II OSK 1153/22

II OSK 1153/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 722/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-02-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 23 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.L. i W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 722/21 w sprawie ze sprzeciwu L.L. i W.L. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 listopada 2021 r. nr WI-I.7840.3.144.2021.IG w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 722/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił sprzeciw L. L. i W.L. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 18 listopada 2021 r., nr WI-I.7840.3.144.2021.IG, w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Gdańska (organ I instancji) prowadził postępowanie z wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [...] obręb [...]. Wniosek ten został zmodyfikowany w ten sposób, że skarżący wnieśli o zmianę pozwolenia na budowę z 21 lutego 2017 r., zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [...] obręb [...].
Kolejno w wyroku wskazano, że postanowieniem z 17 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), organ I instancji nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 31 grudnia 2020 r. Termin ten został następnie przedłużony do 31 marca 2021 r. Uzupełniony i poprawiony projekt budowlany został złożony w dniu 29 marca 2021 r.
Następnie, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia – rejon Głównego Miasta w mieście Gdańsku, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr "XI/266/2002" (oczywisty błąd, w istocie należało powołać "XI/266/2003" – uwaga Sądu) z 10 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 100 z 27 sierpnia 2003 r., poz. 1784, MPZP). Nadto, uznał, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, stąd też organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 15 kwietnia 2021 r., zmienił decyzję własną z 21 lutego 2017 r., zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę - przebudowę kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [...] obręb [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota [...] w G. (Wspólnota).
W wyroku II SA/Gd 722/21 przywołano dalej, że powołaną na wstępie decyzją z 18 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 15 kwietnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd wojewódzki obszernie przywołał motywy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który wskazał, że w omawianej sprawie to inwestor, któremu udzielone zostało pierwotne pozwolenie na budowę, wystąpił o zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002) w związku z planowaną inwestycją, dla której uzyskał później decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego Prezydent Miasta Gdańska to właśnie tamtemu inwestorowi postanowieniem z 7 lipca 2010 r. udzielił zgody na odstępstwo dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie oficyny budynku mieszkalnego - kamienicy położonej przy ul. S. w G. na działce nr [...] obręb [...] względem granic z działkami nr [...] i [...] obręb [...], co miało umożliwić realizację budynku bezpośrednio przy tych granicach. Obecni inwestorzy nie posiadają zgody na odstępstwo od warunków technicznych na usytuowanie ściany z oknami w granicy z sąsiednią działką nr [...], w związku z ich planowaną inwestycją. Wojewoda zaznaczył, że zgoda na odstępstwo udzielona przez Prezydenta Miasta Gdańska dotyczyła innej inwestycji (przebudowy oficyny) i udzielona została innemu podmiotowi. Ponadto rozwiązania zaakceptowane przez Prezydenta przy udzieleniu tamtej zgody nie są tożsame z tymi, jakie docelowo zostały przedstawione w projekcie zamiennym.
Wojewoda zauważył, że inwestorzy nie zapewnili na terenie nieruchomości objętej inwestycją, miejsca na pojemniki na odpady. W ocenie organu, pomimo że sposób gromadzenia odpadów przyjęty w projekcie jest zgodny z obowiązującymi w Gdańsku zasadami gospodarowania odpadami, czyli że w przypadku braku możliwości wyznaczenia punktu gromadzenia odpadów na terenie własnej nieruchomości, istnieje możliwość zwrócenia się do Gminy w celu zawarcia umowy na wydzierżawienie terenu pod punkt gromadzenia odpadów, to zgodność z przyjętą polityką Gminy nie oznacza, że inwestor zostaje zwolniony z dochowania warunków technicznych, o których mowa w § 22 ust. 1 rozp. MI 2002. Zdaniem Wojewody, aby dopuszczalne było inne usytuowanie pojemników na odpady, w sytuacji braku takiego miejsca na działce budowlanej inwestor winien uzyskać zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów warunków technicznych zgodnie z art. 9 uPb również w tym zakresie. Takiej zgody na odstępstwo inwestorzy nie uzyskali.
Wojewoda wyjaśnił, że działka objęta inwestycją leży na terenie jednostki [...] MPZP, strefę 31 w planie zdefiniowano w następujący sposób: "STREFA 31-mieszana - zawierająca funkcje usługowe i wszelkie formy mieszkalnictwa w proporcjach ustalonych dla poszczególnych terenów''. W pkt 8 tej karty "Parkingi" ustalono, że dla projektowanej zabudowy należy zapewnić minimum jedno miejsce parkingowe na mieszkanie. W ramach inwestycji planuje się docelowo wykonanie 2 mieszkań. Inwestorzy zabezpieczyli wymaganą przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego liczbę stanowisk postojowych poprzez zainstalowanie w garażu usytuowanym w części tylnej budynku, platformy parkingowej umożliwiającej zaparkowanie dwóch samochodów. Zaprojektowano zatem tzw. stanowiska postojowe zależne, które nie mają bezpośredniego połączenia z drogą manewrową. Mimo, że istotnie w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na 2 pojazdy, to jednak chodzi tylko o liczbę miejsc postojowych, których wielkość jest prawnie obojętna. Miejsce podwójne nie oznacza bowiem tego samego co 2 miejsca. To zaś powoduje, że nie mogły być uznane za miarodajne wyliczenie dotyczące ilości pojazdów, a jedynie liczba niezależnych, odrębnych miejsc postojowych. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w omawianym projekcie nieprawidłowo zastosowano system parkowania zależnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 21 lutego 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Dlatego w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia zamiennego udzielenia pozwolenia na zmianę tej decyzji, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badają prawidłowości zatwierdzonych pierwotną decyzją o pozwolenie na budowę rozwiązań. Zdaniem Wojewody w przedmiotowym postępowaniu bezzasadność dokonywania ocen związanych z tą częścią budynku jest tym bardziej oczywista, że przedłożony do oceny projekt zamienny nie dotyczy kwestii poruszanych w odwołaniu, czyli, że charakter, kształt i forma części zwanej "oficyną" pozostaje bez zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z 21 lutego 2017 r. Zastrzeżenia niezwiązane bezpośrednio z kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 15 kwietnia 2021 r., a odnoszące się do innych decyzji i postanowień wydanych przez różne organy, nie mogły być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
W kwestii dotyczącej doręczeń odwołującej się Wspólnocie wyjaśniono, że wystarczające jest doręczenie jednemu członkowi zarządu. Za zasadny uznał organ zarzut niepowiadomienia strony odwołującej się o zebranym materiale dowodowym, wskazując przy tym, że strona powinna mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Uchybienia tego nie mógł konwalidować organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniesionym od decyzji Wojewody Pomorskiego sprzeciwie skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności naruszenie:
• art. 35 i art. 36 uPb poprzez błędne jego zastosowanie w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji o wydanie pozwolenia na budowę, w tym w szczególności odrzucenie przez organ odwoławczy postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska o wyrażeniu zgody na odstępstwa budowlane od warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki;
• art. 30 i art. 40 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową uznania za obowiązujące i prawnie skuteczne przez organ II instancji uzyskanych odstępstw budowlanych we wcześniejszym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu o pozwolenie na budowę;
• art. 136 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania uzupełniającego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę mimo spełnienia przez skarżących wszystkich warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
• art. 12 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy;
• art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, co w rezultacie spowodowało nienależyte ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie;
• art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek drastycznie odmiennej interpretacji prezentowanych przez obie instancje we wcześniejszych postępowaniach i obecnie skarżonym przepisów prawa budowlanego w zakresie stosowania w obrocie prawnym zamiennych decyzji o pozwoleniu na budowę, warunków technicznych budynków i interpretacji "zapisów" planu miejscowego;
• art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 K.p.a. oraz naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił sprzeciw.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz znaczenie postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2010 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwa budowlane, uzyskanego we wcześniejszym postępowaniu. W ocenie sądu pierwszej instancji, zakres inwestycji nie pokrywa się z przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę, a już na pewno nie ma żadnego związku z tam udzieloną zgodą na odstępstwo, co w sposób oczywisty powoduje, że dla odstępstwa przewidzianego w projekcie budowlanym zamiennym inwestorzy powinni uzyskać stosowną, odrębną zgodę w trybie art. 9 uPb. Bezsporne zdaniem tegoż sądu jest bowiem, że w ścianie elewacji bocznej wschodniej stojącej bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią nr [...], przewidziano trzy otwory okienne. Co więcej, otwory te mają inny kształt niż wynika to z poprzedniej koncepcji. Kwestia dotycząca zaś potrzeby uzyskania takiej zgody nie była w ogóle dostrzeżona na etapie postępowania przed organem I instancji. To samo dotyczy spełnienia przez inwestycję wymogu wynikającego z § 22 ust. 1 rozp. MI 2002, zgodnie z którym na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Kwestia ta nie została dostrzeżona i wyjaśniona przez organ I instancji.
Sąd wojewódzki stwierdził przy tym, że słusznie Wojewoda wskazał na potrzebę wyjaśnienia zależności pomiędzy pierwotnym pozwoleniem i obecnym wnioskiem oraz zależności pomiędzy oboma projektami budowanym w celu oceny czy rzeczywiście w tym przypadku ma miejsce zmiana inwestycji w rozumieniu art. 36a uPb uzasadniającą taki tryb procedowania inwestycji. Trafnie również, zdaniem tegoż sądu, Wojewoda ocenił brak spełnienia przez inwestycję wymogu dotyczącego miejsc postojowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli L.L. i W.L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucają:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa, poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2, 136 "kpa" (autor skargi kasacyjnej nie zdefiniował użytego skrótu, z rozwinięcia podstaw kasacyjnych, prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji przyjdzie uznać, że chodzi tu o przepisy K.p.a. – uwaga Sądu), podczas gdy organ II instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani też nie zachodziła przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 151a § 1 Ppsa, a także podczas gdy zakres spraw do wyjaśnienia przez organ był niewielki i organ mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowanie uzupełniające, czego nie dostrzegł WSA w Gdańsku, a także bezzasadne pominięcie, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie odnosząc się do zarzutów wnoszącego odwołania, a w uzasadnieniu decyzji stwierdzić ewentualne nieprawidłowości, wykazać ich wpływ na rozstrzygnięcie oraz istnienie lub nieistnienie możliwości ich usunięcia przez organ przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., a w konsekwencji co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 Ppsa;
b. naruszenie art. 64e Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, poprzez niezasadne podjęcie oceny przez sąd pierwszej instancji czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej dla inwestora, w sytuacji gdy sąd ten powinien podjąć się oceny czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 2 i 2a K.p.a., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 Ppsa;
c. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne i pozostające w sprzeczności z aktami sprawy przedstawienie przez sąd I instancji stanu sprawy, ujawniające się w niewskazaniu przyczyn przyjęcia, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania zgody na odstępstwo w zakresie frontowej części budynku, a także nieuzasadnienia przyczyn wskazania, że frontowa część budynku nie była nigdzie ujęta jako przedmiot postępowania, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 Ppsa;
d. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 170 i art. 171 Ppsa poprzez pominięcie przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, orzeczenia WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 784/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności MPZP w części istotnie dotyczącej przedmiotowego postępowania, z którego jednoznacznie wynika, że nie można od inwestora wymagać zapewnienia miejsc parkingowych na parkingach kubaturowych, co powinno skutkować "jej uchyleniem" (oczywisty błąd, przyjdzie uznać, że tym sformułowaniem objęto decyzję zaskarżoną sprzeciwem – uwaga Sądu) na podstawie art. 151a § 1 Ppsa;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 1 uPb w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 3 pkt 1, § 22 ust. 1, § 104 ust. 1, § 18 ust. 1 i 2 rozp. MI 2002 poprzez błędną wykładnię ujawniającą się w uznaniu, że zgoda na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wydana dotychczasowo co do pierwotnego pozwolenia budowę nie może odnieść skutku względem projektu zamiennego aktualnego wobec stwierdzenia, że zakres inwestycji nie pokrywa się z przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę, a tym samym poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestorzy zobligowani są do uzyskania nowej zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie otworów okiennych, miejsc postojowych, pojemników na odpady, a w konsekwencji co powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 Ppsa,
b. naruszenie art. 107 § 3, 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ujawniające się w pominięciu przez sąd wadliwości uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu II instancji, w szczególności w zakresie w jakim organ II instancji pominął treść prawomocnego orzeczenia WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 784/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności MPZP i który z nieważnego fragmentu ww. uchwały wywodzi obowiązki inwestorów w toku niniejszego postępowania, a w konsekwencji co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 151a § 1 Ppsa;
c. naruszenie art. 138 § 2 i 2a oraz 136 K.p.a., art. 156 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w konsekwencji nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 K.p.a., a także całkowite pominięcie możliwości zastosowania art. 35 ust. 3 uPb, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 151a § 1 Ppsa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnoszą o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania,
ewentualnie
- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisów uPb powinna doprowadzić WSA w Gdańsku do wniosku, że skoro zgoda na odstępstwo została wydana w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę pierwotnego, a następnie została wydana decyzja o zmianie pierwotnej decyzji i zatwierdzeniu projektu zamiennego, to zgoda na odstępstwa wyrażona w toku pierwotnego postępowania jest trwale związana z pierwotnym projektem budowlanym, który z kolei jest trwale związany z projektem zamiennym. W przekonaniu skarżących, skoro organ architektoniczno-budowlany dysponuje zgodą Ministra na odstępstwo z uwagi na nie spełnienie zamierzenia inwestycyjnego wymogów usytuowania inwestycji polegające na nadbudowie i przebudowie budynku z uwagi na zlokalizowanie ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi w projektowanym budynku bezpośrednio z działką nr [...] oraz ściany pełnej przy granicy z działką nr [...] i następnie organ wydał postanowienie w przedmiocie udzielenia tejże zgody, to bezzasadne jest twierdzenie WSA w Gdańsku o rzekomej konieczności uzyskiwania kolejnej zgody. W skardze kasacyjnej rozwijając jej podstawy, przywoływano liczne judykaty mające wspierać argumentację dla uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego i jego zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nieuzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono.
A. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Pomorskiego z 18 listopada 2021 r., pomimo, że w ocenie skarżących kasacyjnie została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a.
Zasadność tego zarzutu należy wiązać z tym, czy trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji zależy to od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy – okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie zwrócił uwagę na fakt, że zgoda na odstępstwo udzielona przez Prezydenta Miasta Gdańska dotyczyła innej inwestycji (przebudowy oficyny) i udzielona została innemu podmiotowi. Z kolei, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest część frontowa budynku przy ul. S. w G. Ponadto rozwiązania zaakceptowane przy udzieleniu uprzednio zgody na odstępstwo od przepisów nie są pokrywają się z tymi, jakie docelowo zostały przedstawione w projekcie zamiennym. Wojewoda wskazał, że z porównania sporządzonego w lipcu 2009 r. projektu koncepcyjnego, dołączonego do wniosku o zgodę na odstępstwo oraz projektu zamiennego wynika, że okna przedstawione w projekcie zamiennym mają inny kształt niż te przedstawione w projekcie koncepcyjnym, a ponadto projekt zamienny przewiduje dodatkowo doświetlenie ostatniej kondygnacji oknami połaciowymi, co nie zostało uwzględnione w postępowaniu, w którym poprzedni inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo. Kwestie te nie były w ogóle dostrzeżona na etapie postępowania przed organem I instancji. To samo dotyczy spełnienia przez inwestycję wymogu wynikającego z § 22 ust. 1 rozp. MI 2002, zgodnie z którym na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Kwestia ta nie została dostrzeżona i wyjaśniona przez organ I instancji.
Nadto, słusznie Wojewoda (a sąd pierwszej instancji te ustalenia zaaprobował) wskazał na potrzebę wyjaśnienia zależności pomiędzy pierwotnym pozwoleniem i obecnym wnioskiem oraz zależności pomiędzy oboma projektami budowanym w celu oceny czy rzeczywiście w tym przypadku ma miejsce zmiana inwestycji w rozumieniu art. 36a uPb uzasadniającą taki tryb procedowania inwestycji. Wątpliwości te wynikają ze sposobu opracowania nowej inwestycji w projekcie budowlanym nazwanym, po wezwaniu organu I instancji, jako zamienny, co sprowadzało się do zmiany wniosku i strony tytułowej samego projektu. Projekt zatwierdzony bowiem w roku 2017 zatytułowany jest jako: "Projekt budowlany nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny", natomiast projekt będący przedmiotem obecnej kontroli, jako: "Projekt budowlany zamienny przebudowa kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Dodatkowo, trafnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu ma wyłącznie część opisową, co zupełnie uszło uwadze organów obu instancji.
Wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność zapewnienia takich rozwiązań projektowych, aby odpowiadałyby przepisom techniczno-budowlanym, czy też konieczność uzyskania przez inwestorów zgody na odstępstwo od tych przepisów, zgodnie z art. 9 uPb, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a zatem przeprowadzenie postępowania na nowo przed organem I instancji. W realiach przedmiotowej sprawy – niezależnie od dalej idących ocen zawartych w zaskarżonym wyroku – trafna była ocena sądu wojewódzkiego odnośnie nieskuteczności sprzeciwu.
W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji w sposób niedostatecznie właściwy przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności.
Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, CBOIS.nsa.gov.pl; czy z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przepisów art. 136 K.p.a. Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 64e w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Przepis art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma tego przepisu oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (odpowiednio: sprzeciwie), w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona sprzeciw, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski sprzeciwu, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez wnoszących go, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; czy z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw orzekał w granicach sprawy i ocenił postępowanie organu odwoławczego odnośnie prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.
C. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzucają sądowi wojewódzkiemu brak – w ich przekonaniu – uzasadnienia oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w sprzeciwie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał – wyłącznie w subiektywnym odczuciu strony być może zbyt lakonicznie – przyczyny, z powodu których ocenił sprzeciw jako nieuzasadniony i go oddalił.
Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151a § 2 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie komunikatywny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze/sprzeciwie nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych tam zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. To, że skarżący kasacyjnie odczuwają niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznają, że w kwestionowanym wyroku w ich ocenie nie odniesiono się należycie do wszystkich zarzutów wywiedzionych w sprzeciwie, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa.
D. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 170 i art. 171 Ppsa, Sąd Naczelny dostrzega pominięcie przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku, prawomocnego wyroku tego sądu z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 784/18, stwierdzającego nieważność MPZP w części dotyczącej karty terenu numer [...] punkt [...] co do słów: "W przypadku kiedy z powodów technicznych lub innych nie można miejsc parkingowych zapewnić na terenie nieruchomości należy wykazać się prawem własności do odpowiedniej liczby miejsc w parkingach kubaturowych na terenie Śródmieścia. Miejsce parkingowe w parkingach kubaturowych może posłużyć tylko raz do spełnienia wymagań wskaźnikowych planu". Skoro zatem MPZP – uwzględniając skutki powyższego wyroku WSA w Gdańsku, a dotyczącego mającego zastosowanie w sprawie przepisu MPZP – przewiduje wyłącznie zapewnienie minimum jednego miejsca parkingowego na mieszkanie, to zgodnie z nim, inwestorzy zapewnili jedno miejsce parkingowe na mieszkanie, zarówno poprzez zapewnienie miejsc postojowych rodzinnych, zależnych, jak również poprzez zawarcie umów najmu miejsc postojowych, o czym wskazywali w skardze do sądu pierwszej instancji. Tym niemniej pomimo, że zarówno sąd pierwszej instancji w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, jak i Wojewoda Pomorski wskazują na nieobowiązującą już treść MPZP, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie był to jedyny i główny powód, z uwagi na który sąd a quo zasadnie w gruncie rzeczy uznał, że Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji z 18 listopada 2021 r. doszedł do słusznego wniosku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyjdzie uznać natomiast, że w tym aspekcie zaskarżony wyrok jest dotknięty częściowo błędnym uzasadnieniem.
E. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 1 uPb w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 3 pkt 1, § 22 ust. 1, § 104 ust. 1, § 18 ust. 1 i 2 rozp. MI 2002 poprzez błędną wykładnię ujawniającą się w uznaniu, że zgoda na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wydana dotychczasowo co do pierwotnego pozwolenia budowę nie może odnieść skutku względem projektu zamiennego aktualnego.
Na wstępie należy podkreślić, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany przy ul. S. w G. składa się z dwóch części. Pierwsza, położona od frontu, nazwana została przez inwestorów "kamienicą frontową", natomiast druga, znajdująca się od strony podwórza część, opisana i nazwana została "oficyną". Prezydent Miasta Gdańska decyzją wydaną w dniu 21 lutego 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę i przebudowę części określonej jako oficyna, przy czym wskutek zaplanowanych i zatwierdzonych tą decyzją robót, w budynku wyodrębniony został drugi lokal mieszkalny. Inwestorzy w przedmiotowym postępowaniu zwrócili się o zatwierdzenie projektu zamiennego, który obejmowałby również przebudowę części frontowej budynku, czyli tzw. kamienicę frontową. Działka nr [...] wydzielona została po obrysie ścian zewnętrznych budynku będącego przedmiotem inwestycji, co oznacza, że każda ze ścian budynku stoi w ostrej granicy z działką sąsiednią. Nie jest to sytuacja odosobniona w okolicy zainwestowania, jako że sąsiednie działki zostały wydzielone w ten sam sposób. Jednocześnie, budynki usytuowane na tych działkach wzdłuż ulicy [...], jak również budynki przy ulicy [...], [...] i [...] tworzą zwartą zabudowę pierzejową okalającą podwórze wewnętrzne.
Przepisy § 12 rozp. MI 2002 określają minimalne odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W § 12 ust. 1 tego rozporządzenia ustanowiono generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś w § 12 ust. 2, 3 i 4 określono niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tych zasad wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. Usytuowanie budynku w granicy działki, a tylko taką ewentualność można tu rozpatrywać, będzie dopuszczalne, tylko jeśli ściana budynku zwróconego w stronę tej granicy będzie pozbawiona okien lub drzwi (§ 12 ust. 2 i 3 czy też § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002). Zatem, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe sytuowanie budynku na granicy działki budowlanej ścianą, która będzie posiadała drzwi lub okna. Prawodawca zastrzega w sposób konkretny i jednoznaczny, iż możliwość usytuowania budynku przy granicy działki wiąże się z wykonaniem ściany pełnej. Ponadto konsekwencją sytuowania budynku bezpośrednio na granicy działki jest konieczność wykonania ściany zbliżonej do granicy sąsiedniej działki jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W treści normy wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI 2002, zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu tych przepisów regulacji określających usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273). Zgodnie z § 272 ust. 3 rozp. MI 2002 budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 2, 3 i 4 rozp. MI 2002 w zakresie usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki bez zweryfikowania, czy zastosowaniu tych przepisów w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się m. in. przepisy § 271-273 cyt. rozporządzenia.
1) Jak słusznie stwierdził Wojewoda, rozwiązania dotyczące sytuowania ścian tylnej części budynku, czyli obecnie tzw. oficyny zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 21 lutego 2017 r. i nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Niemniej trafnie też zwrócił uwagę, że część frontowa, która ma podlegać przebudowie zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym, posiadać będzie trzy okna w ścianie elewacji bocznej (wschodniej), stojącej bezpośrednio na granicy z działką nr [...]. Odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych przewiduje art. 9 ust. 1 uPb, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Stosownie do art. 9 ust. 2 uPb zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 uPb wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków (art. 9 ust. 4 uPb). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to udziela lub odmawia udzielenia zgody na odstępstwo w powyższym zakresie, w drodze postanowienia, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przedmiotowe przepisy techniczno-budowlane. Odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych jest regulacją szczególną, wobec tego powinno być intepretowane ściśle. Wskazuje na to cytowana treść art. 9 ust. 1 uPb, który przewiduje odstępstwa w przypadkach "szczególnie uzasadnionych". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na zawarty w art. 9 ust. 3 pkt 1 uPb wymóg, aby wniosek do ministra zawierał "charakterystykę obiektu". Nie jest zatem obojętne, że w trakcie procedury o pozwolenie na budowę ta charakterystyka się zmieniła. Jeżeli doszło do istotnej zmiany charakterystyki obiektu – to wniosek do ministra należy ponowić.
W przedmiotowej sprawie to inwestor, któremu udzielone zostało pierwsze, pierwotne pozwolenie na budowę, tj. P.G. wystąpił o zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i 1 rozp. MI 2002 w związku z planowaną inwestycją (dla której uzyskał później decyzję o pozwoleniu na budowę). Dlatego Prezydent Miasta Gdańska to właśnie temu inwestorowi postanowieniem z 7 lipca 2010 r. udzielił zgody na odstępstwo dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie oficyny budynku mieszkalnego- - kamienicy położonej przy ul. S. w G. na działce nr [...] obr. [...] względem granic z działkami nr [...] [...] obr. [...], co miało umożliwić realizację budynku bezpośrednio przy tych granicach. Zważywszy na wyjątkowość regulacji art. 9 uPb uzyskane przez inwestora odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, winno odnosić się do konkretnej inwestycji w konkretnym postępowaniu, co oznacza tożsamość inwestora, inwestycji, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów taka tożsamość nie zachodzi.
Jak słusznie zauważył Wojewoda, a co podzielił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, obecni inwestorzy, tj. L.L. i W.L., nie posiadają zgody na odstępstwo od warunków technicznych na usytuowanie ściany z oknami na granicy z sąsiednią działką nr [...], w związku z planowaną inwestycją. Uprzednia zgoda na odstępstwo udzielona przez Prezydenta Miasta Gdańska dotyczyła innej inwestycji (przebudowy oficyny) i udzielona została innemu podmiotowi. W tej zaś sytuacji nie może odnieść skutku odwoływanie się przez skarżących do postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2010 r. Trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, że zakres inwestycji nie pokrywa się z przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę, a już na pewno nie ma żadnego związku z tam udzieloną zgodą na odstępstwo, co w sposób oczywisty powoduje, że odstępstwa przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym powinny uzyskać stosowną zgodę w trybie art. 9 uPb. Nie jest sporne, że w ścianie elewacji bocznej wschodniej, stojącej bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią nr [...], przewidziano trzy otwory okienne. Mają one też inny kształt niż wynika to z poprzedniej koncepcji. Trafnie sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że kwestia dotycząca potrzeby uzyskania zaś takiej zgody nie była w ogóle dostrzeżona na etapie postępowania przed organem I instancji. Poza tym, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, inwestorzy nie zapewnili, na terenie nieruchomości objętej inwestycją, miejsca na pojemniki na odpady, co nie zostało dostrzeżone i wyjaśnione przez organ I instancji.
Trafna jest także ocena sądu pierwszej instancji aprobująca stanowisko Wojewody, który wskazywał na potrzebę wyjaśnienia zależności pomiędzy pierwotnym pozwoleniem i obecnym wnioskiem oraz zależności pomiędzy oboma projektami budowanym w celu oceny czy rzeczywiście w tym przypadku ma miejsce zmiana inwestycji w rozumieniu art. 36a uPb. Rację ma sąd wojewódzki, uznając że wątpliwości te wynikają ze sposobu opracowania nowej inwestycji w projekcie budowlanym nazwanym, po wezwaniu organu I instancji, zamiennym, co sprowadzało się właściwie do zmiany wniosku i strony tytułowej samego projektu. W treści opisowej projektu brakuje zaś wyszczególnienia zmian, jakich dokonuje inwestor, co czyni projekt nieczytelnym. Dodatkowo, słusznie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu ma wyłącznie część opisową, co zupełnie uszło uwadze organów obu instancji.
F. Nie sposób też podzielić zarzutów skarżących kasacyjnie o braku wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych i faktycznych, bowiem – w ocenie Sądu – te zagadnienia, wbrew powyższemu zarzutowi, zostały przez Wojewodę wyjaśnione obszernie, rzetelnie i w konsekwencji wyczerpująco oraz przekonywująco.
Niezależnie od powyższego, należy przyznać rację skarżącym, że organ II instancji pominął treść prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 784/18, w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały MPZP i który z nieważnego fragmentu ww. uchwały wywodzi pewne obowiązki inwestorów w toku niniejszego postępowania. Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaczepionej sprzeciwem decyzji nie odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji organu zawiera bowiem wskazanie innych faktów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie (m. in. brak zgody na odstępstwo od warunków technicznych na usytuowanie ściany z oknami na granicy z sąsiednią działką nr [...], w związku z planowaną inwestycją), wraz z podaniem źródła tych informacji oraz wskazuje przepisy, stanowiące jego podstawę.
G. W konsekwencji powyższych wywodów sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 138 § 2 i 2a K.p.a. oraz 136 K.p.a., 156 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 uPb poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w konsekwencji nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 K.p.a., a także całkowite pominięcie możliwości zastosowania art. 35 ust. 3 uPb, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 151a § 1 Ppsa.
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w odniesieniu do omawianego zarzutu zauważyć należy, że wprawdzie możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji, gdyż stosownie do dyspozycji art. 136 K.p.a. organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, jednak zdaniem Sądu, usunięcie stwierdzonych przez organ II instancji nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego na etapie postępowania odwoławczego. Dokonanie niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w tej sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Poza tym organ I instancji postanowieniem z 17 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 uPb, nakładał już na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 31 grudnia 2020 r. (przedłużonym następnie do 31 marca 2021 r.). Nie dostrzegł i nie wyjaśnił jednak kilku istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, z których kluczową była ta związana z zakresem przedmiotowej inwestycji, a która nie pokrywa się z przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę i nie ma żadnego związku z tam udzieloną zgodą na odstępstwo, co powoduje, że odstępstwa przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym powinny uzyskać stosowną zgodę w trybie art. 9 uPb, o czym była już mowa we wcześniejszych wywodach Sądu Naczelnego.
Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.
Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego.
H. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.