II OSK 1493/21

II OSK 1493/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 301/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 301/20 w sprawie ze skargi E.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 grudnia 2019 r. nr SKO.UL/41.7/524/2019/14696/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., II SA/Gl 301/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę E.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ("SKO" lub "Kolegium") z 31 grudnia 2019 r. nr SKO.UL/41.7/524/2019/14696/RS, w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] decyzją nr 2/2019 z 11 stycznia 2019 r., rozpoznając wniosek J.S. (inwestor), odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedsięwzięcia "Budowa budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmiana sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, przewidziana do realizacji na działce o nr [...] k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]", uznając, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp).
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 301/20 kolejno wskazano, że w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Kolegium decyzją z 20 marca 2019 r. nr SKO.UL/41.7/45/2019/2031, uchyliło w/w decyzję odmowną organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ma świadomość, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp), ale nie akceptuje tego faktu z uwagi na kwestie pozaprawne. Dalej Kolegium podniosło, że jeśli organ gminy chce wyjść naprzeciw oczekiwaniom innych stron postępowania i ogółu mieszkańców to musi uchwalić plan miejscowy. Brak takiego planu oznacza z jednej strony ignorowanie ich oczekiwań, ale jednocześnie konieczność stosowania przepisów prawa i wydania decyzji zgodnej z art. 61 ust. 1 Upzp. Protesty mieszkańców niezalenie od tego czy są słuszne i zasadne nie mogą być legitymacją dla łamania prawa przez organy administracji publicznej.
2.3. Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji Kolegium wniesiony został sprzeciw, a rozpatrujący go WSA w Gliwicach wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. II SA/Gl 672/19, uchylił decyzję SKO z 20 marca 2019 r. W ocenie tegoż sądu wówczas orzekającego ze sprzeciwu, stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy miało w istocie charakter stricte merytoryczny. Zdaniem sądu wojewódzkiego zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia ze względu na kontynuację (tożsamość) funkcji istniejącej w analizowanym obszarze. W tej sytuacji, zdaniem orzekającego w sprawie II SA/Gl 672/19, skoro brak było "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec następczego uchylenia decyzji odmownej organu I instancji przez organ odwoławczy, Prezydent Miasta [...] decyzją nr 41/2019 z 17 czerwca 2019 r., ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania szeregu osób fizycznych decyzją z 30 grudnia 2019 r. SKO uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i umorzyło postępowanie tego organu. W uzasadnieniu swe decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec uchylenia przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. II SA/Gl 672/19, decyzji SKO z 20 marca 2019 r., w związku z wydaniem nowej decyzji przez organ I instancji w dniu 17 czerwca 2019 r., w obrocie prawnym istnieją w tym samym czasie dwie decyzje Prezydenta Miasta [...], które rozstrzygają tę samą sprawę i to zgoła różnie, a mianowicie decyzja z 11 stycznia 2019 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji i decyzja z 17 czerwca 2019 r. – warunki zabudowy dla tej inwestycji ustalającej. Zgodnie z wymienionym wyrokiem SKO miało obowiązek ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z 11 stycznia 2019 r. Stąd też w ocenie organu odwoławczego zachodziła konieczność uchylenia decyzji, która została wydana jako druga i umorzenie postępowania organu I instancji.
2.5. W wyroku II SA/Gl 301/20 wskazano dalej, że jednocześnie rozpatrując ponownie odwołanie J.S., przywołaną na wstępie decyzją z 31 grudnia 2019 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2019 r. w całości i ustaliło warunki zabudowy na rzecz odwołującej się dla inwestycji polegającej na: budowie budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmianie sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, na działce o nr [...] k.m.87, obręb [...]. W decyzji reformatoryjnej II instancji określono rodzaj inwestycji, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – ustalając linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – maks. 30% oraz planowane jej gabaryty, tj. szerokość elewacji frontowej – 16 m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu, gzymsu lub attyki – od 3 do 7 m oraz geometrię dachu. Zawarto w niej także warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi, warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące zagospodarowana terenów lub obiektów polegających na ochronie na podstawie przepisów odrębnych.
2.6. Sąd pierwszej instancji zrekapitulował dalsze ustalenia i motywy decyzji odwoławczego Kolegium, które zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki stwierdzono zarówno zabudowę o jednoznacznej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i usługowej, o charakterze usług uciążliwych dla zabudowy mieszkaniowej tj. punkt skupu złomu prowadzony przez firmę J. (działka [...] i [...]), 2 warsztaty samochodowe (działki nr [...], [...], [...]) oraz (działki nr [...], [...]), zakład usługowy [...] zajmujący się sprzedażą pościeli dla niemowląt i cmentarz. Obszar objęty analizą stanowi fragment istotnej tkanki miejskiej, znajdujący się w bliskim położeniu wobec centrum miasta [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którą uzupełnia (punktowo) uciążliwa zabudowa usługowa w postaci punktu skupu złomu czy warsztatów samochodowych. Przedsięwzięcie wnioskodawcy związane jest ze świadczeniem usług polegających na zbieraniu (skupowaniu) i składowaniu złomu oraz surowców wtórnych. Tego rodzaju działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Jednak - w ocenie Kolegium – jeśli projektowana zabudowa tj. punkt skupu złomu i surowców wtórnych jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie można wydać decyzji odmowej. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - kategorii gminnej - znajduje się na połączeniu ul. [...] i [...]. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowanie strony wniosły uwagi i zastrzeżenia do projektu, o których powiadomiony został inwestor, który podtrzymał deklarację spotkania z mieszkańcami celem przedyskutowania ograniczenia uciążliwości związanej z emisją hałasu (m. in. budowa ekranów akustycznych, czy zlokalizowanie głównego wjazd na działkę od strony ul. [...]). Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, w której stwierdza się jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wnioskowanym przez inwestora terenie. Organ wydający taką decyzje nie ma uprawnień kształtujących. Szczegółowe ustalenia dotyczące rozwiązań technicznych planowanej inwestycji, m. in. wiele zagadnień podnoszonych w złożonych w toku postępowania pismach uczestników postępowania, wyjaśniane będą na kolejnym, etapie procesu inwestycyjnego.
3.1. W skardze na powyższą decyzję Kolegium do WSA w Gliwicach, T.M., E.M., W.P., B.S., J.P., E.W., K.W., I.R. i P.K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uznanie, że wnioskodawca nie musi wykorzystywać wjazdu od ul. [...] jako głównego wjazdu na posesję, podczas gdy to właśnie wskazana została jako frontowa i nie została formalnie dokonana zmiana,
2) art. 8 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji czy zwrócono się do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa z zapytaniem o wniosek inwestora w zakresie ustawienia znaków drogowych w rejonie swojej działki ograniczających ruch od strony ul. [...] – organ nie poruszył tej kwestii w uzasadnieniu,
3) art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że: wnioskodawca będzie używał tylko jednego wjazdu - dotychczasowego od ul. [...] bez wykorzystywania wjazdu od ul. [...], wybuduje ekrany akustyczne, podczas gdy oparto się jednie na deklaracjach słownych i nie zbadano kwestii czy wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na ustawienie tych ekranów, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że inwestycja nie może powodować hałasu, bez dokładnych informacji na ten temat np. mapy akustycznej, pomiaru hałasu itp., w obszarze analizowanym są dwa warsztaty samochodowe, podczas gdy funkcjonuje tylko jeden warsztat, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z nakazem ochrony środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniem bez uzyskania stosownych informacji (a będą odprowadzane ścieki przemysłowe np. przy składowaniu pozostałości po samochodach);
4) art. 85 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niedokonanie oględzin w planowanym miejscu realizacji inwestycji;
oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:
5) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
6) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez jego błędną wykładnię i zupełnie nieuzasadnione uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. kontynuacja funkcji pozwalająca na wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
7) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozp. MI 2003) przez jego niezastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego jedynie w oparciu o długość granicy działki od strony ul. [...], podczas gdy inwestor wskazał na odbiór i dostawę surowca od strony ul. [...].
3.2. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że podnoszone w skardze kwestie dotyczące hałasu, zwiększonego ruchu samochodów, dodatkowego zanieczyszczenia, są poza zakresem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
3.3. Postanowieniem z 14 września 2020 r. WSA w Gliwicach odrzucił skargi I.R., T.M., E.M., W.P., B.S., oraz J.P., a postanowieniem z 30 listopada 2020 r. skargę P.K.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.
4.2. W uzasadnieniu tegoż wyroku sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem rozpoznania WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 3 czerwca 2019 r. II SA/Gl 672/19, uchylił decyzję SKO uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...], którą odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Analiza uzasadnienia wymienionego wyroku prowadziła sąd a quo do stwierdzenia, że sąd wojewódzki wskazał wówczas na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż z zebranych w sprawie materiałów – w szczególności analizy architektoniczno-urbanistycznej przygotowanej przez uprawnionego architekta, wynikało, że zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Przypomniano zatem treść przepisu art. 153 Ppsa, w aspekcie związania oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu wiążącymi w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
4.3. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że – jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, wykazano spełnienie w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. W takich warunkach zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że wnioskowana zabudowa na wskazanej we wniosku działce zgodna jest z zasadą kontynuacji funkcji, tj. nowa planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania terenu.
Wskazał sąd pierwszej instancji dalej, że o ile w analizowanym terenie przeważającą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą – garaże, budynki gospodarcze, to jednak stwierdzono na tym obszarze także zabudowę umożliwiającą określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, jak i wnioskowanych parametrów. Umiejscowienie dotychczasowego, funkcjonującego punktu skup złomu, nie zmienia faktu, iż funkcja ta znajduje się w obszarze analizowanym. Przypomniał sąd pierwszej instancji, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala jedynie, czy planowane zamierzenie jest możliwe do realizacji na danym terenie, natomiast wszystkie kwestie szczegółowe dotyczące jego lokalizacji rozstrzygnięte zostaną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Podnoszona przez skarżących uciążliwość planowanej inwestycji – w zakresie hałasu, zwiększonego ruchu pojazdów czy dodatkowych zanieczyszczeń nie mogła być przesądzająca na tym etapie postępowania. Stąd też zarzuty dotyczące braku zbadania i rozpatrzenia sprawy pod kątem budowy ekranów akustycznych, organizacji ruchu drogowego czy zapobiegania zanieczyszczeniom nie mogły odnieść oczekiwanego skutku i na tym etapie postępowania należało uznać je za bezzasadne.
4.4. Z powyższych przyczyn skarga została oddalona.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E.W. i K.W. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:
1) naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp przez akceptację ich niezastosowania i uznanie, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja może być wydana niejako "automatycznie";
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez jego błędną wykładnię i zupełnie nieuzasadnione uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. kontynuacja funkcji pozwalająca na wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
c) § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 przez jego niezastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego jedynie w oparciu o długość granicy działki od strony ul. [...], podczas gdy pismem z 29 maja 2019 r. inwestor zaznaczył, że to od strony ul. [...] może prowadzić dostawę i odbiór surowców, co wobec dłuższej granicy działki od tej strony, wymaga wyznaczenia znacznie większego obszaru analizowanego, a tym samym poszerzenie kręgu stron postępowania i przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego;
2) naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 153 Ppsa przez uznanie, że przepis ten stanowi przeszkodę co do dalszego merytorycznego rozpoznawania sprawy, podczas gdy w wyroku z 3 czerwca 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Gl 672/19 sąd nie dokonywał merytorycznej oceny stanu faktycznego pod kątem zarzutów; nie wykazał zatem ich bezzasadności;
b) art. 7 "KPA" (przyjdzie uznać, że – przy braku zdefiniowania w skardze kasacyjnej tego skrótu, chodzi w istocie o "K.p.a." – uwaga Sądu) przez akceptację naruszenia zasady prawdy obiektywnej i uznanie, że wnioskodawca nie musi wykorzystywać wjazdu od ul. [...] jako głównego wjazdu na posesję, podczas gdy ta właśnie strona wskazana została przez wnioskodawcę jako frontowa i nie została formalnie dokonana zmiana;
c) art. 8 § 1 K.p.a. przez akceptację pobieżnego, lakonicznego postępowania organów w sprawie, które nie wyjaśniły w treściach zaskarżonych decyzji, czy zwrócono się do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa z zapytaniem o wniosek inwestora w zakresie ustawienia jakichkolwiek znaków drogowych w rejonie swojej działki, które ograniczałyby ruch od strony ul. [...] - organy w ogóle nie poruszyły tej kwestii w wydanych decyzjach, a sąd to zaakceptował,
d) art. 80 K.p.a. przez akceptację błędnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że sprawa została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia, podczas gdy wadliwie uznano, że:
- wnioskodawca będzie zasadniczo używał jednego tylko wjazdu na posesję - dotychczasowego, od ul. [...], bez wykorzystywania wjazdu od frontu, podczas gdy jego działania przeczą gołosłownej deklaracji w tym względzie,
- wnioskodawca gotów jest wybudować ekrany akustyczne, podczas gdy oparto się jedynie na ustnych deklaracjach, bez zbadania kwestii, czy wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na ustawienie ekranów akustycznych, które są urządzeniami budowlanymi, a jeśli tak, to w jakiej wysokości i szerokości,
- możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym stwierdzeniu w decyzji, że inwestycja nie może powodować emisji hałasu, bez zwrócenia się do Wydziału Ekologii i Rolnictwa o zasięgnięcie informacji, czy dla terenu inwestycji jest zrealizowana mapa akustyczna, czy dokonano pomiaru emisji hałasu w obecnym stanie rzeczy i czy zbadano, na ile dodatkowa działalność inwestorów zwiększy emisję hałasu,
- w obszarze analizowanym są dwa warsztaty samochodowe, podczas gdy funkcjonuje jedynie jeden taki warsztat,
- możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z nakazem ochrony środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniem przy jednoczesnym braku uzyskania informacji od Wydziału Ekologii i Rolnictwa, gdzie będą odprowadzane ścieki przemysłowe, powstające przy składowaniu złomu w postaci np. pozostałości po samochodach;
e) art. 85 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niedokonanie oględzin w planowanym miejscu realizacji inwestycji.
5.3. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i w związku z tym uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach,
2) zażądanie od Prezydenta Miasta [...] akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr 695/2020 z 21 września 2020 r. dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego, wagi samochodowej i zmianę sposobu zagospodarowania działki pod punkt skupu złomu i surowców wtórnych na działce o numerze geodezyjnym [...] k.m. [...], obręb 0003 [...] przy ul. [...] w [...],
3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
4) rozpoznanie skargi na rozprawie.
5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Kolegium zawiera ewidentnie wewnętrzną sprzeczność – z jednej strony ustala się granice obszaru analizowanego w oparciu o deklarowany front działki na długość minimalną 210 m, z drugiej jednak – daje się wiarę zapewnieniom wnioskodawcy zawartym w piśmie z 29 maja 2019 r., że dostawa i odbiór surowców realizowane będą od strony ul. [...]. W takiej sytuacji organ powinien wezwać wnioskodawcę do jasnego sprecyzowania, która granica działki będzie stanowiła jej front, a w razie uznania, że będzie to strona od ul. [...], w oparciu o jej długość wytyczyć granice obszaru analizowanego i poddać je ocenie z punktu widzenia przesłanek Upzp. Dalej zauważa się, że zabudowa usługowa zajmuje bowiem na obszarze analizowanym jedynie 6%, co w kontekście zabudowy mieszkaniowe jedno- i wielorodzinnej oraz cmentarza jest w istocie zjawiskiem marginalnym.
5.5. Na wyznaczonej rozprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych.
6.3. Wniosek skarżących kasacyjnie, aby zażądać od organu I instancji akt sprawy Prezydenta Miasta [...] dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę nr 695/2020 z 21 września 2020 r. dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie został opatrzony stosownym uzasadnieniem, w którym połączono by to żądanie z przedmiotem sprawy administracyjnej, w której zapadł kontrolowany wyrok. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, jakiemu celowi miałoby służyć uzupełnienie materiału aktowego sprawy, w której zapadł wyrok dotyczący legalności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, o akta innej sprawy, dotyczącej pozwolenia na budowę.
6.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia cyt. przepisu nie został bliżej rozwinięty, ograniczono się do stwierdzenia, jakoby sąd pierwszej instancji eksponując związanie wyrokiem II SA/Gl 672/19, miał "całkowicie pominąć kwestię merytorycznej oceny zarzutów skarżących", w wyroku z 3 czerwca 2019 r. WSA w Gliwicach "nie pochylił się głębiej nad zarzutami skarżących". Po pierwsze, sąd a quo odniósł się meriti co do spełnienia przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy planowanego przedsięwzięcia. Po drugie, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili dostatecznie z jakich powodów ma być skuteczny zarzut naruszenia owego art. 153 Ppsa, ograniczając się do stwierdzenia, iż "nie może zatem Jego rozstrzygnięcie blokować dalszego toku procedowania" (s. 3 skargi kasacyjnej). Sąd pierwszej instancji przywołał w motywach swego wyroku okoliczności związane z zapadłym w granicach sprawy wyrokiem II SA/Gl 672/19 wyłącznie w tym aspekcie, w jakim w wyroku tym stwierdzono, że brak było podstaw do wydawania przez Kolegium – pierwotnie rozpoznającego odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy – decyzji opierającej się na dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przy stwierdził, że tym wyrokiem był związany. Zarzut naruszenia art. 153 Ppsa jest przeto nietrafny, nadto argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w odniesieniu do niego nie daje jasności, na czym miałby się ów zarzut zasadzać.
6.5. Nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8 § 1, 80 i 85 § 1 K.p.a. Wszystkie te przepisy odnoszą się do organów administracji publicznej, nie mógł przeto naruszyć ich bezpośrednio sąd administracyjny, który oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, nie stosując wszak przepisów K.p.a. Trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie doszukuje się naruszenia przepisów K.p.a., a przywołanych także w skardze kasacyjnej, gdy idzie o obowiązki organu administracji publicznej związanych z potrzebą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie to, znajduje ponadto wsparcie w motywach wyroku II SA/Gl 672/19, gdzie uznano, że akta zawierały dostateczny materiał dowodowy, aby Kolegium mogło orzekać w sprawie warunków zabudowy merytorycznie. W sprawie sporządzono wymaganą przepisami Upzp analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.
6.6. Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia braku zwracania się do oznaczonych wydziałów urzędu obsługującego organ I instancji w zakresie ustawiania znaków drogowych przy ul. [...] w [...] oraz informacji w przedmiocie mapy akustycznej terenu oraz co do miejsca odprowadzania ścieków przemysłowych z prowadzonego przez inwestora składowiska złomu, nie dowodzi naruszenia przez Kolegium wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 8 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja ustalająca warunki zabudowy odnośnie do budowy budynku magazynowego oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej nr [...] na punkt skupu złomu i surowców wtórnych. Niezbędne ustalenia potrzebne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały w sprawie dokonane. Część zagadnień podnoszonych w ramach argumentowania zarzutów dotyczących stosowania przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. odnosi się do kwestii wynikających z faktu wydania uprzednio przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z 23 lipca 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, tego zaś sąd pierwszej instancji nie mógł badać, z uwagi na nakaz rozstrzygania w granicach danej sprawy. Na okoliczność badania prawidłowości zaś decyzji środowiskowej w odrębnym trybie wskazują sami skarżący kasacyjnie w końcowych wywodach swego środka odwoławczego (s. 10 skargi kasacyjnej).
W zaskarżonej decyzji ponadto zawarto zakaz pogarszania stanu środowiska naturalnego (pkt 5 zaskarżonej decyzji) oraz nakaz gromadzenia i usuwania odpadów zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska oraz ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Kwestie dotyczące szczegółowego wywiązania się z tych uwarunkowań na etapie realizacji inwestycji i określenia np. zabezpieczenia terenu inwestycji przed nadmiernym hałasem poprzez wykonanie ekranów akustycznych oraz określenia miejsca odprowadzania ścieków przemysłowych, są rozstrzygane na etapie pozwolenie na budowę oraz zatwierdzania projektu budowlanego dla danego przedsięwzięcia.
6.7. W skardze kasacyjnej nie rozwinięto bliżej zarzutu naruszenia art. 85 § 1 K.p.a. w aspekcie oczekiwania przez skarżących kasacyjnie potrzeby przeprowadzenia oględzin, nie wskazano przekonująco na jaką okoliczność takie oględziny miałyby zostać przeprowadzone, nadto nie wyłuszczono jakie ustalenia faktyczne miałoby dokonać Kolegium, a co skutkować winno zaistnieniem potrzeby ich przeprowadzenia. Z tego względu zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. uznać należy za nieskuteczny.
6.8. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. W dacie wydania zaskarżonej decyzji § 3 rozp. MI 2003 określał, że "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" (ust. 1), oraz "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" (ust. 2). W sprawie wyznaczono prawidłowo granice obszaru analizowanego, uwzględniając szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 przez front działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W skardze kasacyjnej, w ocenie Sądu naczelnego, nie zakwestionowano skutecznie takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, a okoliczność, że działka inwestycyjna posiada także inny dostęp do drogi publicznej, nie niweczy poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego.
6.9. Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.
Nie jest skuteczny zarzut, jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej, odnośnie naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, aby sąd pierwszej instancji miał uznać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby być "niejako automatycznie". Pomijając wieloznaczność użytego sformułowania, wypadnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji trafnie przytoczył zasadnicze reguły orzekania w przedmiocie warunków zabudowy, przywołując ustawowe reguły takiego procesu i nakazy uwzględnia oznaczonych wartości wskazanych w Upzp, jakie należy w związku z tym brać pod rozwagę (s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Trafnie w wyroku eksponowano, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika jeden z warunków, których tylko łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a sprowadzający się do tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z dalej wskazanych w wyroku przepisów rozp. MI 2003 wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodzić trzeba się z oceną sądu a quo, że niesporne jest, iż w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, gdzie istnieje zabudowa tego rodzaju i funkcji (działki nr [...] i [...]), która pozwala dojść do wniosku, że zachodzi kontynuacja funkcji. To zasadnicze ustalenie, nie podważone skutecznie w skardze kasacyjnej oznacza, iż nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.
6.10. Sąd Naczelny w tym składzie, nie dopatruje się w realiach kontrolowanej sprawy naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w szczególności, jakie to interesy chronione prawem osób trzecich miałyby zostać naruszone ustaleniami zaskarżonej decyzji. Cyt. przepisu nie można rozumieć jako ograniczającego prawo zabudowy w imię subiektywnych interesów np. właścicieli nieruchomości sąsiednich do terenu planowanej inwestycji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego – wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 831/21, LEX nr 3338063). Brak ustaleń dla terenu inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mógłby wprowadzić oznaczone wyłącznie funkcje zabudowy, skutkował w realiach kontrolowanej sprawy ubieganiem się o realizację prawa zabudowy w trybie ustalenia warunków zabudowy, z wszystkimi tego konsekwencjami.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa, o czym orzeczono w sentencji wyroku.