 6 winien być interpretowany w ten sposób, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o osobie zobowiązanej do rekultywacji, jak i o przekazaniu praw i obowiązków. Przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może się uwolnić, jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy. O tym, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy zatem stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego między podmiotami, z odniesieniem się ewentualnie także do treści zbytego prawa użytkowania wieczystego i jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Syndyk P. S.A. w upadłości oraz Gmina Miasta P. zawarły jakiekolwiek porozumienie dotyczące przekazania obowiązku rekultywacji przedmiotowego gruntu, które to dopiero mogłoby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej i wydania decyzji zgodnie z przepisem art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle powyższego bez znaczenia więc pozostaje też okoliczność, podniesiona przez skarżącą w odwołaniu, iż Gmina Miasta P. działkę gruntu [...] eksploatuje gospodarczo poprzez wydobywanie żwiru.
Zarzut Spółki dotyczący niewyjaśnienia przez Starostę w zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., ani dlaczego nie ma on zastosowania w sprawie, jest, zdaniem Kolegium, bezpodstawny. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego powołany wyżej przepis nie został przez niego wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji. W ocenie Kolegium, jak wykazano powyżej, przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z innych powodów, niż podał organ I instancji, jednak nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Skargą P. S.A. w upadłości z siedzibą w P. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 , art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. przez to, że utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podczas, gdy należało ją uchylić do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że jak wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji organ ten odmówił wnioskodawcy P. S.A. w upadłości wydania decyzji. W ocenie skarżącej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji w sprawie. Obowiązek wydania decyzji wprost wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. W ocenie skarżącej z ww. przepisów wynika, że decyzja administracyjna jest aktem załatwiającym sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawy w danej instancji administracyjnej. W świetle powyższego decyzja organu I instancji odmawiająca wydania decyzji nie jest decyzją, o której mowa w art. 104 § 1 i 2 k.p.a.
Skarżąca zwróciła też uwagę, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wprawdzie podał, że w sprawie z wniosku Spółki nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia decyzji. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków.
Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie spełnia ww. wymogów, więc również rażąco narusza art. 107 par. 1 k.p.a. Ponieważ decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem ww. przepisów k.p.a., to organ odwoławczy na skutek odwołania powinien ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie rozpatrzyło wszystkich wniosków i twierdzeń wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji brak odniesienia do tezy wnioskodawcy, że art. 113 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (tj. Dz. U. z 1991 r., nr 118, poz. 512), który był podstawą sprzedaży - umowy z dnia [...]października 2005 r. pomiędzy Syndykiem Masy Upadłości Spółki a Gminą Miasta P. przesądza, że to Gmina Miasta P. wykonuje wszystkie obowiązki związane z przedmiotem nabycia, a więc i obowiązki rekultywacji gruntu. Nie odniesiono się również do postanowień § 9 umowy z dnia [...] października 2005 r. (mimo szerokiej analizy art. 551 kc), według którego "wszelkie korzyści i ciężary związane z przedmiotem umowy strona kupująca ponosić będzie od dnia dzisiejszego". Z powyższego zapisu umowy wynika jednoznacznie, że kupujący tj. Gmina Miasta P. przyjmuje ciężary związane z nabywaną nieruchomością, a więc i rekultywację.
Skarżąca zauważyła, że działka nr [...] o powierzchni 13,8258 ha, jak wynika z ewidencji gruntów obejmuje również tereny zabudowy przemysłowej o powierzchni 3,5772 ha i na tej powierzchni jest głównie zlokalizowane składowisko odpadów. Składowisko odpadów zajmuje tylko powierzchnię około 0,2428 ha gruntów leśnych, podczas gdy z decyzji wynikałoby, że składowisko jest zlokalizowane wyłącznie na terenach leśnych i rolnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Pismem z dnia 26 września 2011 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. wskazując, że w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja Starosty R. z dnia [...] lipca 2005 r. wydana na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach określająca zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów, obowiązek i sposób rekultywacji. Późniejsza decyzja Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. ponownie nakłada obowiązek rekultywacji tego samego składowiska, co w ocenie skarżącego stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że nieudolne pod względem redakcyjnym sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Treść wydanej decyzji odbieranej w całości tj. łącznie z uzasadnieniem jednoznacznie rozstrzyga, że brak jest podstaw do podjęcia takich działań organu, jakich domagała się skarżąca Spółka, tj. przekazania obowiązku rekultywacji byłego składowiska odpadów Gminie Miasta P..
Również za niezasadny Sąd uznał zarzut braku odniesienia się przez Kolegium do wszystkich twierdzeń wniosków skarżącej dotyczących umowy sprzedaży z 2005 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zawarł szeroką argumentację dotyczącą art. 551 kc z końcowym stwierdzeniem, że poza zakresem znaczeniowym przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem, a tym bardziej obowiązki nałożone na właściciela przedsiębiorstwa na podstawie decyzji administracyjnej.
Ponadto jako błędny, a tym samym niezasadny, Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Wskazane decyzje Starosty R. z 2005 r. i 2006 r. nie pozostają w relacji wyczerpującej znamiona art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja Starosty z 2005 r. została wydana na podstawie art. 54 ustawy o odpadach i rozstrzyga w kwestii zamknięcia składowiska odpadów realizując w odniesieniu do tego składowiska wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Natomiast decyzja z 2006 r. została wydana na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w odniesieniu do byłego zakładowego składowiska odpadów P. P. rozstrzyga o sposobie i kierunku rekultywacji gruntów po tym składowisku. Brak w związku z tym podstaw do twierdzenia, że Starosta R. wydając wspomniane decyzje naruszył art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargą kasacyjną P. S.A. w upadłości z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi i niewyjaśnienie materialnoprawnej podstawy orzeczenia Sądu,
2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przepisów materialnych przyjętych za podstawę oddalenia skargi.
Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła Sądowi, że nie rozpoznał jego skargi i nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie prawa materialnego tj. art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będącego podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych I i II instancji, do czego zobowiązywał Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnośnie drugiego z przywołanych zarzutów Spółka podniosła, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem norma materialnoprawna zastosowana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i jakie jest jej znaczenie. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost, czy Sąd zaakceptował w całości i przyjął za swoje ustalenia faktyczne Kolegium dokonane w zaskarżonej decyzji.
Spółka zarzuciła również Sądowi błędne ustalenie, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. (nakładająca obowiązek rekultywacji) nie rozstrzyga ponownie sprawy rekultywacji rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] lipca 2005 r. W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez organy I i II instancji przez utrzymywanie w obrocie prawnym dwóch decyzji nakładających ten sam obowiązek w stosunku do tego samego podmiotu i przedmiotu oraz ten sam sposób realizacji nałożonego obowiązku. Zdaniem Spółki porównanie zakresu rozstrzygnięć obu decyzji Starosty wskazuje, że przedmiot tych decyzji jest tożsamy, czyli obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów Spółki na działce nr [...]. Co więcej, ww. decyzje wskazują ten sam sposób, warunki i kierunek rekultywacji gruntu określony w "Projekcie Technicznym Zamknięcia i Rekultywacji P. S.A. w upadłości" opracowanym przez G. Sp. z o.o. w K. w 2004 r. Wynika to wprost z pkt. 2 decyzji Starosty R. z dnia [...].02.2006 r. i jej uzasadnienia oraz uzasadnienia decyzji tego organu z dnia [...].07.2005 r. W ocenie skarżącej ten sam przedmiot postępowania, czyli obowiązek rekultywacji tej samej nieruchomości gruntowej, nie może być nakładany na podstawie przepisów różnych dwóch ustaw, co według zaskarżonego wyroku Sądu jest możliwe. Obowiązek rekultywacji działki gruntu, na którym zlokalizowano składowisko odpadów został rozstrzygnięty decyzją Starosty z dnia [...].07.2005 r., a więc późniejszą decyzją z dnia [...].02.2006 r. nakładającą obowiązek rekultywacji na podstawie przepisów ustawy o rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, pomimo że powołuje za podstawę prawną inne przepisy, rozstrzygnięto o obowiązku już wcześniej rozstrzygniętym inną decyzją. Dlatego też w ocenie Spółki zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. był uzasadniony
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) , zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W związku z tym, że w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania musi wskazywać na takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wiąże z niewyjaśnieniem przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Skarżący wskazuje, że powołane przepisy procedury zobowiązywały Wojewódzki Sąd Administracyjny do kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w zakresie prawidłowości zastosowania i interpretacji art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zauważa również, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost , czy Sąd zaakceptował w całości i przyjął za swoje ustalenia faktyczne organu II instancji dokonane w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednakże, czy i w jakim zakresie naruszenie powołanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a więc – jeśli w ogóle – to powinien być powoływany jako zarzut o charakterze prawnomaterialnym a nie procesowym. Ponadto, przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w analizowanej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepis ten mogłyby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie natomiast wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zasadę sądowej kontroli działalności administracji publicznej i wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby Sąd I instancji naruszył ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił.
Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poza stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd ograniczył się w zasadzie do odniesienia się do uchybień podniesionych w skardze nie może sama przez się stanowić o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, nie oznacza to jednak, że sąd dokonując, na podstawie art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie powinien kierować się treścią podniesionych w skardze zarzutów, zaś wyjście poza ich zakres powinno następować w każdym wypadku. Przyjęcie przez sąd określonego sposobu badania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu sądu i może to stanowić wadę dokonanej kontroli jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem pełnomocnik skarżącej oprócz bardzo ogólnikowych stwierdzeń w tym zakresie nie przedstawił żadnej konkretnej okoliczności mającej o tym świadczyć.
Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który skarżący uzasadnia brakiem wyjaśnienia dlaczego norma materialnoprawna zastosowana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i jakie jest jej znaczenie.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Taka okoliczność nie zachodzi w badanej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny po szczegółowym przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy, stanowiska organów odnośnie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i zarzutów skargi oraz stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji podzielił więc (choć w sposób lakoniczny ) przytoczone stanowisko organów co do braku przesłanek z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do wydania decyzji o przekazaniu Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 13,8258 ha. Stanowisko organów w tej mierze nie zostało zakwestionowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w związku z czym uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd odniósł się przede wszystkim do zarzutów skargi, które dotyczyły jedynie naruszenia przepisów postępowania. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że brak szczegółowych rozważań dotyczących zastosowanych przez organy orzekające przepisów prawa materialnego może świadczyć o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na końcowy jej wynik.
Dodać należy, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika ze stanowiskiem Sądu odnośnie niezasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być przedmiotem rozważań NSA, bowiem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.