II OSK 1490/24

II OSK 1490/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Ke 751/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. i M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 751/23 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 października 2023 r. znak: IR.I.7840.4.91.2023 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A.R. na rzecz P. T. i M.T. solidarnie kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 751/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 23 października 2023 r., znak: IR.I.7840.4.91.2023 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją z dnia 24 maja 2023 r., nr 705/2023 zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. T. oraz M.T. (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej dwustanowiskowej z kontenerem na działkach nr [...] obręb [...], gmina [...]. Decyzja stała się ostateczna i na jej podstawie inwestorzy przystąpili do realizacji inwestycji.
Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a."), o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 24 maja 2023 r., domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania inwestycji do czasu przeprowadzenia postępowania z jej udziałem. Podniosła, że jej działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanej inwestycji o dużej immisji, co stanowi bezwzględną przesłankę do wznowienia postępowania.
Starosta, postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r., wydanym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia z 24 maja 2023 r.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak: B.IV.6740.1.21.3.2023.PK, na podstawie art. 152 § 1 i 2 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając stanowisko Starosty stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślił, że skarżąca ani we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (pisma z dni: 4 i 20 lipca 2023 r.), ani w zażaleniu nie wskazała konkretnych przepisów lub zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do niej wstrzymanie wykonania decyzji z 24 maja 2023 r. jest zasadne. W ocenie Wojewody nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a zatem nie ma podstaw do wstrzymania jej wykonania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody wniosła skarżąca, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania: art. 152 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 6 i art. 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Inwestorzy, w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r., wnieśli o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe stanowił art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Sąd stwierdził następnie, że niewątpliwie postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 126 K.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej.
W ocenie Sądu uzasadnienia postanowień organów obu instancji wymogów tych nie spełniają. Organy nie dokonały bowiem całościowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie postępowania oraz przepisów wskazanych jako podstawa prawna postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w granicach art. 145 § 1 pkt 4-6 K.p.a. są one lakoniczne. Organy obu instancji nie dokonały oceny materiału dowodowego sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że: "Rozpatrując wniosek o wstrzymanie decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 24 maja 2023 r. znak: B.IV.6740.1.21.3.2023.PK stwierdzam, że nie może być on uwzględniony, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, nie wskazuje na prawdopodobieństwo jej uchylenia." Natomiast Wojewoda przedstawił tok postępowania, a konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wskazał, że skarżąca "(...) we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (pisma z 04.07.2023 r. i 20.07.2023 r.) ani w zażaleniu z 14.08.2023 r. nie wskazała uzasadnionych konkretnych przepisów lub zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu jest uzasadnione."
W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uchylił oba postanowienia, bowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. wnieśli inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Najpierw pełnomocnik inwestorów zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 126 oraz art. 152 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego i nie zbadał rzetelnie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy organy rozstrzygając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie naruszyły art. 152 § 1 K.p.a.
Ostatni zarzut został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "Prawo budowlane") poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nieruchomości stanowiące jej własności nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowalnego objętego decyzją Starosty, w toku postępowania administracyjnego nie zostało wykazane istnienie normy prawa powszechnie obowiązującego, która spowodowałaby ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestorów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w jej podstawach zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Bezzasadny jest przede wszystkim ten odniesiony do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a w skardze kasacyjnej nie twierdzi się nawet, iżby Sąd ten przeprowadził kontrolę stosując kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium legalności. Trzeba również zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi normę procesową o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wymaga powiązania powołanych przepisów z naruszeniem konkretnych przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.), względnie także przepisów postępowania przed organami administracji publicznej w sprawach należących do właściwości tych organów (K.p.a.).
Nie można także się zgodzić z pełnomocnikiem inwestorów, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ponieważ ustalanie, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kwestia ta powinna być przede wszystkim badana w toku (głównego) postępowania wznowieniowego, a ustalenie tej przesłanki ma istotne znaczenie przede wszystkim w zakresie sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego. Skoro organ pierwszej instancji wznowił postępowanie i sama skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji wskazywała na okoliczności, z których wywodzi swoje prawo, to w trybie art. 152 § 1 K.p.a. należało je jedynie rozważać co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku zaistnienia tej przesłanki.
Pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności.
Uwzględniając stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania, trafnie pełnomocnik inwestorów zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 126 i art. 152 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd postanowienia stanowił art. 152 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści powyższej regulacji wynika z jednej strony, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione całkowitemu uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej strony, że kwestia zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, iż prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.
Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 K.p.a., służy zatem ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, określenie zaś stopnia tego prawdopodobieństwa powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Posłużenie się w art. 152 § 1 K.p.a. zwrotem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminem "udowodnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu przeprowadzenia chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13). Jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (tak wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10).
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż organy prowadzące postępowanie nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania.
Do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a co za tym idzie nie sposób wymagać od organu obowiązku przeprowadzania dodatkowych czynności celem wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, wystarczająca jest w tym zakresie analiza akt sprawy i na tej podstawie dokonanie wstępnej, obiektywnej oceny, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja administracyjna zostanie uchylona.
Rozpoznając wniosek organy przeprowadziły jednak postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym na celu zweryfikowanie przesłanki "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W tych ramach Starosta pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji, która pozwoli odnieść się do zarzutów przedstawionych we wniosku o wznowienie i wstrzymanie wykonania decyzji, zaznaczając, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki nr [...] (skarżąca jest właścicielem działki nr [...]) oraz że sporna inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, ze zm.), a pełnomocnik skarżącej nadesłał stosowne wyjaśnienia, które następnie zostały poddane analizie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym.
Taką analizę dokumentacji przeprowadził też organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Starosty z 2 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu tym przedstawił przebieg postępowania, zreferował stan sprawy, wskazał na okoliczności powoływane przez pełnomocnika skarżącej, a także odniósł się do przesłanki "prawdopodobieństwa" określonej w art. 152 § 1 K.p.a. finalnie podzielając argumentację Starosty, że istnienie tej przesłanki nie zostało dostatecznie uzasadnione. Opisany sposób procedowania Wojewody nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy.
W konsekwencji za błędne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby organy w ogóle nie oceniły prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście zgłoszonej przesłanki wznowieniowej. Przeciwnie, okoliczność ta została bowiem przez organy zbadana i oceniona negatywnie, co doprowadziło do uznania, iż nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji z 23 maja 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, by we wniosku o wznowienie postępowania bądź w innych pismach procesowych skarżącej podniesione były, poza ogólnymi zarzutami konieczności znoszenia immisji, konkretne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, do których to okoliczności nie odniosłyby się orzekające w sprawie organy.
Wskazane wyżej uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia uwzględnił skargę uchylając postanowienia organów obu instancji, tymczasem powinien był ją oddalić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając od skarżącej solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot kosztów, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym (240 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.