II OSK 1486/07

II SA/Łd 542/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Joanna Sekunda-Lenczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Sygn. powiązane
II OSK 1486/07 - Wyrok NSA z 2007-12-12
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 roku na rozprawie sprawy ze skarg Wojewody [...] na uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w przedmiocie odwołania i powołania Prezesa i zastępców Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał.
Uzasadnienie
Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. uchwałami z dnia [...] wystąpiła do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o odwołanie z funkcji Prezesa oraz Zastępców Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. (zwanego w skrócie WFOŚ i GW) wymienionych tam osób i jednocześnie powołanie innych osób na te stanowiska.
Zarząd Województwa [...] uchwałami z dnia [...] nr [...] orzekł o odwołaniu i powołaniu wymienionych we wniosku osób na stanowiska Prezesa i Zastępców Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł..
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wstrzymaniu wykonania uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. z dnia [...], zaś w dniu [...] wydał decyzje, którymi stwierdził nieważność uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie przepisów art. 415 ust. 1 pkt 2 i art. 413 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 10 Statutu WFOŚ i GW.
Zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2004 r. Wojewoda [...] poinformował Zarząd Województwa [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego celem kontroli legalności uchwał z dnia [...] Jako uzasadnienie wszczętego postępowania Wojewoda wskazał na brak wniosku Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. do podjęcia przez Zarząd uchwał (wobec stwierdzenia ich nieważności).
Od wskazanego wyżej aktu Wojewody [...] z dnia [...] WFOŚ i GW w Ł. w dniu 26 lipca 2004 r. odwołał się do Ministra Środowiska, zgodnie z udzielonym mu pouczeniem.
Wojewoda [...] w dniu 17 września 2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...], wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Według Wojewody, zaskarżone uchwały podjęte zostały z naruszeniem art. 415 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zarząd Województwa nie mógł podjąć uchwał dotyczących zmian w Zarządzie WFOŚ i GW, albowiem decyzją z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Nadzorczej z powodu rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokami z dnia 31 maja 2006 r. wydanymi w sprawach o sygnaturach akt II SA/Łd 893/04 – II SA/Łd 902/04 stwierdził nieważność uchwał Zarządu Województwa [...] w przedmiocie powołania i odwołania wskazanych w nich osób na stanowiska Prezesa i Zastępców Prezesa Zarządu Województwa [...].
Zdaniem Sądu, w dacie podjęcia kwestionowanych uchwał, to jest w dniu [...] Zarząd Województwa [...] nie dysponował wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚ i GW. Brak takiego wniosku jest przesłanką materialnoprawną, niezbędną do powołania bądź odwołania prezesa i zastępców prezesa Funduszu, o której stanowi art. 415 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
W skargach kasacyjnych od powyższych wyroków Zarząd Województwa [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 415 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i przyjęcie, że Zarząd Województwa [...] podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie nieważnej uchwały Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. oraz naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie faktu toczącego się postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. z dnia [...] Zdaniem autora skarg kasacyjnych, Wojewoda zaniechał poinformowania skarżącego o wszczętym i prowadzonym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wyłączenia z obiegu prawnego uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW. Poza tym w dacie wyrokowania stwierdzona przez Wojewodę nieważność przedmiotowych uchwał jest wątpliwa z tego względu, że decyzja Wojewody [...] nie była ostateczna w administracyjnym trybie postępowania ani prawomocna.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 1019/05 uchylił zaskarżone wyroki i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał Zarządu Województwa [...] tj. w dniu [...], w obrocie prawnym pozostawały uchwały Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. z dnia [...] zawierające wnioski o odwołanie i powołanie Prezesa oraz Zastępców Prezesa Zarządu WFOŚ i GW. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał brak było wniosków Rady Nadzorczej. W uzasadnieniu wskazano, iż sąd I instancji winien rozważyć, czy późniejsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności uchwał Rady Nadzorczej z dnia [...] wywiera skutki ex nunc czy też ex tunc. Poza tym kwestią otwartą jest w ogóle to, czy można mówić o nieważności uchwał Rady Nadzorczej z dnia [...] Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nie ma bowiem przymiotu ostateczności, gdyż zgodnie z pouczeniem wniesione zostało od dniej odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż sąd I instancji pominął również fakt, że zawisła przed nim sprawa o sygn. akt II SA/Łd 782/05 dotycząca właśnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie miało zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy i pozwoli Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na ocenę legalności zaskarżonych uchwał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy, skargę należało uznać za zasadną.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której uchylono wyroki, jakie w dniu 31 maja 2006 roku w sprawach o sygnaturach akt II SA/Łd 893/04 – II SA/Łd 902/04 wydał tutejszy sąd i przekazano sprawy do ponownego rozpoznania. Wymienione sprawy ( o nowo nadanych sygnaturach od II SA/Łd 542/06 - II SA/Łd 551/06 ) zastały następnie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2006 roku połączone w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Przystępując do wskazania motywów rozstrzygnięcia, na wstępie rozważań przytoczyć należy uregulowanie art. 190 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiące o związaniu sądu, któremu sprawa została przekazana wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 1019/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał Zarządu Województwa [...] tj. w dniu [...], w obrocie prawnym pozostawały uchwały Rady Nadzorczej WFOŚ i GW w Ł. z dnia [...] zawierające wnioski o odwołanie i powołanie Prezesa oraz Zastępców Prezesa Zarządu WFOŚ i GW. Dopiero bowiem późniejszą decyzją - z dnia [...] - Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwał Rady Nadzorczej z dnia [...] zawierających wnioski o odwołanie z funkcji Prezesa oraz Zastępców Prezesa WFOŚ i GW wymienionych tam osób i jednocześnie powołanie innych osób na te stanowiska. W związku z tym za niezbędne uznał Naczelny Sąd Administracyjny rozważenie, czy późniejsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności uchwał Rady Nadzorczej z dnia [...] wywiera skutki ex nunc czy też ex tunc a także charakteru prawnego i bytu tejże decyzji.
Nie budzi wątpliwości, że przed tutejszym sądem zawisła za sygn. akt II SA/Łd 782/05 sprawa ze skargi WFOŚ i GW na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i w chwili wyrokowania przez Naczelny Sad Administracyjny sprawa ta była w toku rozpoznania. Jednakże prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 782/05 odrzucono skargę zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Jak wynika to również z treści pisma pełnomocnika Wojewody [...] z dnia 27 października 2006 r. nie toczy się w stosunku do wskazanej decyzji żadne postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania w myśl art. 125 § pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niespornym w sprawie jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 419 ust. 6 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), stwierdził nieważność uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW z dnia [...] zawierających wnioski o odwołanie z funkcji Prezesa oraz Zastępców Prezesa WFOŚ i GW wymienionych tam osób i jednocześnie powołanie innych osób na te stanowiska.
W myśl tak wskazanej podstawy prawnej, w brzmieniu na dzień wydania wymienionej decyzji, uchwała Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu sprzeczna z prawem jest nieważna a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka w drodze decyzji organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania uchwały (art. 419 ust. 3 ). Stosownie do powołanego już ust. 6 art. 419, przepisy ust. 2 – 4 stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy z tym, że organem nadzoru jest w takim przypadku wojewoda. Stwierdzić należy więc, że unormowania zawarte w art. 419 ustawy Prawo ochrony środowiska regulują problematykę nadzoru nad działalnością zarówno Narodowego Funduszu jak i funduszy wojewódzkich. Tym samym więc, mimo zamieszczonego w art. 419 ust. 3 zapisu, iż o nieważności uchwał organy nadzoru orzekają w drodze decyzji, to jednak w istocie "decyzja" ta ma charakter aktu nadzoru. Skoro więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stanowiła swoiste rozstrzygniecie nadzorcze, to jego skuteczność prawną – zaistnienie w obrocie prawnym, analogicznie jak w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych, wiązać należy, w związku z zaskarżeniem decyzji do sądu, z prawomocnym odrzuceniem skargi na tę decyzję, co nastąpiło opisanym wyżej postanowieniem z dnia 5 września 2006 r. W piśmiennictwie przyjęto pogląd, który sąd w pełni podziela, że "(...) w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych można powiedzieć, ze konstrukcja prawomocności ( ostateczności ) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego przez włączenie do obrotu prawnego dyspozycji ( normy ) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, a tym samym jego moc jest niejako "zawieszona w czasie". Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygniecie skutecznym" (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, " Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" w : Samorząd Terytorialny 2001/1-2/92 t. 5 ).
Przyjmuje się, że skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego uzależnione są od charakteru tegoż rozstrzygnięcia i w przypadku stwierdzenia nieważności skutki te następują ex tunc – z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. II SA 1244/01, Lex nr 82677; wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r. III SA 1387/00, Lex nr 47979; wyrok NSA z dnia 25 listopada 1999 r. I SA/1483/99, ONSA 2000/4/174; Z. Kmieciak, M. Stahl, " Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" w: Samorząd Terytorialny 2001/1-2/92 t. 5 ). Analogiczny skutek wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, eliminuje bowiem taką decyzję z obrotu prawnego od samego początku, a wiec od chwili jej wydania – ex tunc ( por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. I SA 109/00, Lex nr 55753; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. I SA 2134/99, Lex nr 54120, Z. Czarnik glosa do uchwały NSA z dnia 20 marca 2000r., ST 2000/11/71; J. Kremis glosa do wyroku SN zz dnia 14 grudnia 1999 r., OSP 2002/3/29; T. Wiśniewski " O aktualności koncepcji bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych" w : PS 2002/6/14).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie sądu w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę uznać należało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzająca nieważność uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym i z uwagi na charakter rozstrzygnięcia wywołuje skutki z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnych uchwał. Skoro więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] wywołuje skutek ex tunc, to tym samym kwestionowane uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Prezesa oraz Zastępców Prezesa WFOŚ i GW wymienionych tam osób i jednocześnie powołanie innych osób na te stanowiska, których materialnoprawną podstawę stanowiły uchwały Rady Nadzorczej WFOŚ i GW z dnia [...] dotknięte wadą nieważności od dnia ich podjęcia, są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Wobec bowiem stwierdzenia nieważności uchwał Rady Nadzorczej WFOŚ i GW z dnia [...] ( ze skutkiem ex tunc ) nie można, oceniając legalność uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] uznać, że organ samorządu dysponował wnioskami Rady Nadzorczej WFOŚ i GW, stanowiącymi niezbędną przesłankę do odwołania i powołania prezesa i zastępców prezesa wojewódzkiego funduszu stosownie do uregulowania zawartego w art. 415 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W myśl art. 81 ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika to z akt sprawy, kwestionowane uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] zostały doręczone Wojewodzie [...] w dniu 19 lipca 2004 r.( oświadczenie zgłoszone do protokołu rozprawy w dniu 25 maja 2005 r. – k. 25 akt) a więc z uchybieniem terminu przedłożenia uchwały określonym w art. 81 ustawy o samorządzie województwa, co stosownie do treści art. 83 ust. 1, a contrario skutkuje możliwością stwierdzenia nieważności takiej uchwały również po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.
Wyżej wskazane argumenty obligowały sąd ponownie rozpoznający sprawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia [...] na podstawie art. 147 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.