II OSK 1496/21

II OSK 1496/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Tomasz Bąkowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 869/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-03-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
art. 3,  art. 20 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 2  pkt 12 i 13,  art. 6  ust. 1 i 2,  art. 9  ust. 4,  art. 10  ust. 1  pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 869/20 w sprawie ze skargi U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od U. R. i J. R. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 869/20, oddalił skargę U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli U. R. i J. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek obrębu [...] o numerach [...], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 03.U i 02.U oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL; jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), tj.:
1) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.), poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że działki należące do skarżących to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej;
2) art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż działki skarżących stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych;
3) § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.), poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż działki skarżących stanowią grunty leśne, mimo iż załącznik nr 6 do tego rozporządzenia wskazuje, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach;
4) art. 2 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.), poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżących wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo-kanalizacyjna i sieć energetyczna;
5) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm., zwana dalej: "p.g.k."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż zapisy w ewidencji gruntów nie mają wiążącego charakteru przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6) art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 1- 3 w zw. z art. 72 ust. 1-5 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś.") w zw. z § 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska, mimo że opracowanie to ma jedynie charakter pomocniczy i powinno być interpretowane łącznie z pozostałą dokumentacją planistyczną, a nie samodzielnie;
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mimo naruszenia przez organ przepisów u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż nie uwzględnia on interesu prywatnego skarżących, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne;
2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenów 02/1.1.ZL, 02/1.2.ZL i 03/1.1.ZL , które w Studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w Planie stanowią tereny zalesione;
3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, albowiem działki należące do skarżących wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo- kanalizacyjna i sieć energetyczna;
4) art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 i 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach w zw. z art. 21 ust. 1 p.g.k. w zw. z § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uznaje on, że klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów nie ma znaczenia dla oceny charakteru gruntów należących do skarżących, mimo iż w "Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu [...] z 2009 roku wskazano, że w projekcie planu została przyjęta zasada, która zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów), natomiast w ewidencji gruntów działki skarżących są zaklasyfikowane jako tereny różne, a nie grunty leśne, przy czym z § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a więc są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, natomiast działki skarżących nie spełniają tych wymogów, bo są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej, a jednocześnie dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu;
5) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 1- 3 w zw. z art. 72 ust. 1-5 w zw. z art. 73 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych, poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska, mimo że opracowanie to ma jedynie charakter pomocniczy i powinno być interpretowane łącznie z pozostałą dokumentacją planistyczną, a nie samodzielnie, a jednocześnie nie uznaje wiążącego charakteru zapisów w ewidencji gruntów, na których opierano się, tworząc plan;
III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
1) art. 11 tej ustawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieprawomocny wyrok karny w sprawie o sygn. akt II K 482/18 Sądu Rejonowego w [...], co do którego na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie nie zostało nawet sporządzone uzasadnienie;
2) art. 170 tej ustawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieprawomocny wyrok wydany przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1430/18;
IV. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż jest ona niezgodna:
1) z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
2) z art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego;
- w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości;
V. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, albowiem Sąd zdecydował się rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, ale nie uzasadnił, że brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, a jednocześnie uniemożliwił ustosunkowanie się do ostatniego pisma organu w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od "skarżącej" kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na spełnienie tej przesłanki wskazuje w punkcie V. opisanej wyżej skargi kasacyjnej jej autor. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby postępowanie sądowe zostało dotknięte tą kwalifikowaną wadą.
Na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać znaczne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim pobraniem obrazu i dźwięku. Przytoczony przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody strony lub stron postępowania. Okoliczność, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Spełniona jest także przewidziana przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, to jest bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii. Jakkolwiek rozpoznawana sprawa ma wielowątkowy charakter, o czy świadczą zredagowane zarzuty kasacyjne, niemniej strony postępowania, w tym skarżący, miały pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk na piśmie, również po powzięciu wiadomości o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Co też strona skarżąca kasacyjnie uczyniła, doręczone zostało jej również pismo organu z dnia 11 marca 2021 r. W toku postępowania sądowego skarżący złożyli kilka pism procesowych, tym samym można uznać, że wszelkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały przez nich wyczerpująco wyjaśnione.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżący są właścicielami działek o nr [...] obr. [...] w [...]. Działki te objęte są postanowieniami zaskarżonego planu: działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 02/1/1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy, zaś działki [...] znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 03.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 03/1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Teren działek skarżących, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta [...], zmienioną uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału [...], położony jest w strefie "D" sanatoryjno-wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią - teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [...] i [...], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami skarżonego planu miejscowego. Fakt przeznaczenia części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany z oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje ogólne brzmienie studium. Priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki strony skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych.
Niewadliwie Sąd Wojewódzki nadał istotnego znaczenia dokumentacji planistycznej w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, a także kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [...] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony.
W dacie podejmowania spornej uchwały ww. działki stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty [...] z dnia 13 listopada 2006 r., znak: G.IV.7437 10/05/06. Organ planistyczny jako zasadę przyjął zachowanie terenów leśnych, zgodnie z ewidencją gruntów. Nie można doszukać się zatem naruszenia prawa w tym, iż organ planistyczny oparł się na ww. danych ewidencyjnych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie ww. decyzja Starosty została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie można przyjąć, że fakt ten automatycznie podważył legalność zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, stwierdzenie nieważności aktu nastąpiło ze względów formalnych, gdyż uznano, że Burmistrz Miasta [...] nie miał legitymacji do występowania ze skutecznym żądaniem zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji występujących na nich gruntów. Po drugie, z uwagi na kwalifikację gruntów wynikającą ze specyficznego charakteru terenu objętego postępowaniem planistycznym – po likwidującej się jednostce wojskowej. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, przywrócono dla tych terenów poprzednią kwalifikację - tereny różne (Tr). Kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny, nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu, w tym o ich leśnym przeznaczeniu, w rozumieniu ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wyjaśnił, że "plany urządzenia lasu są sporządzane wyłącznie dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast na podstawie przepisów szczególnych, ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, tereny wojskowe wyłączone są spod jurysdykcji ustawy o lasach, oznacza to, iż geodeta sporządzający mapę terenów zalesionych nie ma możliwości wejścia na tereny wojskowe. Z tego powodu nawet ewentualne zalesienie terenów widoczne tzw. gołym okiem nie będzie umieszczone na żadnych mapach i dlatego też tereny takie stanowią często tzw. białą plamę na mapach z dopiskiem teren wojskowy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w 2005 r., gdy sporządzono uproszczony plan zarządzania lasu dla lasów stanowiących własność gminy na lata 2006-2015 - geodeta sporządzając mapę w sposób szczegółowy oznaczył poszczególne działki i ich przeznaczenie (leśne lub nieleśne), zaś tereny wojskowe oznaczył jako ośrodek wojskowy bez podawania szczegółów terenu. Oczywistym jest zatem, że dla tych terenów nie było możliwości sporządzenia planu urządzenia lasu. W międzyczasie teren ten, po likwidacji ośrodka wojskowego, został podzielony i sprzedany nowym właścicielom i nigdy nie stanowił własności Gminy Miejskiej [...], z tego też powodu nie został objęty uproszczonym planem urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność gminy na lata 2016-2025". Status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Rada Gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów, a zarazem dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia, co wynika z opracowania ekofizjograficznego. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie naruszył prawa ustalając określone przeznaczenie terenu, sanując tym samym istniejący stan jego zagospodarowania. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy potwierdza charakter działek skarżących jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których studium wyłącza je spod zabudowy. Słusznie Sąd I instancji wskazał również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18 (choć nie wprost) oraz odwołał się także do posiadanej przez niego wiedzy z urzędu, że w lutym 2021 r. Sąd Rejonowy w [...] uznał J. R. winnym dokonania zniszczeń w świecie roślinnym poprzez wycięcie ok. 3 ha boru bażynowego na terenie ul. [...] w [...], które spowodowało nieodwracalne zmiany w ekosystemie, wyprowadzając z tego określone ustalenia faktyczne, co do zakwalifikowania działek strony skarżącej jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych. Jakkolwiek ww. wyroki nie były prawomocne na dzień orzekania przez Sąd I instancji i nie wiązały w zakresie ustalenia sprawcy szkody w środowisku, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły stanowić potwierdzenie występowania znacznego drzewostanu (zalesienia) na przedmiotowych działkach. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że obecnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18, jest prawomocny, w następstwie wyroku NSA z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 80/21. Tutejszemu Sądowi również wiadome jest z urzędu, że została już rozpoznana apelacja od wyroku Sądu Rejonowego w [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można także odmówić racjonalności stanowisku Sądu I instancji wyrażonego na tle ochrony prawa własności przysługującego stronie skarżącej, jako właścicielom określonych działek gruntowych i zarzutu dyskryminacji skarżących. Wyjaśnić trzeba, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Strona skarżąca jest bowiem uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Fakt określonego przeznaczenia w planie działek strony skarżącej nie wynikał z arbitralnej decyzji Gminy, lecz znajdował oparcie w istniejących uwarunkowaniach na tych działkach. Nie cały obszar po byłej jednostce wojskowej został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Dotyczy to m.in. działek nr [...], na których, jak wskazuje strona skarżąca, realizowana jest inwestycja "[...]" oraz działki [...], na której powstaje "[...]". Znajdują się one poza obszarami postulowanymi do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze. Sytuacja właścicieli ww. działek jest więc odmienna od sytuacji strony skarżącej. Bez istotnego znaczenia jest okoliczność, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, że przedmiotowe działki będące ich własnością są uzbrojone i w większym stopniu spełniają warunki umożliwiające ich zabudowę oraz że działka nr [...] jest zabudowana, gdyż znajduje się tam wieża "wartnicza" oraz studnia głębinowa (nie zostało to wykazane), a na działce nr [...] znajduje się budynek nr [...] o pow. użytkowej 31 m2. Kwestionowany plan, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie wypowiada się co do kwestii, czy działki skarżących są działkami budowlanymi, czy też nie, w rozumieniu u.p.z.p., ani też czy w świetle definicji zawartych w przepisach są to działki uzbrojone. Niewątpliwie teren na którym znajdują się działki strony był terenem zalesionym, nie był terenem otwartym, nawet pomimo znajdującej się zabudowy na działce nr [...], a więc terenem przeznaczonym do zabudowy. Na marginesie, można podać w wątpliwość legalność uzbrojenia tego terenu.
W końcu także, uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzona planem koncepcja rozwoju terenu stanowi rodzaj kompromisu, wychodzącego naprzeciw potrzebom rozwoju gminy i właścicieli obszarów objętych planem, ale z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, których celem jest ochrona wartości wpisujących się w interes publiczny. Przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju. Ponownie, za Sądem Wojewódzkim, trzeba przypomnieć, że założeniem planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Nie cały ten obszar został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska.
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do braku podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do działek będących własnością strony skarżącej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.