II OSK 1490/23

II OSK 1490/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1483/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/22 w sprawie ze skargi M. R. i S. F. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 10 lutego 2020 r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. R. i S. F. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 10 lutego 2020 r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C.
M. R. i S. F. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1) art. 153 i art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się w pełnym zakresie do wykładni prawa i wskazań dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1509/22, co w rezultacie skutkuje ponownym nierozpoznaniem istoty sprawy;
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C. przez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. - na całej długości w granicach Gminy, mogła wprowadzić ograniczenie wolności działalności gospodarczej, pomimo że ograniczenie to nie jest sformułowane w samej ustawie, a przy tym uchwała wprowadzająca przedmiotowe tak istotne i daleko idące ograniczenie nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie, jak również nie była poprzedzona szczegółowymi rozważaniami w toku procedury planistycznej, podczas gdy wprowadzając przedmiotowy zakaz doszło do naruszenia zasad sporządzania planu przez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normą konstytucyjną stanowiącą, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;
3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C. przez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. - na całej długości w granicach Gminy, nie narusza prawa skarżących do realizacji już rozpoczętej inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 z wykorzystaniem między innymi wydzierżawionej w tym celu od Gminy C. nieruchomości w postaci działki nr ..., gdyż skarżący poza tą działką nie pozyskali innych tytułów prawnych, na których miało być zrealizowane przedsięwzięcie i nie pozyskali kluczowych dla procesu inwestycyjnego decyzji;
4) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C., przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. - na całej długości w granicach Gminy, doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, a także uznanie, że nie doszło do naruszenia w tym zakresie zasady proporcjonalności i racjonalności przy wprowadzeniu przedmiotowego zakazu, w szczególności wobec braku jednoczesnego uchwalenia jakichkolwiek przepisów intertemporalnych zabezpieczających interesy takich osób jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 i ponieśli istotne koszty z tym związane;
5) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w z art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C., przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. - na całej długości w granicach Gminy, nie doszło do przekroczenie granic przysługującego Gminie C. władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę złożoną przez skarżących na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 10 lutego 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy C. (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy"), w części obejmującej §36 ust. 2 pkt 3, w którym postanowiono, że nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. – na całej długości w granicach Gminy.
Nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którego naruszenie skarżący upatrują w tym, że Sąd Wojewódzki uznał, iż zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych "nie narusza prawa skarżących do realizacji już rozpoczętej inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 z wykorzystaniem między innymi wydzierżawionej w tym celu od Gminy C. nieruchomości w postaci działki nr ... (...)".
Odnosząc się do przytoczonej treści zarzutu zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził, iż zakwestionowane ustalenia planu miejscowego "nie naruszają prawa skarżących", gdyż w takim przypadku orzekłby o odrzuceniu skargi, a nie o jej oddaleniu.
Już w poprzednim wyroku z 10 lutego 2022 r. Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący mają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) i rozpoznał skargę merytorycznie.
Również w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie negował tego, że zakaz ustanowiony w §36 ust. 2 pkt 3 Uchwały narusza interes prawny skarżących, nie dopatrzył się jednak, aby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Ponadto trudno się dopatrzyć naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez Sąd Wojewódzki w sytuacji, gdy jego regulacja chroni prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.
Tymczasem skarżący nie dysponowali żadnym tytułem do działek gruntowych nr ..., ..., ... i ... – na których planowali zrealizować przedsięwzięcie w postaci budowy małej elektrowni wodnej, natomiast umowa dzierżawy zawarta przez nich z Gminą C. dotyczyła wyłącznie działki nr ... przeznaczonej pod wykonanie podziemnego kanału doprowadzającego wodę do budynku elektrowni wodnej.
W takich okolicznościach trafnie Sąd Wojewódzki zaakcentował przy ważeniu interesu skarżących oraz interesu publicznego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), że należało przyznać priorytet stanowisku Gminy, która będąc właścicielem wszystkich wymienionych nieruchomości (poza dz.nr. ... będącą w trwałym zarządzie RZGW), kierowała się przy ustanowieniu spornego zakazu przeważającymi postulatami i licznymi wnioskami członków wspólnoty samorządowej oraz potrzebami ochrony środowiska.
Zgodzić się należało także z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanej sprawie istniały poważne racje przemawiające za wprowadzeniem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w postaci zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych, a zastosowane w planie rozwiązanie było adekwatne wobec zamierzonego celu, także przy uwzględnieniu sytuacji skarżących, którym uchwalony plan uniemożliwił realizację zamierzonego przedsięwzięcia.
Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, działania skarżących ograniczone były do etapu wstępnego, skoro nie otrzymali kluczowych dla procesu inwestycyjnego decyzji, a przy tym, poza umową dzierżawy jednej tylko działki, nie pozyskali tytułów prawnych do nieruchomości, na których planowali realizację zaplanowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości pozostają zatem w bezpośrednim związku z uprawnieniami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale także unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 26 października 2016 r. II OSK 137/15).
Dlatego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. z reguły podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym danym planem.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2006 r. II OSK 936/06; 10 marca 2008 r. II OSK 1468/07; 26 września 2008 r. II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym przez samego właściciela nieruchomości objętej planem. Taki interes dzierżawcy czy najemcy nie będzie jednak interesem prawne chronionym, lecz interesem faktycznym.
Oczywiście w orzecznictwie wyjątkowo dopuszcza się możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmiot mający obligacyjny tytuł prawny do nieruchomości objętej planem, jednak musi być to podyktowane szczególnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Przykładowo w wyroku NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano na możliwość przyznania dzierżawcy uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy wydzierżawiającym jest gmina, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy kwestionowany przez dzierżawcę.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, stosownie do wytycznych zawartych już w postanowieniu NSA z 24 listopada 2021 r., stwierdził legitymację skarżących do złożenia skargi, z uwagi na naruszenie przedmiotową uchwałą uprawnień do korzystania z dzierżawionej od Gminy nieruchomości w ramach zaplanowanej inwestycji.
Zaznaczyć należy, że we wspomnianym postanowieniu, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł możliwość – w drodze wyjątku – dopuszczenia do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez podmiot będący dzierżawcą gruntu gminnego, w sytuacji, gdy wskutek postanowień uchwalonego planu miejscowego dochodzi do ograniczenia w korzystaniu z wydzierżawionej nieruchomości, a w konsekwencji uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej.
Argumentacja NSA potwierdza, że prawo wynikające z umowy dzierżawy zawartej z gminą potraktowane zostało jako tytuł prawny, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jednak nie oznacza to, że ochrona tytułu obligacyjnego do nieruchomości objętej planem miejscowym jest zrównana z gwarancjami prawnymi chroniącymi prawo własności do takiej nieruchomości.
Nie można też wywodzić z omawianego postanowienia NSA, iż chroniona prawem swoboda działań gospodarczych mogłaby samoistnie stanowić przesłankę do przyznania skarżącym legitymacji skargowej, przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Chociaż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego w sposób dowolny chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych, jednak gmina w ramach władztwa planistycznego uprawniona jest do ustanowienia ograniczeń w zakresie działalności gospodarczej na obszarze gminy z uwagi na uzasadniony interes publiczny.
Jednocześnie należy pamiętać, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym ustanowione w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady chroniące wolność działalności gospodarczej nie stanowią źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W szczególności z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego przez podmiot, który dopiero zamierza taką działalność na terenie objętym planem, gdyż taki ogólny interes dawałby możliwość zaskarżenia planu miejscowego przez każdą osobę zainteresowaną skorzystaniem w przyszłości z tej wolności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1335/07).
Jak trafnie dostrzeżono w piśmiennictwie, przy ocenie legitymacji skarżącego w postępowaniu ze skargi na uchwałę, bezpośrednio lub pośrednio dotyczącej działalności gospodarczej, nie wystarczy zatem powołanie się na ogólne przepisy art. 8 Prawa przedsiębiorców i art. 22 Konstytucji RP. Mogą one stanowić natomiast wzmocnienie argumentacji zwłaszcza przy wykładni in dubio pro libertate, ale samoistnie nie mogą stanowić podstawy do uznania istnienia w konkretnej sprawie interesu prawnego skarżącego lub jego naruszenia (zob. M. Stahl, glosa do postanowienia NSA z 5 grudnia 2018 r. II OSK 3297/18, publ. OSP 2019/7-8/80).
Wobec powyższego prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasada wolności działalności gospodarczej ma mniejszą wartość w konfrontacji z wartościami leżącymi u podstaw kwestionowanej regulacji, zwłaszcza wymogami ochrony środowiska.
W rezultacie należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że oczekiwania skarżących, wywodzone z konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej, nie stanowiły wystarczającego argumentu za stwierdzeniem nieważności zaskarżonych postanowień planu miejscowego.
Niewątpliwie w rozważanym przypadku, istotne znaczenie miała też okoliczność dysponowania przez skarżących tytułem obligacyjnym (dzierżawa) tylko do jednej nieruchomości, podczas gdy pozostałe grunty przewidziane pod realizację inwestycji pozostają własnością Gminy, której organ uchwalił w planie miejscowym zakaz budowy nowych elektrowni wodnych.
Oczywiście fakt podjęcia czynności przygotowawczych i zaangażowania znacznych środków finansowych w zaplanowaną inwestycję przez skarżących, jako dzierżawców gruntów gminnych, podlegał uwzględnieniu przy kontroli legalności zaskarżonej Uchwały. Jednak zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, wskutek wprowadzenia do planu miejscowego przez Radę Gminy kwestionowanego zakazu.
Zauważyć trzeba, że w zaistniałej sytuacji skarżący mogą dla ochrony swojego interesu skorzystać z drogi cywilnoprawnej, zwłaszcza w kontekście roszczeń związanych z wydatkowaniem środków pieniężnych na przygotowanie zaplanowanej inwestycji.
Natomiast nie sposób było uznać za niezgodne z prawem zaskarżone postanowienia planu, skoro w istocie odnoszą się do gruntów gminnych oraz nieruchomości prywatnych, do których skarżący nie posiadają ani tytułu rzeczowego, ani obligacyjnego (z wyjątkiem jednej działki wydzierżawionej na czas do 30 czerwca 2023 r.), a organ stanowiący kierował się interesem wspólnoty samorządowej determinowanym preferowanym kierunkiem rozwoju Gminy i potrzebami ochrony środowiska.
Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki zaakceptował w uzasadnieniu wyroku, że zakaz sformułowany w §36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego stanowi odwzorowanie zapisów Uchwały z 10 listopada 2014 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – dotyczących terenów wód powierzchniowych, określonych jako tereny chronione przed zainwestowaniem. Konkretnie w rozdziale 3.3.4 postanowiono, że: "Nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody C. Ustalenia planów miejscowych powinny wskazywać jednoznaczne zakazy lokalizacji takich inwestycji na całej długości rzeki C. w granicach gminy. Dopuszczalne może być jedynie wykorzystanie, w tym odtwarzanie, tradycyjnych młynówek zasilających drobne przedsięwzięcia typu tartaki, młyny itp.".
W konsekwencji wprowadzony do planu zakaz nie był przedmiotem szczegółowych badań w procedurze planistycznej, gdyż kwestie w tym zakresie rozpatrywane były na etapie uchwalania Studium w związku ze zgłoszeniem przez mieszkańców gminy blisko 300 uwag postulujących wprowadzenie zakazu lokalizacji elektrowni wodnych.
Brak zatem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały do spornego zakazu wynika niewątpliwie z tego, że treść §3 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego przyjęta została w następstwie wiążącej mocy ustaleń Studium, o czym stanowi art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Podobnie nie mógł odnieść skutku zarzut odnoszący się do art. 153 i art. 190 p.p.s.a.
Sąd Wojewódzki, będąc związany na mocy art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22, ocenił czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP).
Zważywszy na wyznaczoną przepisami art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. relację aktów planistycznych, jakimi jest studium i plan miejscowy, Sąd Wojewódzki miał ograniczone możliwości analizy sprawy w kierunku wskazanym wyrokiem NSA, chociażby z tego względu, że dysponował wyłącznie dokumentacją zebraną w toku procedowania zaskarżonego planu, a nie uchwalonego w odrębnej procedurze Studium.
Opierając się zatem na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy, jak też dostępnej wiedzy w zakresie uwarunkowań środowiskowych związanych z budową elektrowni wodnych – Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że zakaz wprowadzony w §36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego był uzasadniony i proporcjonalny.
Mianowicie Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że udokumentowane w aktach stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz prognoza oddziaływania na środowisko potwierdzają wysokie walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe Gminy C., wymagające ochrony w planie miejscowym.
Odwołując się do literatury fachowej (por. A. Bernatek, "Małe elektrownie wodne w systemie planowania przestrzennego w Polsce", Inżyniera Ekologiczna nr 33/2013) Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku do jakich negatywnych zmian dochodzi w środowisku wskutek budowy i funkcjonowania małych elektrowni wodnych, dostrzegając jednocześnie walory odnawialnych źródeł energii.
Sąd zasadnie odnotował również fakt, że elektrownie wodne zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Warto też zauważyć, że z decyzji SKO z 25 stycznia 2021 r. dotyczącej inwestycji (MEW) planowanej przez skarżących wynika, że zaliczono ją do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które należy uwzględnić przy uchwaleniu planu miejscowego, o czym stanowi art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.
Nie można też pominąć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W tym kontekście trzeba dodać, że eksponowana przez skarżących zasada wolności działalności gospodarczej nie jest wartością absolutną, gdyż z mocy art. 22 Konstytucji doznaje ograniczeń w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny, a tak jest w przypadku ustanowionych ustawowo wymogów ochrony środowiska.
Nie bez znaczenia dla oceny sprawy była też podniesiona przez Sąd okoliczność braku udziału skarżących w procedurze planistycznej i niezgłoszenie przez nich żadnych wniosków oraz uwag do projektowanej treści planu miejscowego.
Całokształt uwzględnionych w sprawie uwarunkowań faktycznych i prawnych pozwalał na wnioskowanie co do zgodności z prawem zaskarżonych w sprawie ustaleń planu miejscowego. W szczególności akceptacji podlegało stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że ważąc z jednej strony – interes publiczny, a z drugiej strony – indywidualny interes skarżących jako przedsiębiorców, należało przyznać pierwszeństwo interesowi wspólnoty samorządowej powiązanemu z potrzebami ochrony środowiska.
Z tych wszystkich względów chybione okazały sią zarzuty kasacyjne, w których przypisano Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP (pkt 5 podstaw skargi kasacyjnej).
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
11