II OSK 1498/23

II OSK 1498/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1485/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 lit. a) i  c), art. 106 § 3,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 126, art. 8 § 2, art. 107 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1485/22 w sprawie ze skargi T.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415-226/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/22, oddalił skargę T.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO) z 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415-226/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (dalej: Starosta) postanowieniem z 13 maja 2016 r. znak: OŚ.644.125.2016 wydanym w związku z wystąpieniem Wójta Gminy L. (dalej: Wójt) uzgodnił projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] wraz z obiektami infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...], [...] obr. [...] gm. [...]" w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Podaniem z 14 października 2021 r. T.O. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty z dnia 13 maja 2016 r. zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego geologa; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie sztywnej teorii dowodowej polegającej na przyjęciu, iż wyłącznym wyznacznikiem tego, czy istnieje czy nie istnieje obszar osuwiskowy, są dane zawarte w mapie przekazanej przez Państwowy Instytut Geologiczny; art. 75 i art. 76, art. 101 pkt 6 oraz art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: p.o.ś. poprzez błędne ich niezastosowanie w sytuacji, gdy na przedmiotowym obszarze istnieje obawa zagrożenia osuwiskowo-erozyjnego, co powinno skutkować odmową uzgodnienia.
Postanowieniem z dnia 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415- 226/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty. W uzasadnieniu wskazano, iż nie można ocenianemu postanowieniu zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydane ono zostało zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną Starosty. Nie jest ono obarczone także wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i nie można mu zarzucić, że zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem stanowiły ją przepisy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., jak również przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy. SKO wyjaśniło, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Odnosząc się natomiast do zarzutów, organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje organowi uzgadniającemu prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia konkretnego dowodu. Odnośnie zarzutu wskazującego na rzekome przyjęcie przez organ uzgadniający sztywnej teorii dowodowej mającej polegać na przyjęciu, że wyłącznym wyznacznikiem istnienia lub nieistnienia obszaru osuwiskowego są dane zawarte w mapie przekazanej przez Państwowy Instytut Geologiczny, SKO stwierdziło, że na podstawie akt przekazanych przez Starostę oraz uzasadnienia kontrolowanego postanowienia zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Przede wszystkim organ uzgadniający w ogóle nie wskazał, czy i jakie dowody stanowiły podstawę uzgodnienia. Organ II instancji stwierdził również, że brak jest podstaw do uznania, by inkryminowane postanowienie dotyczyło sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Kolejno, w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, SKO uznało, że kontrolowane postanowienie zostało skierowane do W.K., na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Powyższe oznacza zatem, że analizowane postanowienie nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku analizowanego postanowienia nie zachodzą również wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a.
Skargę na postanowienie SKO wniósł T.O. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym dowodów zawnioskowanych przez stronę; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niezasięgnięcie wiedzy specjalnej; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd podniósł, iż nie ma konieczności poprzedzania skargi od postanowienia SKO wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, by otwarta została droga do skutecznego złożenia środka zaskarżenia w postaci skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne.
Dalej Sąd pokreślił, iż skarga zawiera dwa rodzaje zarzutów tj. zarzuty procesowe związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego geologa oraz zarzuty materialnoprawne związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli jego niezastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu wojewódzkiego podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia nie może być zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Rolą Starosty było zajęcie stanowiska w zakresie przepisów prawa geologicznego z punktu widzenia kwestii osuwania się mas ziemnych w odniesieniu do konkretnego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w ramach uznania administracyjnego projekt ten został uzgodniony pozytywnie. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia jego nieważności, gdyż postanowienie Starosty zostało wydane zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną organu. W tym stanie nie jest ono obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniu nie można zarzucić także tego, iż zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Dlatego też skarżonemu postanowieniu nie można zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, co do naruszenia zarzutów procesowych dotyczących zaniechania przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania dowodowego, Sąd podkreślił powielając tym samym argumentację SKO, iż żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje organowi uzgadniającemu prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia konkretnego dowodu. Nawet w razie uznania, iż postanowienie Starosty zostało oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych organu uzgadniającego, to tego rodzaju okoliczność sama w sobie nie mogłaby skutkować stwierdzeniem jego nieważności, bowiem podobne naruszenia prawa procesowego nie mogą być oceniane jako mające charakter rażący. Końcowo Sąd wojewódzki podkreślił, iż zaskarżone postanowienie nie zostało dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ani w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.O. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na wydaniu przez SKO orzeczenia bez zasięgnięcia wiedzy specjalnej i bez dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa, pomimo że zasięgnięcie takiej wiedzy i dopuszczenie takiego dowodu było niezbędne dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji wywarło istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że w przypadku, gdyby dopuszczono taki dowód ustalone zostałoby w toku postępowania przed SKO, że teren dla którego Starosta uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy był i jest terenem osuwiskowym. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie ww. dowodu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doprowadziłoby do ustalenia, że Starosta wydał postanowienie z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku zastosowania ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadziłoby do uwzględnienia przez ww. Sąd skargi;
2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania polegającego na braku przeprowadzenia przez SKO postępowania dowodowego, w tym dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, to jest dowodu z dołączonych do podania z dnia 22 października 2021 roku fotografii oraz oględzin obszaru objętego postanowieniem Starosty celem ustalenia w sprawie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie ww. dowodu przez SKO doprowadziłoby do ustalenia, że Starosta wydał postanowienie z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku zastosowania ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadziłoby do uwzględnienia przez ww. Sąd skargi;
3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dowodu z postanowienia Starosty z dnia 8 grudnia 2015 roku, znak: OŚ.644.195.2015 na okoliczność posiadania przez Starostę wiedzy o charakterze osuwiskowo - erozyjnym działki o numerze ewidencyjnym [...], wydania przez Starostę dwóch sprzecznych ze sobą postanowień dla niemal tej samej lokalizacji, podczas, gdy ww. okoliczności były istotne z punktu widzenia stwierdzenia, czy Starosta wydał postanowienie z rażącym naruszeniem przepisów, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie ww. dowodów i ustalenie ww. faktów spowodowałoby ustalenie, że Starosta naruszył w sposób rażący przepisy;
4) w przypadku nieuwzględnienia zarzutów nr 1-3, z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że postanowienie wydane przez Starostę z dnia 13 maja 2016 roku, znak: OŚ.644.125.2016 nie narusza rażąco prawa, podczas gdy w niemalże identycznej sytuacji dla niemal tego samego obszaru (tj. dla działki [...]), Starosta wydał postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 roku, znak: OŚ.655.195.2015, które zawierało odmienne rozstrzygnięcie co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.;
5) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że postanowienie wydane przez Starostę z dnia 13 maja 2016 roku, znak: Oś.644.125.2016 nie narusza rażąco prawa, podczas, gdy ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 107 § 4 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia, które było wymagane z uwagi na fakt, że w postępowaniu udział brała więcej niż jedna strona, a interesy stron były sprzeczne, co jednocześnie naruszało zasadę prowadzenia spraw w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej;
6) art. 156 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 126 w zw.u z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że postanowienie wydane przez Starostę z dnia 13 maja 2016 roku, znak: OŚ.644.125.2016 nie narusza rażąco prawa, podczas gdy przy wydawania tego postanowienia Starosta nie wziął pod uwagę informacji znanej mu z urzędu, to jest faktu, że na terenie działki ewidencyjnej o numerze [...] znajduje się osuwisko oraz do wykonania inwestycji na terenie niezbędne jest opracowanie w zależności od stwierdzonych warunków geologicznych i kategorii geotechnicznej obiektu opinii geotechnicznej lub dokumentacji geologiczno - inżynierskiej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w związku z ww. uchybieniem Starosta wydał postanowienie uzgadniające, bez konieczności wdrożenia jakichkolwiek poprawek, co miało i do dziś ma wpływ bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia;
7) w przypadku nieuwzględnienia zarzutów nr 6, z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wydanie postanowienia przez Starostę z dnia 13 maja 2016 roku, znak: OŚ.644.125.2016 nie wyczerpywało znamion rażącego naruszenia przepisów, podczas gdy w rzeczywistości takie działanie spowodowało, że postanowienie Starosty zostało wydane bez ustalenia istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, do których ustalenia niezbędne były wiadomości specjalne, co w konsekwencji spowodowało zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców okolicy z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia faktu, że inwestycja lokowana będzie na terenie osuwiskowym;
8) art. 156 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 126. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 110a ust. 1 w zw. z art. 101 pkt 6 p.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wydanie postanowienia przez Starostę z dnia 13 maja 2016 roku, znak: OŚ.644.125.2016 nie wyczerpywało znamion rażącego naruszenia tych przepisów, podczas gdy Starosta wydając ww. postanowienie naruszył przepisy nakazujące mu, by urzędu prowadzić obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi i dbać o to, by w procesie inwestycyjnym chronić części środowiska w postaci powierzchni ziemi przed ruchami masowymi oraz chronić życie i zdrowie ludzi, zagrożone w razie osunięcia mas ziemi;
9) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki pozwalające na jego zastosowanie: oczywistość naruszenia prawa przez Starostę, charakter naruszonych przepisów pozwalał na zastosowanie sankcji nieważności oraz przemawiały za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, a podstawa stwierdzenia nieważności tkwiła w samym postanowieniu.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 193 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, to jest z postanowienia Starosty z dnia 8 grudnia 2015 roku, znak: OŚ.644.195.2015 na okoliczność posiadania przez Wójta wiedzy o charakterze osuwiskowe - erozyjnym działki o numerze ewidencyjnym [...], wydania przez Starostę dwóch sprzecznych ze sobą postanowień dla niemal tej samej lokalizacji, konieczności uwzględnienia charakteru osuwiskowego działki o numerze ewidencyjnym [...] przy wydawaniu decyzji przez Wójta (postanowienie w ramach odrębnego postępowania, dot. innej inwestycji).
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia SKO i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty. W przypadku braku uwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które to zarzuty okazały się nieskuteczne.
Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie, które zapadło w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie w sprawie nieważności postanowienia, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dane postanowienie jest dotknięte kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności postanowienia musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane postanowienie narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1536/20).
Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd I Instancji nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a. Należy także wskazać na nieprawidłowe i w konsekwencji nieskuteczne podnoszenie - w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z przepisami k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który również nie był w sprawie stosowany. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) mają bowiem charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu), nie dotyczą zaś postępowania poprzedzającego ich wydanie, tymczasem skarżący kasacyjnie wiąże przesłanki nieważności decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w ramach postępowania uzgodnieniowego. Oceny legalności decyzji ostatecznej oraz postanowienia posiadającego taki walor dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym ich wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji (postanowienia) wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem, czy zażaleniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji (postanowieniu), nie zaś w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 224 r. sygn. akt I GSK 984/23, LEX nr 3710715 oraz wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 839/21, LEX nr 3733219).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem zgodnie ze swoją kompetencją. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/15, LEX nr 2207426). Przepis art. 106 § 4 k.p.a. stanowi, że organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jak trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, oznacza to, że w gestii organu leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w Kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania, ponieważ w braku odmiennych postanowień przepisów szczególnych stanowisko musi być przedstawione niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (patrz: Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 11 do art. 106). Postępowanie wyjaśniające organ współdziałający prowadzi we własnym zakresie, w granicach swej właściwości rzeczowej. Przedmiot tego postępowania wyjaśniającego jest odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i dotyczy tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania (patrz: Janusz BorkowskiJ. B./Barbara AdamiakB. A. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 576). Zauważając odrębności postępowania głównego i postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym, możliwe jest scharakteryzowanie relacji tych procedur w ten sposób, że postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji, stanowisko organu współdziałającego może być oparte, w całości lub w części, w zależności od okoliczności sprawy oraz wymagań materialnoprawnych dotyczących zajęcia stanowiska, na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3259/20).
W kontrolowanej sprawie Starosta jako właściwy organ ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych przeprowadził postępowanie w zakresie w jakim uznał to za niezbędne i zajął kwestionowane stanowisko. Fakultatywny charakter postępowania dowodowego prowadzonego przez organ uzgadniający wyklucza tym samym możliwość przypisania wydanemu w tym trybie rozstrzygnięciu, naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym.
Jak już wyżej wskazano w ramach postępowania nieważnościowego organy administracji nie rozstrzygają o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, stąd nie miały podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa na okoliczność ustalenia, że teren w stosunku do którego wydano postanowienie uzgodnieniowe jest terenem osuwiskowym, czy też przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej, czy oględzin obszaru objętego kwestionowanym postanowieniem, stąd zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. uwzględniając poczynione na wstępie uwagi, uznać należało za pozbawione uzasadnionych podstaw.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć trzeba, że w omawianym przepisie ustawodawca ustanowił w postępowaniu przed sądem administracyjnym kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie prezentujący stanowisko, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 978/22). Dodać też należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z tego przepisu. Zauważyć trzeba, że nieprzeprowadzenie przez sąd wnioskowanych przez stronę dowodów nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06).
Ponadto powoływanie się przez stronę na fakt, że w analogicznej sytuacji faktycznej teren inwestycji został uznany za teren osuwiskowy i starosta wydał odmienne rozstrzygnięcie, nie oznacza, że został w ten sposób naruszony art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W rozpoznawanej sprawie strona skarżący kasacyjnie nie wykazał, że powoływane rozstrzygnięcia zostały wydane w tożsamych stanach faktycznych i prawnych. Należy bowiem zauważyć, że postanowienie uzgadniające, na które powołuje się skarżący dotyczyło zabudowy na działce nr [...], w sytuacji gdy jak wskazano w tym postanowieniu część północna tej działki stanowi teren osuwiskowy. Natomiast skarżone postanowienie dotyczy zabudowy działki nr [...], która jak wynika z ustaleń organu nie znajduje się na terenie osuwisk, a na działce nr [...] jedynie w części nie będącej terenem osuwisk, zlokalizowana jest wyłącznie infrastruktura techniczna. W tej sytuacji nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia wskazanej normy, ale nie doszło do naruszenia jej w ogóle, co czyni zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. niezasadnym.
Również podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. nie może stanowić rażącego naruszenia prawa skutkującego przyjęciem wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) godząc w elementy stosunku prawnego, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowego ukształtowania skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (postanowienia). Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarzut naruszenia art. 107 § 4 k.p.a., odnoszący się do braku uzasadnienia postanowienia z uwagi na odstąpienie od jego sporządzenia wobec uwzględnienia w całości żądania strony, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 771/05, LEX nr 209461). Dodatkowo zaznaczyć należy, iż jednolicie w judykaturze przyjmuje się, że nawet pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jak decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jeżeli więc mamy do czynienia z aktem posiadającym wyżej wskazane cztery elementy konstytutywne, to rozstrzygnięcie takie należy uznać za decyzję nawet mimo jej braków. Akt taki pozostaje w obrocie prawnym i mimo że w szczególności brak uzasadnienia jest zaliczany do braków rozstrzygnięcia, to okoliczność taka nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz zwykłe naruszenie norm prawa procesowego. Stąd też zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw.
W zakresie dotyczącym rażącego naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 4 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. należy wskazać, że w istocie sprowadzają się one do zakwestionowania ustaleń organu uzgadniającego, co do braku położenia terenu inwestycji w obszarze zagrożenia ruchami osuwiskowymi ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym zostało wydane kontrolowana w trybie nadzorczym rozstrzygnięcie, co powoduje, że także zarzuty kasacyjne naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. są niezasadne.
Nie sposób również doszukać się rażącego naruszenia norm wskazanych w kolejnym zarzucie kasacyjnym tj. art. 156 § 1 pk t 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 110a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 101 pkt 6 p.o.ś., których naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym wykonywaniu swoich obowiązków z zakresie ochrony środowiska przez starostę i błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych w zakresie lokalizacji terenów osuwiskowych. Należy ponownie wskazać, że oceny legalności decyzji ostatecznej (postanowienia) dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Stąd też zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji (postanowienia) wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem, czy zażaleniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji (postanowieniu), nie zaś w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskazane przepisy mają charakter blankietowy i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów materialnych, którym Sąd uchybił, czego jednak wskazany zarzut nie zawiera.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.