II OSK 1483/22

II OSK 1483/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2109/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/21 w sprawie ze skargi E.Z. i J.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. nr 1107/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z 29 stycznia 2021 r. PINB 7355/143/2020 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru na rzecz E.Z. i J.Z. solidarnie kwotę 1227 zł (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2109/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.Z. i J.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 3 września 2021 r. nr 1107/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) ustalił, że na działce o nr ew. [...] w [...], gm. [...], znajduje się m. in. obiekt 5,08 m x 7,02 m z dachem jednospadowym krytym blachą. Konstrukcję tworzy 9 słupów drewnianych o przekroju 0,15 m x 0,15 m. Ściany - północną, południową i wschodnią wykonano z blachy trapezowej. Od zachodu obiekt graniczy z murowaną ścianą budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...] i nie jest z nią połączony - brak styku, połączeń, zakotwień, konstrukcja jest samodzielna. Obiekt zlokalizowano w odległościach od 8,96 m do 9,1 m od budynku inwentarskiego na działkach nr ew. [...] i [...]. Wewnątrz wydzielono pomieszczenie z wylewką betonową, w którym znajdują się m. in. zboże w workach, meble, śrutownik itp. M.D., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczyła, że jest to budynek gospodarczy, do przechowywania płodów rolnych, narzędzi drobnych. Z dalszych ustaleń organu powiatowego odzwierciedlonych w aktach wynika, że M.D. (inwestor) dokonała zgłoszenia obiektów niewymagających pozwolenia na budowę: 8 marca 2010 r. dotyczące budynku gospodarczego 5 m x 7 m i wys. od 2,9 m do 3,4 m, konstrukcji drewnianej obłożonej blachą trapezową, na fundamencie betonowym, przy granicy działki nr ew. [...] i ok. 19 m od południowej ściany budynku mieszkalnego w północnej części tej działki, a 13 lipca 2010 r. dotyczące budynku gospodarczego o takich samych jak wyżej parametrach przy granicy działki o nr ew. [...] i ok. 28 m od południowej ściany budynku mieszkalnego w północnej części tej działki.
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2109/22 kolejno wskazano, że PINB ustalił, że ww. zgłoszenia przyjęto bez sprzeciwu. Następnie organ powiatowy zlecił ustalenie, czy zachodnia ściana budynku na działce nr [...], do której przylega sporny obiekt jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, jeżeli tak, to jakiej klasy odporności ogniowej. Podczas kontroli 12 sierpnia 2021 r. PINB ustalił, że ściana ta ma grubość 12 cm i wykonana jest z pustaków żużlowych oraz biegnie na długości 4 słupów z cegły o przekroju 39 cm x 39 cm. Z tych względów PINB decyzją z 29 stycznia 2021 r., nr 44/2021, umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E.Z. i J.Z., właściciele działki nr [...].
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB podzielił stanowisko PINB, że sporny obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) i ma charakter gospodarczy. Przytoczył art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a uPb, zgodnie z którym budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², o łącznej liczbie tych obiektów na działce do dwóch na każde 500 m² powierzchni działki wymaga zgłoszenia. Wprawdzie powierzchnia zabudowy nieznacznie (długość 2 cm, szerokość 8 cm) przekracza 35 m² (5,08 m x 7,02 m), jednak - w ocenie MWINB - mieści się w granicy błędu pomiarowego. Inwestor dokonał zgłoszenia w dniu 14 lipca 2010 r. (AB.12-7352-46/2010), które przyjęto bez sprzeciwu, co wynika z pisma Starostwa z 21 czerwca 2021 r. MWINB zaznaczył, że budowa na mocy skutecznego zgłoszenia nie wyklucza kontroli co do zgodności z warunkami technicznymi, czy przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 uPb). Zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi M. - uchwałą Rady Gminy Mrozy z 18 maja 2004 r. nr XX/105/04 (MPZP) działka [...], w części, na której znajduje się budynek, leży w strefie mieszkaniowo-siedliskowej o symbol MR-U – zabudowy rolniczej, siedliskowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego i usług. Dopuszcza się m. in. lokalizację usług i innych form działalności gospodarczej, których funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz uciążliwością zamykającą się w granicach użytkowanego terenu oraz budynków w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w dobrym stanie technicznym w przypadku zabudowy plombowej (§ 8 ust. 4 MPZP). Natomiast § 14 planu dopuszcza lokalizację budynków w granicy działek z zachowaniem warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690, rozp. MI 2002).
2.4. W wyroku przywołano dalej, że zdaniem organu wojewódzkiego, obiekt nie narusza zatem "zapisów" planu. Nie narusza też § 12 ust. 2 rozp. MI 2002, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość, skoro ww. plan przewiduje taką możliwość. Dodatkowo z § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002 wynika, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Ze skali na mapach wynika, że szerokość działki nr [...] nie przekracza 16 m. W ocenie MWINB materiał dowodowy nie potwierdza też, że budynek stanowi zagrożenie pożarowe. Pokrycie dachowe i ściany zewnętrzne wykonano bowiem z blachy trapezowej (niepalnej). Obiekt nie ma ściany od zachodu i nie jest połączony ze ścianą budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce, która jak ustalono wykonana jest z pustaków żużlowych (element niepalny). Zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, PINB umorzył postępowanie, w konsekwencji wskazaną na wstępie decyzją MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., K.p.a.).
3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2109/22 przywołano, że skargę na powyższą decyzję złożyli E.Z. i J.Z. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 4 uPb poprzez zezwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego w sytuacji, gdy przepisy wykluczają jego zgodność z prawem;
- art 5 ust. 1 pkt 1 ppkt b, d, e, pkt 3, pkt 8, pkt 9 uPb wskutek nieposzanowania przepisów techniczno-budowlanych, bezpieczeństwa pożarowego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, które wskutek lokalizacji inwestycji doznają znacznego uszczerbku;
- art 29 ust. 2 pkt 1 ppkt a w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez powołanie się na zgłoszenie bez weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi; niedostrzeżenie, że zgodnie z ww. przepisami projekt budynku o wysokości 2,9 m - 3,4 m i długości od granicy działki 7 m nie mógł zostać przyjęty; zignorowanie odstąpienia od zgłoszenia wobec braku ściany w granicy z działką nr [...] i przekroczeniu powierzchni o 0,66 m, co obligowało do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji podważenie bezwzględnej normy ustawowej, która nie pozwala na działania w granicach uznania administracyjnego i decydowania, czy zachodzi błąd pomiarowy;
- art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb w wyniku niespełnienia przesłanki budynku wolnostojącego i braku weryfikacji, czy liczba budynków o powierzchni zabudowy do 35 m² nie przekracza dwóch na każde 500 m² działki.
- art. 48 uPb poprzez nie wstrzymanie robót budowlanych w przypadku budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożenia obowiązku usunięcia stanu zagrożenia;
- § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 skoro poprzez wyklucza on możliwość legalnego sytuowania przy granicy budynku gospodarczego lub garażu w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, którego długość wyniesie więcej niż 6,5 m, a wysokość przekroczy 3 m;
- § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002 wskutek braku ściany przy granicy działki lub w odległości 1,5 m i pominięcie, że działka budowlana składa się z trzech działek ewidencyjnych [...], [...] i [...], których łączna powierzchnia przekracza 16 m;
- § 204 ust. 5 w zw. z § 3 pkt 8 rozp. MI 2002 poprzez wzniesienie budynku w sąsiedztwie stodoły na działce nr [...] przy braku ściany i możliwości przechowywania w budynku narzędzi i sprzętu do produkcji rolnej, stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ww. budynku ze względu na wyburzanie tej ściany;
- § 213 pkt 2 ppkt b w zw. z § 272 ust. 3 rozp. MI 2002 poprzez zlecenie PINB sprawdzenia materiału z jakiego wybudowano stodołę na działce [...] i kwalifikacji klasy odporności ogniowej, gdy z ww. przepisów wynika, że nie ustala się takich klas dla budynków gospodarczych sąsiadujących, a budynek usytuowany w granicy powinien mieć od strony sąsiedniej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust 4 i 5 rozp. MI 2002;
- § 235 ust. 1 i 2 rozp. MI 2002 poprzez zignorowanie wymogu wznoszenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany, a ponadto wysuniętej na co najmniej 0,3 m poza lico ściany lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60, dotyczy to budynku wznoszonego i nie jest uzależnione od materiału budowlanego z którego został wybudowany budynek na sąsiedniej działce.
3.2. Skarżący zarzucili ponadto rażące naruszenie prawa procesowego:
- art. 156 § 1 pkt 2 i art 157 w zw. z art 6 K.p.a. wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a przez to istotne pogwałcenie zasady legalizmu;
- art. 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez naruszenie przepisów zobowiązujących organy do należytego i wyczerpującego informowania strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich obowiązków oraz uchylenie się od wskazania zastosowanych przesłanek, a przez to podważenie zaufania do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego;
- art. 7 w zw. z art. 75 i 77 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- art. 84 K.p.a. poprzez rezygnację z uzyskania wiadomości specjalnych.
3.3. Skarżący wskazali, że decyzja jest nieważna z mocy prawa, a sam budynek jest samowolą budowlaną, gdyż nie jest objęty zgłoszeniem.
3.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zrealizowany budynek gospodarczy wymagał zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Zasadne było zatem wdrożenie trybu określonego w art. 50 i 51 uPb, a nie w art. 48 cyt. ustawy, jak tego domagali się skarżący. Skoro inwestor dokonał w dniu 13 lipca 2010 r. zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, to organom nadzoru budowlanego pozostawało jedynie zbadanie, czy obiekt nie narusza pozostałych przepisów prawa, a jeśli tak, to czy możliwe jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
4.3. W ocenie tegoż sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jednej pełnej ściany nie oznacza, że obiekt ten nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb (gdyż nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych), skoro nie jest nim wyłącznie obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem. Określenie "wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych" zawiera dwa elementy: wydzielenie z przestrzeni i przegroda budowlana. Funkcją przegrody budowlanej jest oddzielenie obiektu budowlanego od przestrzeni zewnętrznej w taki sposób, że można wskazać, która część przestrzeni należy do przestrzeni obiektu, a która jest przestrzenią zewnętrzną. Takie kryteria sporny budynek gospodarczy niewątpliwie spełnia.
4.4. Zdaniem sądu wojewódzkiego, skoro z treści § 12 rozp. MI 2002 i nast. wynika wprost, że regulują one wyłącznie sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi bądź bez takich otworów we wskazanych odległościach, to wobec faktu, że od strony działki skarżących sporny obiekt nie posiada ściany (oparty jest na słupach drewnianych), w ogóle nie znajdowały one zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych samym przyczyn – w ocenie sądu a quo – nie miał zastosowania § 271 rozp. MI 2002.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Skargę kasacyjną, w związku z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), oparto na następujących podstawach:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej, które rozpoznawały sprawę, nienależycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie dokonanego przez inwestora zgłoszenia budowy budynku gospodarczego z 13 lipca 2010 r. oraz porównania stanu wybudowanego budynku do inwestycji objętej zgłoszeniem, a także w zakresie ustalenia materiałów, z których wykonany został sporny obiekt z pominięciem faktu jego wykonania w konstrukcji drewnianej, bez dokonania przez organy własnych ustaleń i ocen, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy WSA w Warszawie, z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organy postępowania, winien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż organy powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim prześledzić zgodność wybudowanego obiektu z dokonanym zgłoszeniem jego budowy, czego nie uczyniły, a co doprowadziłoby do ustalenia, że inwestor wybudował inny obiekt niż ten, który został zgłoszony w dniu 13 lipca 2010 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ II instancji bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z uwagi na rzekomą bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy w postępowaniu bezprzedmiotowość sprawy nie zaistniała, a istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej w zakresie braku legalności przedmiotowej inwestycji, ponieważ sporny obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również w sposób sprzeczny z przepisami technicznymi;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 uPb (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej w błędny sposób uznały, że budowa spornego obiektu wymagała jedynie zgłoszenia, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania zamiast wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 uPb, podczas gdy tak wybudowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, co obligowało do stwierdzenia, że obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której należało orzec o rozbiórce lub wykonaniu czynności doprowadzających do zgodności obiektu z prawem;
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 Ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności poprzez pominięcie, że w zgłoszeniu z 13 lipca 2010 r. jako przedmiot budowy określono budynek z pełną ścianą ze strony granicy z działką skarżących, jak również wobec nierozpoznania wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, a z drugiej strony poprzez nieuwzględnienie wadliwości, które zostały potwierdzone w aktach sprawy, podczas gdy sąd I instancji powinien rozpoznać sprawę na bazie całokształtu okoliczności ujawnionych w aktach sprawy, jak również rozpoznać sprawę w granicach danej sprawy, niezależnie od podniesionych zarzutów;
5) naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w sposób należyty, przede wszystkim co do uznania, że sporny obiekt spełnia definicję budynku, podczas gdy sąd jest zobowiązany do wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 uPb, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że brak jednej przegrody budowlanej (pełnej ściany) nie oznacza, że obiekt taki nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb, podczas gdy dopiero całkowite wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród, ścian czyniłoby z obiektu budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.) w zw. z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że sporny obiekt budowlany, z uwagi na spełnienie kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie go jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb, jako parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m², nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, podczas gdy obiekt ten, z uwagi na brak jednej przegrody związanej z tym obiektem, nie spełnia definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb, a więc nie mógł mieć do niego zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;
8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 a contrario uPb (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.) w zw. z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 uPb, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że sporny obiekt w rzeczywistości nie stanowi budynku, ale jest wiatą, a dla wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 25 m² wymagane było pozwolenie na budowę;
9) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1, 2, 3, 4 oraz § 271 rozp. MI 2002, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że skoro sporny obiekt nie ma ściany od strony granicy z działką to dozwolonym było jego umiejscowienie przy granicy, podczas gdy prawidłowym wnioskiem powinno być stwierdzenie, że skoro przepisy limitują możliwość postawienia w granicy obiektu ze ścianą z otworami, to tym bardziej niedozwolonym byłoby postawienie w granicy obiektu, który w ogóle nie ma ściany od strony granicy, a ten fragment konstrukcji jest jednym wielkim otworem;
10) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.) w zw. z art. 28 ust. 1 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie o braku podstaw do nałożenia nakazów odnoszących się do samowoli budowlanej, podczas gdy sporny obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz naruszał inne przepisy techniczne;
5.3. Z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku, w którym Sąd nie podzieliłby poglądu o błędnym zakwalifikowaniu spornego obiektu jako budynek, wskazano ponadto następujące podstawy zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (brak wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej w błędny sposób uznały, że budowa spornego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę oraz obiekt ten spełnia warunki określone w przepisach, jak również nie powoduje ryzyka zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania zamiast wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 uPb, podczas gdy tak wybudowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, jak również nie spełnia warunków określonych w przepisach i powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.) w zw. z art. 28 ust. 1 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że sporny obiekt budowlany, z uwagi na przekroczenie powierzchni zabudowy mimo wszystko nie wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlegały jedynie parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m²;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1, 2, 3, 6 rozp. MI 2002 (w brzmieniu na dzień dokonania przez inwestora zgłoszenia w dniu 13 lipca 2010 r.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 1 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że sporny obiekt został prawidłowo wybudowany pomimo tego, że lokalizacja tego obiektu oraz brak ściany od strony granicy działki wyklucza takie stanowisko;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 271, 272 ust. 3, 232 ust. 1 i 2, 235 ust. 1 i 2 rozp. MI 2002, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wymogu, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy sporny obiekt o konstrukcji drewnianej w ogóle nie posiada ściany od strony sąsiedniej działki.
5.4. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości. Wniesiono także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
5.5. Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd pierwszej instancji zignorował treść zgłoszenia z 13 lipca 2010 r., bowiem w żadnym zakresie nie odniósł się do tego zagadnienia, że w istocie został wybudowany zupełnie inny obiekt niż ten, który został objęty zgłoszeniem i to nie tylko w zakresie wymiarów długości, szerokości i powierzchni zabudowy, ale przede wszystkim w zakresie braku jednej ze ścian, co powinno kwalifikować ten obiekt już jak wiatę, a z całą pewnością nie jako objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy. Choć sąd pierwszej instancji nie wyartykułował tego wprost w uzasadnieniu, ale skarżącym wydaje się, że WSA pominął treść zgłoszenia z 13 lipca 2010 r.
5.6. Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu Naczelnego nie można nie stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.
6.2. Nie jest co do zasady usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zasadniczym wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Zarzut braku "należytego" wyjaśnienia rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, ponadto kwestionowanie stanowiska tegoż sądu, gdy idzie o kwalifikację prawną spornego obiektu, stwierdzenie utrudnienia kontroli instancyjnej wyroku, przy braku jednoczesnym możliwości zrozumienia stanowiska sądu a quo w oznaczonych sprawach, samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Brak akceptacji skarżących kasacyjnie dla wykładni i zastosowania przez sąd pierwszej instancji oznaczonych przepisów prawa materialnego (uPb i rozp. MI 2002) nie uniemożliwił skonstruowanie takich podstaw kasacyjnych, które w istocie niweczą skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
6.3. Istota sprawy sprowadzała się do zaakceptowania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie względem obiektu wzniesionego przez inwestora na działce nr [...] w miejscowości [...] w granicy z działką nr [...]. Organy nadzoru budowlanego afirmując bezprzedmiotowość wszczętego postępowania opierały się zasadniczo na tej przesłance, że obiekt ten został wzniesiony na podstawie uprzedniego i skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. W toku postępowania ustalono, że wzniesiono obiekt służący przechowywaniu płodów rolnych, jego powierzchnia wynosi 35,66 m², a rozpiętość konstrukcyjna nie przekracza 4,8 m. Akceptując te ustalenia i oddalając skargę, sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wzniesiono legalnie budynek gospodarczy na podstawie skutecznego zgłoszenia, przekroczenie dopuszczalnej powierzchni takiego budynku nastąpiło "w granicach dopuszczalnego błędu pomiarowego". Brak ściany we wzniesionym budynku gospodarczym od strony działki nr [...] skutkuje zaś tym, że nie miał zastosowania § 271 rozp. MI 2002. W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że pozbawione podstaw prawnych byłoby nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1-3 uPb, to zaś uzasadniać miało umorzenie postępowania.
W ocenie Sądu Naczelnego powyższe stanowisko sądu nie jest zasadne.
6.4. Usprawiedliwione są przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w takim zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji przyjął, że dla legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji o umorzeniu postępowania, trafne było przyjęcie, że inwestor zrealizował obiekt objęty zgłoszeniem z 13 lipca 2010 r., a ponadto nie mają do niego zastosowania przepisy § 271 rozp. MI 2002.
Słusznie skarżący kasacyjnie wywodzą, że inwestor zadeklarował w zgłoszeniu z 13 lipca 2010 r. zrealizowanie budynku gospodarczego posiadającego od strony działki sąsiedniej – nr [...], działki skarżących kasacyjnie – własną przegrodę budowlaną, ścianę. Tymczasem, z niewadliwych ustaleń faktycznych organów wynika, że obiekt zrealizowany na działce nr [...] nie posiada własnej ściany, jest w istocie dostawiony do murowanej ściany budynku na działce nr [...], choć nie jest z tym budynkiem połączony. Oznacza to, że inwestor zrealizował roboty budowlane z naruszeniem zgłoszenia w tym znaczeniu, w jakim nie wybudowano zadeklarowanego budynku posiadającego własną ścianę oddzielającą go od budynku na działce sąsiedniej, działce nr [...]. Już ta okoliczność prowadzić musi do wniosku, że wniosek sądu pierwszej instancji o trafności umorzenia postępowania naprawczego i braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie przepisów art. 51 uPb, był nietrafny.
6.5. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 uPb i przyjęcie, że sporny obiekt nie jest budynkiem, skoro został on wydzielony za pomocą przegród, przy czym jego "wydzielenie" z przestrzeni od strony działki nr [...] jest ograniczone ścianą murowaną sąsiedniego budynku poprzez "dostawienie" konstrukcji tego budynku do budynku stodoły skarżących kasacyjnie. Nie można przyjąć z kolei, że obiekt ten jest wiatą, skoro jego wydzielenie trzema własnymi ścianami i ograniczenie dostępności z czwartej strony doń ścianą budynku na działce sąsiedniej nie powoduje, że jest to konstrukcja ażurowa.
6.6. Trafnie skarżący kasacyjnie przy tym eksponują, że budynek inwestora, skoro został usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, winien przylegać swoją ścianą do ściany budynku istniejącego (§ 12 ust. 3 rozp. MI 2002), nie jest przy tym kwestionowana jego wysokość zgodnie z obowiązującym na tym terenie planie miejscowym. Chybione jest przeto stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że przepisy § 271 rozp. MI 2002 nie miały zastosowania, skoro obiekt ten od strony działki skarżących nie posiada ściany. Z § 12 ust. 3 rozp. MI 2002 normującego kwestię sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, a sąd zasadnie przyjął, że sporny obiekt jest budynkiem, wynika jednoznacznie nakaz uwzględniania przepisów odrębnych oraz m. in. § 271-273 cyt. rozporządzenia.
6.7. Usprawiedliwiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ale w tym tylko zakresie, w którym sąd pierwszej instancji – w ślad za organami orzekającymi w sprawie – uznał, że stwierdzone przekroczenie powierzchni zabudowy spornym budynkiem o 0,66 m², w porównaniu do powierzchni 35 m² ujętej w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania przez inwestora zgłoszenia (13 lipca 2010 r.), warunkującej legalne wzniesienie parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, przy rozpiętości konstrukcji nie przekraczającej 4,80 m, jest "na tyle nieznaczna, że mieści się w granicach błędu pomiarowego". Stwierdzenie powyższe nie zostało poparte żadną normą, z której wynikałoby, że przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy mieści się w granicach prawnie dopuszczalnego granicznego błędu pomiaru tej powierzchni.
6.8. Słusznie przywołując cele postępowania naprawczego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50-51 uPb, nietrafnie jednak sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko tych nadzorów odnośnie zasadności umorzenia tegoż postępowania. Wbrew temu stanowisku postępowanie w przedmiotowej sprawie nie było bezprzedmiotowe, skoro inwestor zrealizował obiekt bez ściany własnej od strony granicy z działką sąsiednią oraz przekroczył – przewidzianą przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb w brzmieniu dokonywania zgłoszenia – dopuszczalną powierzchnię dla tego typu budynków, a które można było zrealizować nie na podstawie pozwolenia na budowę, ale jedynie na podstawie zgłoszenia.
6.9. W konsekwencji trafne są zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa, skoro oddalenie skargi było wadliwe.
Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji uwzględni ocenę prawną dokonaną niniejszym wyrokiem i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
7.1. Z wyłożonych powodów i uznając że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oraz art. 135 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
7.2. Uwzględnienie skargi kasacyjnej implikowało orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.