II OSK 1494/22

II OSK 1494/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 708/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 33 ust.1 art. 35 ust 1 pkt 1 art. 39 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 708/21 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 26 lutego 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.211.2020.JB w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 708/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 26 lutego 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.211.2020.JB. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Inowrocławskiego z dnia 15 października 2020 r., nr 86/2020 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Etap 1: Budowa zabudowy wielorodzinnej wraz z podziemną halą garażową wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach zlokalizowanych w I. przy ul. (...) i (...) nr ewidencyjny [...] i [...]) oraz wewnętrzną instalacją gazu, instalacją wentylacji mechanicznej, instalacją elektryczną, instalacją teletechniczną, instalacją wod-kan, instalacją c.o.
W skardze kasacyjnej K. B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1186; zwanej dalej: p.b.), art. 36 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.) i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji architektoniczno - budowlanej obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do błędnego przyjęcia przez Sąd, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została podjęta na podstawie prawidłowo zweryfikowanego projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu pod względem ich kompletności i zgodności z prawem", jak również brak jest "naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji";
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że:
- przedmiotowa inwestycja w zakresie, w jakim została objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę nie dotyczy obiektów zabytkowych, a w konsekwencji nie wymaga pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy taki obowiązek należy wyprowadzić z:
- postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej: WKZ) nr WZN 519/2020 z dnia 6 maja 2020 r.;
- korespondencji Naczelnika Wydziału Architektury Budownictwa i Inwestycji w Starostwie Powiatowym w I. z inwestorem na etapie postępowania administracyjnego (e-mail z dnia 1 września 2020 r., w aktach postępowania);
- stanowisk inwestora o czasowym przeniesieniu wpisanego do rejestru zabytków zabytku: [...] na czas realizacji budowy (str. 4 pisma inwestora z dnia 8 lutego 2021 r.; str. 4 odpowiedzi na skargę z dnia 13 lipca 2021 r.);
- okoliczności, że część łącznika, na którym umiejscowione jest [...] położone jest na działce nr [...], objętej decyzją o pozwoleniu na budowę;
- WKZ mocą postanowienia nr WZN 519/2020 z dnia 6 maja 2020 r. - uzgodnił etap I inwestycji, objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem organ konserwatorski nie wypowiadał się co do etapów inwestycji, a uzgadniał przedłożony mu projekt budowlany, który w zakresie dotyczącym łącznika między budynkami przy ul. (...) i (...), na którego elewacji frontowej znajduje się powstałe na przełomie lat 60-tych i 70-tych XX w. [...] autorstwa M. K., nie został przez niego uzgodniony;
3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b., polegające na wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych prowadzącą do oddalenia skargi, podczas gdy inwestycja objęta przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. dla północnego obszaru "Osiedla Uzdrowiskowego", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia Nr XXXV/415/2017 z dnia 27 listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., poz. 4900, zwanej dalej: m.p.z.p.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej: r.w.t.), a projekt budowalny jest niekompletny, ponieważ nie posiada wymaganych pozwoleń oraz opisu dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw przyjęcia, że:
- w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego nie trzeba uwzględniać uwarunkowań wynikających z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a tym samym nie było wymagane pozwolenie konserwatorskie;
- inwestycja nie wymagała pozwolenia na wykonywanie badań archeologicznych;
5) art. 106 § 3 p.p.s.a.w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na odmowie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów określonych w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości co do jej rozstrzygnięcia, podczas gdy przedłożone dokumenty służyły do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania;
6) art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 w zw. z art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 p.b. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "przedmiotowa inwestycja w zakresie, w jakim została objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę" nie wymagała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy zakres prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym czasowe przeniesienie [...] na czas budowy, a następnie przywrócenie go w dotychczasowym miejscu, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków;
7) art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2, ust. 2 u.o.z. w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 m.p.z. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 p.b., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że inwestycja nie wymagała pozwolenia na wykonywanie badań archeologicznych, albowiem wniosek inwestora nie dotyczył takich badań, podczas gdy działki nr [...] i [...], położone są w strefie "W" ochrony archeologicznej (zespół stanowisk archeologicznych ujętych w kujawsko - pomorskiej wojewódzkiej ewidencji zabytków) i w związku z planowanymi pracami zaktualizowała się przesłanka związana z ochroną zabytku archeologicznego i koniecznością wystąpienia do organu konserwatorskiego o wydanie stosownej decyzji;
8) § 6 ust. 3, ust. 5 pkt 1 i 2 lit. a, b, c, f, g, § 34 pkt 15, pkt 16 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że założenia projektu budowlanego oraz stanowisko WKZ (postanowienie WKZ z dnia 6 maja 2020 r., nr WZN 519/2020) dowodzą, że projektowana zabudowa zachowuje zasadnicze proporcje wysokościowe sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej, projektowane budynki dostosowane są do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie sytuacji skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji powierzchni muru i otworów i nawiązuje do lokalnej tradycji architektonicznej tego terenu, podczas gdy zaprojektowana inwestycja nie zachowuje proporcji wysokościowych zabudowy sąsiedniej (składającej się również z budynków mieszkalnych jednorodzinnych), nie zachowano historycznych linii zabudowy kubaturowej nadziemnej oraz wysokości i proporcji budynków, geometrii dachów, materiałów wykończeniowych, oraz nie dostosowano jej do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie sytuacji skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji powierzchni muru i otworów wraz z nawiązaniem form współczesnych do lokalnej tradycji architektonicznej;
9) § 18 ust. 2 r.w.t. w zw. z § 6 ust. 7 pkt 9 i 10 m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla zaprojektowanych budynków zapewniono odpowiednią liczbę miejsc postojowych (56 mieszkań - 56 miejsc parkingowych, w tym 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych), podczas gdy zaprojektowanie minimalnej ilości miejsc parkingowych wskazanych w m.p.z.p. nie spełnia jednocześnie wymagań określonych § 18 ust. 1 i 2 r.w.t.;
10) § 13, § 57 i § 60 r.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w projekcie zawarto analizę zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania właściwą projektowanej inwestycji, pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, braku na analizach nasłonecznienia, zacienienia i przesłaniania symbolu określającego kierunki świata, ustalenia dni równonocy na 21 marca i 21 września bez uszczegółowienia roku, niewyjaśnienie, czy przyjęte godziny ustalono dla czasu letniego czy zimowego i nieokreślenia długości geograficznej, w konsekwencji nie można je uznać za sporządzone w sposób prawidłowy i mogący stanowić podstawę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę;
11) art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 1 p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 uo.z. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla inwestycji etapowanej (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) nie było wymagane uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, pomimo że zaplanowane roboty budowlane mogą prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru ([...]);
12) art. 34 ust. 3 pkt 2 i 2a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżona decyzją jest kompletnym, pomimo że nie zawiera opisu dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych oraz informacji o udziale lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4a p.b.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej kasacyjnie ochrona zabytku powinna być rozumiana szeroko. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, jakoby przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymagało zgody konserwatora zabytków, bowiem jak kilkakrotnie wskazał sam inwestor, konieczne będzie czasowe przeniesienie [...] podczas prac budowlanych. Skarżąca kasacyjnie stoi zatem na stanowisku, że pomimo twierdzenia inwestora o braku objęcia etapem 1 zabytków wpisanych do rejestru zabytków, to w rzeczywistości z uwagi na jego położenie konieczne będą prace prowadzące do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.
Nawet czasowe przeniesienie zabytku wpisanego do rejestru zabytków z uwagi na prowadzenie prac budowlanych mieści się katalogu przesłanek, które wskazują na obwiązek wystąpienia o takie pozwolenie. Zupełnie nietrafne jest więc twierdzenie o braku potrzeby uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie. Skoro sam inwestor oświadczył o "przeniesieniu", czyli wykonaniu prac związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.
Inwestycja wymagała również pozwolenia na wykonywanie badań archeologicznych, jako że działki nr [...] i [...], położone są w strefie "W" ochrony archeologicznej (zespół stanowisk archeologicznych ujętych w kujawsko - pomorskiej wojewódzkiej ewidencji zabytków) i w związku z planowanymi pracami zaktualizowała się przesłanka związana z ochroną zabytku archeologicznego i koniecznością wystąpienia do organu konserwatorskiego o wydanie stosownej decyzji. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 31 ust. 1a i ust. 2 u.o.z.
Sąd pominął warunki zawarte w planie miejscowym związane z lokalizacją zamierzenia budowanego w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Samo stwierdzenie, że zaprojektowana zabudowa "zachowuje zasadnicze proporcje wysokościowe sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" nie może zostać uznana za prawidłowe sprawdzenie zgodności inwestycji z aktem planistycznym. Chociażby z tego już względu, że sąsiedztwo terenu inwestycji nie stanowi wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wymienione w planie wymogi mają szczególne znaczenie z uwagi na charakter i strukturę dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego. Planowana zabudowa ma powstać na terenie szczególnie chronionym konserwatorsko (ścisła ochrona konserwatorska), która gabarytami nawet nie przystaje do zabudowy sąsiedniej (również usytuowanej w zespole urbanistycznym, objętym tą samą ochroną). Nie zachowano również historycznych linii zabudowy kubaturowej nadziemnej oraz wysokości i proporcji budynków, geometrii dachów, materiałów wykończeniowych, oraz nie dostosowano jej do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie sytuacji skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji powierzchni muru i otworów wraz z nawiązaniem form współczesnych do lokalnej tradycji architektonicznej.
Sąd I instancji odniósł się do zarzutu braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych jedynie fragmentarycznie, pomijając przy tym całkowicie kwestię użytkowników czasowych obiektu. W ocenie skarżącej kasacyjnie powinny być zaprojektowane dodatkowe miejsca przewidziane ponad to co wynika z m.p.z.p. W ocenie Skarżącej kasacyjnie, Sąd w całości pominął kwestię wyjaśnienia zapewnienia miejsc postojowych dla użytkowników okresowych. Zastosowanie się wyłącznie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wypełnia dyspozycji określonej w § 18 ust. 2 r.w.t.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien być jedynym determinantem zapewnienia miejsc postojowych. Zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych jest prawidłowe wyłącznie kiedy zostaną spełnione zarówno warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i warunki wynikające z § 18 r.w.t.
Analiza zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania, co stwierdził Sąd I instancji nie zawiera symbolu określającego kierunki świata, ustalenia dni równonocy na 21 marca i 21 września bez uszczegółowienia roku, niewyjaśnienie, czy przyjęte godziny ustalono dla czasu letniego czy zimowego i nieokreślenia długości geograficznej, w konsekwencji nie można je uznać za sporządzone w sposób prawidłowy i mogący stanowić podstawę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Art. 141 § 4 k.p.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii wskazanych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim Sąd I instancji przywołał znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy u.o.z., a także w sposób szczegółowy wyjaśnił powody dla których uznał, że ten etap inwestycji nie wymaga stosownej zgody konserwatora zabytków, odnosząc się przy tym do stanowiska zaprezentowanego w skardze. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżąca kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po drugie, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzi to do wniosku, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 29 września 2023 r., III OSK 2159/21, z 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyroki NSA z 13 maja 2009 r., II FSK 1886/07 oraz z 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie występują istotne wątpliwości podzielając stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej i w konsekwencji oddalił skargę. Stąd zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.
Nie są zasadne również te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim uznał on, że ten etap inwestycji nie wymagał załączenia do projektu budowlanego pozwolenia konserwatorskiego.
Stosownie do art. 39 ust. 1. p.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Skarżąca kasacyjnie dopatruje się wady wadliwości w rozstrzygnięciach tak Sądu I instancji, jak i organów administracji architektoniczno – budowlanej, mającej polegać na przyjęciu, że pozwolenie takie nie było wymagane, pomimo prowadzenia prac przy zabytku – [...]. Mając na uwadze tak zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zasadą wynikającą z art. 33 ust. 1 p.b. jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Niemniej w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Inwestor nie ma zatem obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej. Może ją podzielić na części i realizować etapami, jednakże pod ściśle określonymi warunkami wskazanymi w art. 33 ust. 1 p.b. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa.
Istniejąca willa [...] została wpisana do rejestru zabytków zgodnie z decyzją WKZ z dnia 21 września 2020 r., nr WUOZ.T.WRD.5140.1.23.2019.AI (nr rej. zabytków A/1778). Podobnie do rejestru zabytków włączono obiekt w postaci [...] wykonanego na ścianie frontowej łącznika przyległego od północy do ww. willi, zgodnie z decyzją WKZ z dnia 15 września 2020 r., nrWUOZ.T.WRD.5140.1.11.2020.AI (nr rej. zabytków B/415).
W rozpatrywanej sprawie inwestycja została podzielona na dwa etapy. Pierwszy etap obejmuje budowę budynków A (zlokalizowanego na działce nr [...]) oraz B zlokalizowanego na działce nr [...] i [...]). Etap drugi polegać ma na rewitalizacji i dostosowaniu do funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej willi wraz z łącznikiem, zlokalizowanych na działce [...] (z nieznaczną częścią łącznika wchodzącą na obszar działki nr [...]). W przedłożonym do zatwierdzenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej projekcie wskazano wprost zakres robót jaki obejmować będzie 1 etap inwestycji: budowę zabudowy wielorodzinnej – klatka A i B wraz z podziemną halą garażową, wykonanie dojść, dojazdów, utwardzeń, zieleni niskiej i nasadzeń, wykonanie ogrodzenia działki oraz zabezpieczenia wykopu, wykonanie zabezpieczenia budynku na dz. nr [...] na czas etapu pierwszego, a także wykonanie infrastruktury technicznej na działce inwestora. Inwestor zatem sam określił zakres prac jaki ma zamiar wykonać w ramach pierwszego etapu inwestycji i nie uwzględnił na tym etapie prac wykonywanych przy obiekcie wpisanym do zabytku. Potwierdza to projekt zagospodarowania terenu obejmujący oba etapy inwestycji, gdzie wyraźnie oznaczono zasięg obu etapów, i z których jednoznacznie wynika, że obszar wyznaczony przez zabytkową willę [...] oraz łącznik ze spornym sgraffito nie jest ujęty w etapie pierwszym inwestycji. Uzyskana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie pozwala zatem na rozpoczęcie tego typu robót budowlanych, które obejmowały by prace przy którymkolwiek zabytku znajdującym się na terenie inwestycji. Mając to na uwadze przyjąć trzeba, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że na tym etapie postępowania inwestor nie musiał legitymować pozwoleniem na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem te z zarzutów skargi kasacyjnej, które kwestionują stanowisko Sadu I instancji w zakresie dotyczącym braku konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 18 ust. 2 r.w.t. w zw. z § 6 ust. 7 pkt 9 i 10 m.p.z.p. Zgodnie z § 18 ust. 1 r.w.t. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 2 r.w.t. liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei w § 6 ust. 7 pkt 9 m.p.z.p. przewidziano obowiązek wydzielenia minimum jednego miejsca parkingowego na każde mieszkanie. Przedmiotowa inwestycja przewiduje 56 mieszkań, a w projekcie przewidziano 56 miejsc parkingowych, w tym 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 13, § 57 i § 60 r.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały znajdującej się w projekcie analizy nasłonecznienia, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził przy tym, że podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności takie jak brak symbolu określającego kierunki świata, czy też ustalenie dni równonocy na 21 marca i 21 września bez uszczegółowienia roku, pozostają bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny działania organów administracji architektoniczno-budowlanej.
W końcu niezasadny okazał się też zarzut naruszenia § 6 ust. 3, ust. 5 pkt 1 i 2 lit. a, b, c, f, g, § 34 pkt 15, pkt 16 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. Teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę leży w obszarze oznaczonym symbolem 36MW/MN/U przeznaczonym na cel zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Planowana inwestycja mieści się w parametrach zabudowy określonych w § 34 m.p.z.p. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej świadczy jedynie o subiektywnej ocenie skarżącej, iż inwestycja nie kontynuuje historycznej kompozycji urbanistycznej, co nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że inwestycja narusza przepisy m.p.z.p. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę była uzgadniana przez WKZ w odniesieniu do etapu pierwszego, a więc wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków, który nie dopatrzył się sprzeczności inwestycji z planem w omawianym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.