II OSK 1496/13

II OSK 1496/13 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2013-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kamiński
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1131/12 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2013-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust 2 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Sz 1131/12 sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza G. postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1131/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza G. w punkcie
I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w G. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50 poz. 398, Nr 220 ze zm.), ustaliła w § 1 miesięczne wynagrodzenie brutto dla Burmistrza G. w następującej wysokości:
• wynagrodzenie zasadnicze - 4.500,00 zł
• dodatek funkcyjny - 0,50 zł
• dodatku za wieloletnią pracę 20% - 900,00 zł
• dodatek specjalny w wysokości 20% naliczany od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.
W § 2 uchwały wskazano, że oprócz wynagrodzenia, o którym mowa w § 1, Burmistrzowi G. przysługuje dodatkowe wynagrodzenie roczne, nagrody jubileuszowe i inne świadczenia wynikające z obowiązujących przepisów. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 listopada 2012 r.
W uzasadnieniu uchwały Rada podała, że postanowiła obniżyć wynagrodzenie za pracę Burmistrzowi G. w związku z nieuzyskaniem absolutorium za rok budżetowy 2011 r. Przyczyną powyższego było stwierdzenie szeregu nieprawidłowości w pracy Burmistrza i kierowanego przez niego Urzędu.
A. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w całości zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do obniżenia wynagrodzenia Burmistrza G. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wywiązywania się z powierzonych obowiązków przez Burmistrza G.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2012 r. Komisja Rewizyjna sformułowała wniosek o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi G. W uzasadnieniu tego wniosku Komisja wskazała, że planowane dochody budżetowe w kwocie [...] zł wykonano w kwocie [...] zł - co stanowi 98,87% planu, w tym planowane dochody własne w kwocie [...] zł wykonano w kwocie [...] zł - co stanowi 99,67% planu. Planowane wydatki budżetowe w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowiło 97,75% planu, w tym: planowane wydatki inwestycyjne w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowi 94,20 % planu, planowane wydatki bieżące w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowi 98,43% planu. Planowany deficyt budżetu w kwocie minus [...] zł wykonano w kwocie minus [...] zł jest niższy od planowanego o [...] zł. Na pokrycie deficytu budżetowego na spłatę rat zaciągniętych kredytów, pożyczek zaciągnięto kredyt i pożyczki w wysokości [...] zł w tym kredyt komercyjny [...] zł. W toku wykonywania budżetu nie wystąpiły przekroczenia planowanych wydatków. Stan długu gminy na koniec roku budżetowego wynosił [...] zł.
Pismem z dnia 12 stycznia 2013 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w G., poddał w wątpliwość kompetencję Rady Miejskiej w G. do jednostronnego obniżenia wynagrodzenia burmistrza. Skarżący przyznał, iż wprawdzie z treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta (burmistrza), lecz przepis ten nie stanowi wystarczającej podstawy do dowolnego kształtowania wynagrodzenia wójta (burmistrza) przez radę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01, niepubl.). Komentowany przepis ma bowiem charakter formalny, ustrojowy, a nie materialnoprawny. Dlatego nie statuuje kompetencji do dowolnego regulowania wysokości wynagrodzenia, lecz wskazuje jedynie, który organ jest właściwy do ustalenia wynagrodzenia burmistrza. Z tych względów nie wynikają z niego żadne uprawnienia w sferze materialnego prawa pracy, lecz jedynie wskazanie właściwego organu do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy. Nie można utożsamiać uprawnień płacowych rady wobec burmistrza z rolą rady jako organu gminy; rada, ustalając wynagrodzenie burmistrza, nie działa jako organ z uprawnieniami stanowiącymi, lecz jako podmiot występujący za urząd gminy. Jednostronne określanie warunków wynagrodzenia mogłyby być dyktowane przez radę tylko wówczas, gdyby istniały ku temu podstawy prawne. Podstaw takich nie ma, dopuszczalność więc obniżenia wynagrodzenia burmistrza jest ograniczona wyłącznie do sytuacji, gdy strony stosunku pracy porozumieją się co do takiej zmiany, a więc w trybie dwustronnym, zgodnie z art. 22 § 1 k.p. Z przepisu tego wynika, że stosunek pracy, w tym również stosunek pracy z wyboru, jest stosunkiem prawnym typu zobowiązaniowego, a jedną z najistotniejszych konsekwencji takiego charakteru prawnego stosunku pracy jest wymaganie konsensusu przy kształtowaniu jego elementów, do którego bezspornie w niniejszej sprawie nie doszło.
Niezależnie od powyższych argumentów skarżący podniósł, że rzekome uchybienia jakich miał się dopuścić, wymienione we wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w G. w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi G., były przedmiotem badania Regionalnej Izby Obrachunkowej w S.
Na mocy uchwały nr [...] wniosek Komisji Rewizyjnej został negatywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający Izby. W uzasadnieniu rzeczonej uchwały zaakcentowano, iż Komisja Rewizyjna przede wszystkim nie oceniła wykonania budżetu w całości, lecz skoncentrowała się jedynie na niewielkiej części wydatków, co uniemożliwiło dokonanie obiektywnej oceny realizacji budżetu w 2011 r. przez Burmistrza G. Jednocześnie odniesiono się do zarzutów sformułowanych we wniosku o nieudzielanie absolutorium. Między innymi wyjaśniono, że działalność Domu Kultury w G. nie ma wpływu na wykonanie budżetu gminy. Przedmiotowa instytucja kultury posiada bowiem osobowość prawną, zaś podstawą jej gospodarki finansowej jest plan finansowy ustalony przez dyrektora. Tym samym niski poziom wykonania dochodów własnych przez Dom Kultury, czy też przekroczenie przez tę Instytucję planu wydatków nie mogły wpłynąć na negatywną ocenę wykonania budżetu Gminy G. Podobnie działalność Miejskiej Biblioteki Publicznej i realizacja przez ten podmiot planu finansowego ustalonego przez dyrektora jednostki zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej nie może być brana pod uwagę przy ocenie wykonania budżetu gminy. Regionalna Izba Obrachunkowa zaakcentowała ponadto przekroczenie przez Komisję Rewizyjną zakresu tematycznego wniosku o nieudzielanie absolutorium wynikającego z przepisu art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W polu zainteresowania Komisji znalazły się bowiem procedury udzielania przez Gminę G. zamówień publicznych, które nie dotyczą absolutorium. Mając na uwadze powyższe argumenty Regionalna Izba Obrachunkowa w S. uznała, iż przyjęcie przez Komisję Rewizyjną wniosku o nieudzielanie absolutorium Burmistrzowi Miasta G. nie znajduje uzasadnienia w ustaleniach poczynionych przez Komisję.
Dalej skarżący wskazał, że wykonanie budżetu Gminy G. zostało pozytywnie ocenione również w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zapadłej w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Burmistrza Miasta G. sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2011. Skład Orzekający, po analizie dokumentu w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej i ocenie źródeł dochodów i kierunków wydatków, nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących planowania i realizacji zadań budżetowych. Budżet wykonano w granicach planu uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] i zmianami dokonanymi przez burmistrza w ciągu roku. Nie stwierdzono odchyleń od planu, które stanowiłyby naruszenie przepisów o gospodarce finansami publicznymi i naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Skarżący wyjaśnił, że zapis protokołu Nr [...] sesji Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazuje, iż jej uczestnicy zostali zapoznani z treścią każdej z wymienionych powyżej uchwał RIO. Mimo jednoznacznych ocen wyrażonych przez ten kompetentny i niezależny organ kontroli radni Gminy G. nie podjęli uchwały o udzieleniu Burmistrzowi G. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2011. Kończąc wspomnianą sesję Rady Miejskiej Przewodniczący Rady poinformował zgromadzonych, iż w miesiącu lipcu 2012 r. nie przewiduje się odbycia sesji Rady, chyba, że zaistnieje pilna potrzeba i na stosowny wniosek sesja zostanie zwołana. Wbrew zapewnieniom Przewodniczącego Rady w dniu [...] lipca 2012 r. odbyła się kolejna sesja Rady Miejskiej. Do porządku obrad wprowadzono również głosowanie nad podjęciem uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza G., którą to uchwałę podobnie jak pozostałe ujęte w porządku obrad przyjęto.
Zdaniem skarżącego skoro zaznajomiono radnych Gminy G. z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej zarówno w przedmiocie sprawozdania z wykonania budżetu gminy w roku 2011 jak i w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi, w świetle których zarzuty kierowane pod adresem organu wykonawczego okazały się bezzasadne, to trudno doszukać się obiektywnych podstaw zwołania samej sesji jak i wydanych w jej trakcie decyzji. W przypadku skarżonej uchwały wyjaśnienia nie dostarcza również samo jej uzasadnienie. Zawiera ono jedynie lakoniczne sformułowanie o nieuzyskaniu przez Burmistrza G. absolutorium i o stwierdzeniu szeregu nieprawidłowości w jego pracy. Wykonanie budżetu za rok 2011 dowiodło, iż Gmina G. jest prawidłowo zarządzana, a osiągnięte wyniki finansowe w zakresie wykonania planowanych dochodów - 98,87% oraz planowanych wydatków - 97,75% pozytywnie ocenione przez Regionalną Izbę Obrachunkową dla niejednej jednostki samorządu terytorialnego stanowią rezultat wart naśladowania. W świetle wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, Delegatura w S. z dnia [...] października 2012 r. pozytywnie oceniono działalność Gminy G. również w zakresie utrzymania terenów nieruchomości gruntowych w aspekcie walorów krajobrazowych i estetycznych. Choć w trakcie kontroli stwierdzono nieznaczne nieprawidłowości w zakresie sposobu załatwiania skarg, w żaden w sposób nie wpłynęły one na ogólną ocenę jednostki. Nie potwierdziły się również zarzuty w przedmiocie rzekomego naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych. Kontrola przeprowadzona w okresie od 22 października 2012 r. do 21 listopada 2012 r. przez Inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej co do poszczególnych postępowań przetargowych dowiodła, iż co do zasady przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami prawa, zaś stwierdzone uchybienia, tj. jak błąd w nazwie zadania miały charakter marginalny. Rada Gminy nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby w istocie stanowić asumpt do obniżenia wynagrodzenia Burmistrza G. i stanowić o naruszeniach w trakcie piastowania przez niego urzędu. Uznanie, iż w świetle art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy posiada stosowne uprawnienia w zakresie zmiany wynagrodzenia burmistrza nie oznacza, iż decyzje w tym przedmiocie może ona podejmować w sposób dowolny i nie podlegający kontroli. Ukształtowane przez radę gminy wynagrodzenie organu wykonawczego winno mieścić się w granicach określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 78 § 1 kodeksu pracy, a więc odpowiadać zajmowanemu stanowisku oraz posiadanym kwalifikacjom zawodowym, a także odpowiadać rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu oraz uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy. Ponadto nie może ono pozostawać w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami prawa pracy (np. art. 112 k.p., art. 113 k.p. lub art. 13 k.p.) i szczegółowymi przepisami prawa pracy dotyczącymi wynagrodzenia (np. art. 183c k.p.). Organ winien mieć również na uwadze, że uchwała rady gminy obniżająca burmistrzowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. By kontrola ta w ogóle była możliwa, nie zaś iluzoryczna, uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby na ocenę jej legalności. Za takim stanowiskiem przemawiają również istotne ograniczenia dowodowe jakie mają miejsce w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Dlatego chodzi nie tylko o szczegółowe przywołanie w uzasadnieniu motywów podjęcia uchwały w taki sposób, aby możliwe było przeanalizowanie toku rozumowania rady gminy, które doprowadziło do podjęcia uchwały o obniżeniu burmistrzowi wynagrodzenia, ale również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia burmistrzowi wynagrodzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 785/11).
Reasumując skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia. Nie sposób bowiem za uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać nie dających się w żaden sposób zweryfikować w dwóch zdaniach twierdzeń Rady Gminy. Zdaniem skarżącego uznanie administracyjne jakim kierowała się rada gminy musi być uzasadnione w sposób pozwalający na jego ocenę. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Uznając za spełnione wymagania dla rozpatrzenia wniesionej skargi Sąd uznał, że skarga wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w 60-dniu od doręczenia Radzie Miejskiej w G. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Następnie Sąd stwierdził, że skarga niewątpliwie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem poprzez ustalenie wynagrodzenia burmistrza rada decyduje o dysponowaniu środkami publicznymi. A zatem i w tym zakresie Sąd uznał skargę za dopuszczalną.
Istnienie interesu prawnego do zaskarżenia powyższej uchwały uzasadniają przywołane w jej podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy, między innymi, ustalanie wynagrodzenia wójta oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały.
Przyznając zatem Radzie Gminy w G. kompetencje do ustalenia skarżącemu wysokości wynagrodzenia wkraczają w sferę jego uprawnień. Natomiast niewątpliwie zapis zaskarżonej Uchwały ustalający skarżącemu wysokość wynagrodzenia bezpośrednio wpływa na jego uprawnienia.
Uznając zatem interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały, Sąd przeszedł do kontroli czy interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżona uchwałą. Aby zaś dokonać takiej oceny oraz zgodności z prawem ustalonej w § 1 Uchwały wysokości wynagrodzenia, Sąd winien poznać motywy, jakimi kierował się organ formułując taki zapis. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom uchwałodawczym jednostek samorządu terytorialnego pewną swobodę w kształtowaniu ich treści. Do takich aktów zaliczyć należy bez wątpienia uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis § 6 oraz załącznik Nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50 poz. 398, Nr 220 ze zm.). W rozporządzeniu bowiem zakreślono minimalne i maksymalne granice wynagrodzenia, pozostawiając radzie gminy ostateczny wybór jego wysokości.
Ustalenie zatem motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy G. ustalając skarżącemu wysokość wynagrodzenia, a właściwie w przedmiotowej sprawie obniżając, stanowi istotny element kontroli legalności uchwały. Chodzi tu głównie o kwestię uzasadnienia, bowiem jego brak nie pozwala ocenić, jakimi względami kierowali się radni, dokonując takiego, a nie innego zapisu.
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że powyższego wymogu nie spełnia wskazanie w uzasadnieniu uchwały lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia burmistrza, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować. Istotne jest również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia burmistrzowi wynagrodzenia.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, co skarżący podniósł w skardze. Nie można bowiem uznać, że zawarte w dwóch zadaniach arbitralne stwierdzenia o nie uzyskaniu absolutorium przez burmistrza oraz złej pracy podległego mu urzędu, stanowią wystarczające uzasadnienie dla zajętego przez radę stanowiska. W ocenie Sądu nie można uznać za zgodne z prawem takie działanie organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania. Obowiązek uzasadnienia uchwał rady gminy w przedmiocie obniżenia wójtowi wynagrodzenia jest elementem jawności działania władzy publicznej i zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa.
Dlatego w ocenie Sądu, nie tylko całkowity brak uzasadnienia uchwały o obniżeniu burmistrzowi wynagrodzenia, ale również lakoniczność takiego uzasadnienia, która powoduje, że uchwała tego rodzaju nie poddaje się kontroli sądowej pod względem legalności (zgodności z prawem), połączona z brakiem udokumentowania zasadności podjęcia uchwały – wyklucza możliwość oceny legalności takiego aktu organu, przez co tego rodzaju uchwała nie jest zgodna z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP). Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok ten w całości zarzuciła mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem z zakresu administracji publicznej;
b. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy poprzez uznanie, iż uchwała rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] nie zawiera wymaganego uzasadnienia pozwalającego na dokonanie kontroli sądowej pod względem legalności.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem wymienionym w przepisie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji wynikającej z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, ponieważ jej niedopuszczalność powoduje, że nie może być ona rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 473). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny przystępując do badania przedstawionej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1131/12 stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie do Sądu I instancji skarga A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza G., nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tego też powodu winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega zasadniczo na badaniu zgodności z prawem enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a przypadków aktywności organów administracji, podejmowanych w różnorodnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. Mając na uwadze art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy należy podkreślić, że granice właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, zostały przedmiotowo ograniczone do spraw z zakresu administracji publicznej. Będąca przedmiotem rozpoznanej przez Sąd I instancji skargi uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W podstawie prawnej uchwały wskazano też art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), który stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały.
Niewątpliwie zatem, uchwała ta ustalając wynagrodzenie burmistrza w ramach zasad uregulowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) podjęta została w sprawie z zakresu stosunku pracy. Kreuje ona bowiem jeden z warunków koniecznych umowy o pracę (art. 29 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy), jest zatem niczym innym jak postanowieniem umowy o pracę. Sprawy zaś ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Właściwą drogą do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Powyższe potwierdza ustawa o pracownikach samorządowych, która w art. 43 ust. 2 wskazuje, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy.
Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Sąd I instancji wadliwie nadał sprawie bieg i rozpoznał niedopuszczalną skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.