VII SA/Wa 1463/20

VII SA/Wa 1463/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1499/21 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z dnia 10.12.2019 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2019 r. nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbiórce 6 budynków położonych na działce nr ew. [...] obr. [...][...] oraz muru granicznego znajdującego się na granicy ww. działki oraz działki nr ew. [...] obr. [...][...] przy ul. [...]/[...] w [...] i budowie w ich miejsce budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, dwupoziomowym garażem podziemnym, murem granicznym, zjazdem i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką podziemnego pomieszczenia zsypu na części powyższych działek oraz dodatkowo na części działki nr ew. [...] obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej i zjazdu - działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...].11.2019 r. nr [...], odmówił wydania pozwolenia na realizację inwestycji opisanej powyżej.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że projektowane działania dotyczą obszaru układu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.2019 r., a jednocześnie terenu uznanego za pomnik historii "[...]-historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...].09.1994 r., jak również strefy buforowej obszaru [...] wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zaznaczono ponadto, iż budynki objęte postępowaniem figurują w gminnej ewidencji zabytków i są chronione na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z § 19 ust. 7 ww. aktu, w odniesieniu do budynków frontowych, o których mowa w ust. 5 pkt 5-9 powyższego paragrafu tj. położonych przy ul. [...]/[...], jedynymi dopuszczalnymi przekształceniami jest zmiana kształtu dachu celem adaptacji poddasza na funkcję mieszkalną, poprzez podniesienie kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40°. Istnieje także zakaz podnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z powyższym, inwestycja polegająca na rozbiórce obiektów, o których mowa w projekcie, stać będzie w sprzeczności z ww. aktem prawa miejscowego. Powołano się jednocześnie na wnioski zawarte w opinii dr. Z. B, Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami. Autor opracowania wskazał, iż posesja objęta inwestycją jest jednym z ostatnich przykładów historycznego rozplanowania miasta z epoki Józefińskiej z końca XVIII w., gdzie budynkiem frontowym jest obiekt przy ul. [...] tj. Kamienica pod Kotwicą, zabudowa przeznaczona do rozbiórki pełni zaś wobec niego funkcje pomocniczo-gospodarczą. Rozkład i gabaryty zabudowy zachowały się w stanie niemalże niezmienionym od czasów powstania.
[...] Sp. z o. o. wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od ww. decyzji. Skarżąca poddała w wątpliwość interpretację zapisów ww. miejscowego planu przez organ pierwszej instancji. Zwrócono uwagę, iż wnioski dr. B. zostały przytoczone bez uprzedniej oceny sporządzonego przezeń opracowania. Jednocześnie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pominął opinie dot. wartości zabytkowych oraz ekspertyzy techniczne sporządzone na zlecenie inwestora, które znajdują się w aktach sprawy. Podkreślono, iż dokonane rozstrzygnięcie nie jest zgodne z zaleceniami konserwatorskimi wydanymi uprzednio przez ww. organ (pisma z dnia. 23.08.2017 r., 24.11.2017 r., 3.08.2018 r.). Zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1, art. 81 oraz art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uchybienie polegające na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia [...].pl, którego cele statutowe nie są zgodne z niniejszym postępowaniem.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prace polegające na realizacji robót budowlanych na terenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków wymagają wydania pozwolenia powyższego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie wynika z okoliczności, iż obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno- architektonicznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.1981 r. W orzeczeniu tym wskazano, że ochroną obejmuje się część miasta sięgającą swymi początkami osadnictwa wczesnośredniowiecznego. Zaznaczono, iż w 1784 r. teren [...] zyskał rangę Wolnego Królewskiego Miasta, zaś w roku 1915 stał się dzielnicą [...].
Posesje objęte inwestycją znajdują się w strefie A oznaczonej w powyższej decyzji, podlegającej ścisłej ochronie konserwatorskiej, która obejmuje powstałe w XVIII w. miasto [...], posiadające zabytkowy układ przestrzenny, z nawarstwieniami stylowymi XIX i XX w. Teren planowanych działań położony jest w najstarszym fragmencie powyższego organizmu miejskiego, wyznaczonego ulicami: [...], [...], [...].
Znajdująca się na posesji nr ew. [...] obr. [...] [...] pod [...] przy ul. [...] została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].03.1968 r.
Zabudowa oficynowa przy ul. [...]/[...] figuruje ponadto w gminnej ewidencji zabytków.
Działki, których dotyczą wnioskowane prace, usytuowane są na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2013 r. [...]. Zabudowa przeznaczona do rozbiórki stanowi obiekty chronione w ww. akcie (§ 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 19 ust. 5 pkt 5). W odniesieniu do ww. budynków powyższy plan dopuszcza adaptację poddasza, pod warunkiem niepodnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Dopuszczalna jest natomiast zmiana geometrii dachu polegająca na podniesieniu kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40°. W stosunku do przyległej Kamienicy pod [...] ustalono obowiązek zachowania kształtu bryły i gabarytów budynku. Jednocześnie, w § 7 ust. 2 omawianego dokumentu wprowadzono nakaz kształtowania zabudowy pierzejowej w nawiązaniu do elementów architektonicznych występujących w sąsiedniej zabudowie, takich jak: linie okapów, gzymsów, kalenic, poziomy otworów okiennych i drzwiowych, a także w ten sposób, aby wszystkie obiekty budowlane na danej nieruchomości były niższe od poziomu kalenicy budynku frontowego. Maksymalna wysokość zabudowy dla jednostki terenowej MW/U.4, w obrębie której położony jest obszar inwestycji, to 24 m.
W przekonaniu organu drugiej instancji, powyższa wartość winna być rozpatrywana w kontekście zapisu przywołanego § 7, tj. powyższa wysokość jest dopuszczalna dla omawianego terenu, o ile nie przewyższa wysokości kalenicy budynku frontowego posesji. W rozumieniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 4-7), zabudowę frontową na działce nr ew. [...] obr. [...][...] stanowią zarówno Kamienica pod [...] przy ul. [...], jak i zabudowa pomocniczo-gospodarcza zlokalizowana pod adresem ul. [...]/[...].
W kontekście wszystkich ustaleń przewidzianych w planie dla ww. jednostki terenowej, bryła ww. zabudowy ujętej w gminnej ewidencji zabytków może zostać przekształcona jedynie na zasadzie adaptacji poddasza na ww. warunkach. Powyższy akt prawa miejscowego nie zawiera zakazu rozbiórki tych obiektów. W świetle ustaleń omawianego dokumentu dopuszczalnym działaniem byłaby zatem ich rekonstrukcja, z ewentualnym podniesieniem kalenicy, przy zachowaniu kąta nachylenia połaci dachowych 40°.
Z projektu budowlanego wykonanego przez [...] Sp. z o. o. w marcu 2019 r. wynika, iż intencją skarżącej jest rozbiórka całokształtu zabudowy oficynowej zlokalizowanej pod ww. adresem i nowe zagospodarowanie posesji w powiązaniu z powyższym obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Wzdłuż ulic [...] i [...] planowane jest częściowe odtworzenie zabudowy parterowej, która połączona ma zostać z nowym obiektem, sięgającym 4, 5 i 6 kondygnacji naziemnych (dwa ostatnie piętra w poddaszu), opartym na nieregularnym rzucie. Planowany budynek stykać się będzie w jednym punkcie z elewacją podwórzową Kamienicy pod [...]. Od strony ul. [...] fragment nowej zabudowy odtwarzać ma istniejącą obecnie zabudowę gospodarczo-pomocniczą, by następnie bliżej zbiegu z ul. [...] i w linii tej ulicy przechodzić w wielokondygnacyjny obiekt, którego parter jest wysunięty przed lico budynku i przekryty dachem pulpitowym, w nawiązaniu do historycznych oficyn. Całość osiągać ma ok 19 m wysokości.
Zgodnie z opinią dr. Z. B., Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami, współautora Studium historyczno-konserwatorskiego Starego [...] w [...] (mpis [...]) oraz autora opracowania Dziedzictwo kulturowego krajobrazu [...], [w:] Dwa miasta, dwa brzegi. W 100 rocznicę połączenia [...] i [...] (1915-2-15), zabudowa przy ul. [...]/[...] jest częścią historycznego założenia urbanistycznego powstałego w konsekwencji lokacji miasta [...] w roku 1784. Działka objęta inwestycją, usytuowana między główną osią komunikacyjną miasta tj. traktem cesarskim w kierunku [...] (dzisiejszą ulicą [...]) i biegnącą na jej zapleczu ul. [...], prezentowała modelowy sposób zagospodarowania. Polegał on na lokalizacji we frontowej części działki budynku mieszkalnego o charakterze reprezentacyjnym (barokowo- klasycystycznego dworu czyli Kamienicy pod [...], pełniącej historycznie funkcję zajazdu) i wykorzystaniu zaplecza posesji na wzniesienie parterowych oficyn zgrupowanych wokół dziedzińca, które wznoszone były w kilku etapach od końca XVIII w. do XX w. Omawiana posesja wraz z jej zabudową jest ostatnim czytelnie zachowanym zabytkiem zgodnym z pierwotną koncepcją urbanistyczną, zdefiniowaną w najstarszej, józefińskiej fazie budowy miasta [...]. Stąd też istotne z punktu widzenia jest zachowanie skali i formy tego fragmentu założenia przestrzennego. W ramach działań remontowych na terenie przedmiotowej działki dopuszczalna byłaby nawet całościowa wymiana substancji budowlanej zabudowy oficynowej.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił wniosek zaprezentowany przez dr. Z. B. Podkreślono, iż ekspert ten jest znawcą tematu historycznej zabudowy i urbanistyki dzielnicy [...]. Jego wnioski dotyczące zasadniczego datowania zabudowy zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...][...], jej funkcjonalnego powiązania z Kamienicą pod [...], kwestii przynależności do pierwotnego zagospodarowania miasta z końca XVIII w., jak również unikalności we współczesnym krajobrazie urbanistycznym [...], nie zostały zakwestionowane w materiale dowodowym, który został przedłożony przez inwestora, tj. w załączonych opiniach dotyczących wartości zabytkowych zabudowy wnioskowanej do rozbiórki: opracowaniu autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. A. K. (marzec 2018 r.), opinii planistycznej prof. zw. dr. hab. inż. arch. W. K. (marzec 2018 r.), opracowaniu dr. hab. B. K. (marzec 2018 r.), jak również ekspertyzie konserwatorskiej dr. inż. arch. M. M. Ł., mgr. inż. arch. M. J. Ł., mgr inż. arch. M. G.
Szczególna rola terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] (w obrębie którego leży omawiana działka) dla budowania wartości zabytkowych obszaru [...] wpisanego do rejestru zabytków została podkreślona w uzasadnieniu decyzji wpisowej z dnia [...].10.1981.
Organ drugiej instancji, wziął pod uwagę, iż obiekty oficynowe wnioskowane do rozbiórki nie prezentują istotnych walorów artystycznych, jak również uległy przekształceniom na przestrzeni swojego niemalże 200 - letniego funkcjonowania. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest jednakże okoliczność, iż zagospodarowanie powyższej posesji prezentuje w dalszym ciągu układ z czasów pierwszych dekad istnienia dzielnicy [...], a zatem posiada cenne wartości historyczne i naukowe. Powinien on zostać zachowany, jeżeli chodzi o skalę oraz zasadnicze elementy budujące na formę architektoniczną zabudowy.
Materiał dowodowy przedłożony przez skarżącą, dotyczący oceny stanu technicznego ww. oficyn [tj. opracowania mgr. inż., A. B. (czerwiec 2019), [...] Sp. z o. o. (luty/marzec 2018), mgr M. M.-T. (sierpień 2017 r.), mgr. inż. R. K. O. 2017 r.)], wskazuje na bardzo głęboką i rozległą korozję substancji materialnej budynków wnioskowanych do rozbiórki, obejmującą znaczące zawilgocenie, zasolenie oraz zagrzybienie, jak również osłabienie statyki obiektu.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stoi na stanowisku, iż zachowanie pierwotnego stanu zagospodarowania omawianej posesji może się wiązać z częściową lub nawet całościową rekonstrukcją zabudowy oficynowej, jak to zostało wskazane w przytoczonej opinii dr. Z. B. Istotne z punktu widzenia konserwatorskiego jest bowiem utrzymanie kompozycji zagospodarowania działki, nawet kosztem wymiany substancji przedmiotowych budynków pomocniczych.
Organ prowadzący niniejsze postępowanie podkreślił, że w omawianym przypadku przedmiotem postępowania jest nie tylko kwestia rozbiórki ww. oficyn, lecz całokształt proponowanego zagospodarowania posesji.
Inwestycja w zaproponowanej formie stałaby w sprzeczności z ustaleniami przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle cytowanej treści § 7 ust. 2 oraz § 19 ust. 4-7 powyższego aktu, zabudowa zlokalizowana na posesji nie może przewyższać obiektów frontowych, którymi w rozumieniu planu są zarówno Kamienica pod [...] i towarzysząca jej zabudowa oficynowa. Projektowany obiekt o wysokości ok. 19 m znacząco przewyższać będzie ww. budynek wpisany do rejestru zabytków (wysokość 13,25 m), jak również znacznie niższe od ww. kamienicy obiekty oficynowe. Również przekształcenie, polegające na częściowej rekonstrukcji oficyn wraz z ich nadbudową do wysokości 6 kondygnacji, w sposób jaskrawy odbiega od założeń ww. miejscowego planu, który w przypadku omawianych budynków pomocniczych na posesji dopuszcza jedynie nieznaczne podniesienie kalenicy dachu celem adaptacji poddasza.
Podkreślono, iż ustalenia ochrony konserwatorskiej zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony konserwatorskiej określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz są wiążące dla organów ochrony zabytków przy dokonywaniu rozstrzygnięć. Organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku o pozwolenie konserwatorskie, nie może wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z ww. ustaleniami planu.
Wskazano, iż autorzy opracowań zawierających pozytywną bądź częściowo pozytywną ocenę planowanej inwestycji pod względem konserwatorskim (prof. dr hab. inż. arch. A. K., prof. zw. dr hab. inż. arch. W. K., dr hab. B. K.), nie wzięli w ogóle pod uwagę wymogów dotyczących kształtowania zabudowy na działce nr ew. [...] obr. [...][...], zawartych w powyższym miejscowym planie.
Uwarunkowania wynikające z przywołanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały także uwzględnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich przywołanych przez inwestora (pisma ww. organu z dnia 24.11.2017 r.; 03.08.2018 r.). Rozpatrując sprawę wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na realizację planowanych działań, organ pierwszej instancji naprawił swój błąd i ocenił projektowane działania w kontekście zapisów ochrony konserwatorskiej zwartych w powyższym akcie prawa miejscowego. W zaleceniach z dnia 23.08.2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził natomiast jedynie, iż dopuszcza rozbiórkę zabudowy oficynowej na działce nr ew. [...] obr. [...][...], pod warunkiem uprzedniej akceptacji realizacji nowej zabudowy na tym terenie. Powyższe nie oznacza pozytywnego stanowiska odnośnie inwestycji w zaproponowanym obecnie kształcie.
Odpowiadając na kolejny zarzut strony, wskazano, iż inwestor miał możliwość zapoznania się z całokształtem akt niniejszej sprawy, w tym z opinią dr. Z. B., w toku postępowania zażaleniowego. Przedstawiciel skarżącej dwukrotnie przeglądał akta sprawy w siedzibie organu drugiej instancji. Inwestor nie wniósł żadnego dodatkowego dowodu, który podważałby wnioski autora ww. opracowania, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.2017 r., sygn. Akt II OSK 2691/17, uchybienie art. 10 § 1 Kpa, może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Nie ma to miejsca w omawianym przypadku.
Zgodnie z art. 79a § powyższej ustawy, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem ustawodawcy przy tworzeniu powyższego przepisu było zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (Druk sejmowy Nr 1183, Sejm VIII kadencji, s. 28).
W omawianym przypadku nie występowała potrzeba załączenia przez skarżącą dodatkowego dowodu, którego brak mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ planowana inwestycja jest rażąco niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprowadzenie projektowanych prac do zgodności z powyższym aktem i umożliwienie wydania orzeczenia pozwalającego na realizację robót budowlanych oznaczać by musiało kompletną zmianę podstawowych założeń inwestycji i niewątpliwie nie byłoby zgodne z intencjami ww. strony.
W rezultacie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że planowana inwestycja przyczyniłaby się do zatarcia czytelności pierwotnego zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] [...], które stanowi unikalny przykład założenia urbanistycznego z czasu powstania dzielnicy. Planowane działania stałyby także w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] –[...].
Skargę na tę decyzję złożyła [...] Sp. z o. o. z siedziba w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282; dalej jako: "u.o.z.") oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na niezgodność projektowanej Inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – [...] (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.) - dalej: "MPZP [...]", podczas gdy z treści szeregu postanowień ww. planu miejscowego wynika, że na obszarze nieruchomości należących do Spółki dopuszczalne jest prowadzenie różnego rodzaju robót budowlanych, a planowane zamierzenie budowlane nie jest sprzeczne z przedmiotowym aktem planistycznym;
2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 6 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niekompletnego postępowania wyjaśniającego, skutkującego błędną oceną materiału dowodowego, tj. brakiem wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie oceny wnioskowanej Inwestycji z punktu widzenia występujących na danym obszarze prawnych form ochrony zabytków, takich jak: wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego Podgórza oraz ujęcie obiektów przy ul. [...] i [...] w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] oraz fakt uzgodnienia przez WKZ treści MPZP [...], a w efekcie skoncentrowanie się wyłącznie na ocenie Inwestycji pod kątem zgodności z MPZP [...] z pominięciem w/w form ochrony oraz dotychczasowych stanowisk (zaleceń) konserwatorskich; naruszenie to skutkowało wydaniem Decyzji utrzymującej w mocy decyzję WKZ Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (pomimo nieprzeprowadzenia przez ww. organ I instancji wyczerpującego postępowania dowodowego);
3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania przez KiDN samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii dra Z. B. z dnia 12 listopada 2019 r., i bezkrytycznym oparciu się w całości na ustaleniach organu I instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 6 i art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, polegającą na zlekceważeniu załączników do wniosku Spółki, w tym opinii i ekspertyz technicznych opracowanych przez: prof. dra hab. inż. arch. A.K., prof. dra hab. inż. W. K., dra hab. B. K., dra inż. S. K., dr inż. E. K., zespół dra inż. arch. M. M. Ł., mgra inż. A. B. - a w konsekwencji brak oceny tych dowodów i błędne stwierdzenie, że materiał dowodowy sprawy nie pozwala zakwestionować ustaleń dra Z. B., podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstacyjności obowiązkiem KiDN było ponowne rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego;
5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., art. 27 u.o.z. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przyrzeczenia publicznego jakim są zalecenia konserwatorskie wydane dla wnioskowanej inwestycji określone w pismach WKZ z: 23 sierpnia 2017 r., 24 listopada 2017 r., 3 sierpnia 2018 r. i brak odniesienia się do tych stanowisk w uzasadnieniu Decyzji mimo diametralnej zmiany poglądu przez organy ochrony konserwatorskiej obu instancji (określonej przez KiDN jako "naprawienie błędu"), co rażąco narusza zasadę zaufania do Państwa i jego organów;
6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy KWZ zaniechał powiadomienia Spółki o zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego sporządzonej przez dr Z. B. z 12 listopada 2019 r., podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż obowiązkiem organu administracji jest zapewnienie czynnego udziału stron na każdym stadium postępowania; naruszenie to skutkowało pozbawieniem Spółki możności obrony jej praw i ustosunkowania się do materiału dowodowego sprawy zawierającego ww. opinię na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, co zostało zlekceważone przez KiDN;
7. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy WKZ zaniechał poinformowania Spółki o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż w sytuacji, w której strona może przedstawić dodatkowe wyjaśnienia lub dowody potwierdzające spełnienie przesłanek do wydania decyzji zgodnej z jej oczekiwaniami, obowiązkiem organu jest poinformowanie strony i umożliwienie jej zajęcia stanowiska; naruszenie to skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji organu I instancji, co zostało zlekceważone przez KiDN;
8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia podjętych w toku postępowania dowodowego ustaleń, w szczególności dotyczących motywów uznania bądź odmowy uznania argumentacji zawartej w zgromadzonym materiale dowodowym.
Mając na uwadze powyższe, wnoszono o:
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;
na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organy administracji publicznej wydając decyzje odmawiające udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję, z uwagi na ochronę konserwatorską, naruszyły przepisy postępowania i przekroczyły granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzje wydawane w oparciu o przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając rozstrzygnięcia organów doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej odmawiając udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji planowanej przez Skarżącą, z uwagi na ochronę obszaru zabytkowego i negatywny wpływ tejże inwestycji na zachowanie wartości i charakteru dobra chronionego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Organy w sposób należyty uzasadniły swoje rozstrzygnięcia i odniosły się także do argumentacji Skarżącej, co pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że projektowane działania dotyczą obszaru układu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.2019 r., a jednocześnie terenu uznanego za pomnik historii "[...]-historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...].09.1994 r., jak również strefy buforowej obszaru [...] wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zaznaczono ponadto, iż budynki objęte postępowaniem figurują w gminnej ewidencji zabytków i są chronione na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – [...].
W pierwszej kolejności należało więc ocenić zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w zakresie możliwych do realizacji inwestycji na tym obszarze wprowadził ograniczenia.
W ocenie Sądu organy dokonały właściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] – [...] (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.).
Z zapisów ww. planu wynika, że ochroną konserwatorską objęte są między innym Kamienica pod [...] przy ul. [...] oraz zabudowa oficynowa przy ul. [...]/[...].
W § 7 ust. 2 pkt 1 planu w "Zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego" ustalono nakaz kształtowania zabudowy w ten sposób, aby wszystkie obiekty budowlane na danej nieruchomości były niższe od poziomu kalenicy budynku frontowego.
W rozumieniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 4-7), zabudowę frontową na działce nr ew. [...] obr. [...][...] stanowią zarówno Kamienica pod [...] przy ul. [...], jak i zabudowa pomocniczo-gospodarcza zlokalizowana pod adresem ul. [...]/[...].
W odniesieniu do ww. zabudowy oficynowej powyższy plan dopuszcza adaptację poddasza, pod warunkiem niepodnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Dopuszczalna jest natomiast zmiana geometrii dachu polegająca na podniesieniu kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40° (§ 19 ust. 7 w zw. z § 19 ust. 5 pkt 5).
W stosunku do przyległej Kamienicy pod [...] ustalono obowiązek zachowania kształtu bryły i gabarytów budynku (§ 19 ust. 6 w zw. z § 19 ust.5 pkt 2) .
W świetle cytowanej treści § 7 ust. 2 oraz § 19 ust. 5-7 powyższego aktu, zabudowa zlokalizowana na posesji nie może przewyższać obiektów frontowych, którymi w rozumieniu planu są zarówno Kamienica pod [...] i towarzysząca jej zabudowa oficynowa. Projektowany obiekt o wysokości ok. 19 m znacząco przewyższać będzie ww. budynek wpisany do rejestru zabytków (wysokość 13,25 m), jak również znacznie niższe od ww. kamienicy obiekty oficynowe. Również przekształcenie, polegające na częściowej rekonstrukcji oficyn wraz z ich nadbudową do wysokości 6 kondygnacji, w sposób jaskrawy odbiega od założeń ww. miejscowego planu, który w przypadku omawianych budynków pomocniczych na posesji dopuszcza jedynie nieznaczne podniesienie kalenicy dachu celem adaptacji poddasza.
Tych oczywistych faktów nie może zmienić argumentacja skargi. W szczególności wskazać należy, że zabudowa oficynowa może być też zabudową frontową.
W ocenie Sądu, już tylko z tego powodu decyzja o odmowie udzielenia zgody na przedstawioną inwestycję była prawidłowa.
Nie można jednak pominąć też argumentacji odnoszącej się do ochrony obszarowej wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod numerem [...] zespołu urbanistyczno- architektonicznego [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.1981 r.
Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół.
Wobec powyższego, inwestycja ta powinna podlegać szczególnie krytycznej ocenie pod kątem ochrony i zabezpieczenia substancji obszaru objętego ochroną konserwatorską, dokonanej z profesjonalnego punktu widzenia, a rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwego organu ochrony zabytków posiadającego niezbędne specjalistyczne kwalifikacje do takiej oceny.
Dokonując oceny inwestycji z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego organ dopuścił dowód z opinii dr. Z. B., Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami, współautora Studium historyczno-konserwatorskiego [...] w [...] (mpis [...]) oraz autora opracowania Dziedzictwo kulturowego krajobrazu [...], [w:] Dwa miasta, dwa brzegi. W 100 rocznicę połączenia [...] i [...] (1915-2-15), który w swoim opracowaniu stwierdził, że zabudowa przy ul. [...]/[...] jest częścią historycznego założenia urbanistycznego powstałego w konsekwencji lokacji miasta [...] w roku 1784. Działka objęta inwestycją, usytuowana między główną osią komunikacyjną miasta tj. traktem cesarskim w kierunku [...] (dzisiejszą ulicą [...]) i biegnącą na jej zapleczu ul. [...], prezentowała modelowy sposób zagospodarowania. Polegał on na lokalizacji we frontowej części działki budynku mieszkalnego o charakterze reprezentacyjnym (barokowo- klasycystycznego dworu czyli Kamienicy pod [...], pełniącej historycznie funkcję zajazdu) i wykorzystaniu zaplecza posesji na wzniesienie parterowych oficyn zgrupowanych wokół dziedzińca, które wznoszone były w kilku etapach od końca XVIII w. do XX w. Omawiana posesja wraz z jej zabudową jest ostatnim czytelnie zachowanym zabytkiem zgodnym z pierwotną koncepcją urbanistyczną, zdefiniowaną w najstarszej, józefińskiej fazie budowy miasta [...]. Stąd też istotne z punktu widzenia jest zachowanie skali i formy tego fragmentu założenia przestrzennego. W ramach działań remontowych na terenie przedmiotowej działki dopuszczalna byłaby nawet całościowa wymiana substancji budowlanej zabudowy oficynowej.
Organ II instancji podzielił wniosek zaprezentowany przez dr. Z. B. Podkreślono, iż ekspert ten jest znawcą tematu historycznej zabudowy i urbanistyki dzielnicy [...].
W odniesieniu do argumentacji skargi podkreślić należy, że jego wnioski dotyczące zasadniczego datowania zabudowy zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...][...], jej funkcjonalnego powiązania z Kamienicą pod [...], kwestii przynależności do pierwotnego zagospodarowania miasta z końca XVIII w., jak również unikalności we współczesnym krajobrazie urbanistycznym [...], nie zostały zakwestionowane w materiale dowodowym, który został przedłożony przez inwestora, tj. w załączonych opiniach dotyczących wartości zabytkowych zabudowy wnioskowanej do rozbiórki: opracowaniu autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. A. K. (marzec 2018 r.), opinii planistycznej prof. zw. dr. hab. inż. arch. W. K. (marzec 2018 r.), opracowaniu dr. hab. B. K. (marzec 2018 r.), jak również ekspertyzie konserwatorskiej dr. inż. arch. M. M. Ł., mgr. inż. arch. M. J. Ł., mgr inż. arch. M. G.
Organ II instancji podkreślił również, że szczególna rola terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] (w obrębie którego leży omawiana działka) dla budowania wartości zabytkowych obszaru [...] wpisanego do rejestru zabytków została podkreślona w uzasadnieniu decyzji wpisowej z dnia [...].10.1981.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał również, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest także okoliczność, iż zagospodarowanie powyższej posesji prezentuje w dalszym ciągu układ z czasów pierwszych dekad istnienia dzielnicy [...], a zatem posiada cenne wartości historyczne i naukowe. Powinien on zostać zachowany, jeżeli chodzi o skalę oraz zasadnicze elementy budujące na formę architektoniczną zabudowy.
Sąd rozpoznający sprawę podziela przedstawioną wyżej argumentację. Jednocześnie podkreślić należy, że organ wbrew zarzutom skargi przeanalizował treść opinii dr. Z. B., odniósł się do jej wniosków, jak też wziął pod uwagę treść opinii przedstawionych przez Skarżącą Spółkę.
W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 79a k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w omawianym przypadku nie występowała potrzeba załączenia przez skarżącą dodatkowego dowodu, którego brak mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ planowana inwestycja jest rażąco niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprowadzenie projektowanych prac do zgodności z powyższym aktem i umożliwienie wydania orzeczenia pozwalającego na realizację robót budowlanych oznaczać by musiało kompletną zmianę podstawowych założeń inwestycji i niewątpliwie nie byłoby zgodne z intencjami ww. strony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy wskazać, że argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie jest wyczerpująca i jako prawidłowa podzielana przez Sąd orzekający w sprawie.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zaleceń pokontrolnych wskazać należy na wynikający z art. 5 Konstytucji RP obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego, stanowiący jeden z podstawowych obowiązków państwa i tym samym wszystkich jego organów. Na etapie stosowania prawa, w procesie ważenia wartości, dobro zabytku ma tu charakter nadrzędny. Dokonując więc wykładni celowościowej art. 27 u.o.z.o.z., należy przyjąć, że zalecenia nie mają bezwzględnej mocy wiążącej. Organy ochrony zabytków są nimi związane, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdyby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia.
Podkreślić należy, że celem przepisów z zakresu ochrony zabytków oraz podstawową rolą administracji konserwatorskiej jest realizacja konstytucyjnego obowiązku państwa związanego ze strzeżeniem dziedzictwa narodowego. To sprawia, że jeżeli wydane zalecenia konserwatorskie godzą w dobro zabytku, a także gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Przyjęcie przeciwnej interpretacji tworzyłoby stan dysfunkcji systemu ochrony.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zadaniem organów ochrony konserwatorskiej jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1546/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11).
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał za chybione zarzuty skargi.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne tej konkretnej sprawy. Zajęte przez organy stanowisko - wbrew zarzutom skargi - zostało w sposób zindywidualizowany, szczegółowy i wyczerpujący uzasadnione. Organ nie naruszył przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Organ nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonana przez niego ocena nie ma dowolnego charakteru, lecz jest oparta na wystarczającym materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 16 listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).