II OSK 1481/12

II OSK 1481/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 642/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2012-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 62 ust. 2, art. 64 ust. 1, art 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 642/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 642/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Burmistrz Miasta D. ustalił [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej przebudowy wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6-osobowy typu Doppelmayer, wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Z., Gmina D.
Od powyższej decyzji Prokurator Apelacyjny w Poznaniu wniósł sprzeciw, wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem Kolegium postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na podstawie wniosku, który nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak wniosek inwestora z dnia 21 stycznia 2008 r. wbrew postanowieniom ustawy nie zawiera oznaczenia granic terenu objętego wnioskiem, nie określa obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, nie określa planu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawionej w formie opisowej i graficznej, nie zawiera zapotrzebowania w wodę, energię elektryczną oraz sposobu odprowadzania ścieków, załącznik graficzny do analizy wykonany jest w skali 1:2000, brak załącznika graficznego wykonanego w skali 1:1000. Ponadto Kolegium zaakcentowało, że wniosek inwestora był poprawiany i uzupełniany, jednakże z żadnego dokumentu nie wynika, aby rzeczone poprawki i uzupełnienia były dokonywane z inicjatywy inwestora.
Dalej Kolegium wskazało, że przedmiotowe zamierzenie zostało zrealizowane na działce nr [...], w skład której wchodzi grunt leśny, który wymagał zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłączenie z produkcji leśnej. Zaś w dniu podjęcia decyzji i jej uprawomocnienia przedmiotowa zgoda nie została wydana. Nadto zaznaczono, że innym warunkiem wymienionym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodność z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie stwierdzono, że organ I instancji podjął ww. decyzję o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Z treści art. 38 ust. 2 powyższej ustawy wynika obligatoryjny obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla gmin, które uzyskały status uzdrowiska. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy uchwali tymczasowy statut uzdrowiska. Miasto D. zostało uznane za uzdrowisko na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150) i figurowało w wykazie miejscowości uznanych za uzdrowiska określonym zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. (M.P. Nr 45, poz. 228). Z kolei tymczasowy statut uzdrowiska D. został uchwalony przez Radę Miejską D. uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 101, poz. 1723) i wszedł w życie z dniem 8 czerwca 2006 r. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, według normy ww. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.
Podobny obowiązek wynikał również, zdaniem Kolegium, z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), w którym stwierdzono, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie organu z analizy akt sprawy wynika, że rzeczone wyżej zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane w granicach terenu górniczego "[...]".
W badanym przypadku, zdaniem Kolegium, wykazano, że organ I instancji podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. W szczególności rażąco naruszono art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na skutek wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. wydano dla inwestycji lokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] nieobjętych zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2008 r. o wszczęciu postępowania. O zmianach wniosku Burmistrz D. nie zawiadomił stron postępowania. Dalej Kolegium podniosło, że nie podziela zarzutów inwestora, iż błędnie przyjęto, że wniosek nie odpowiadał wymogom określonym w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że racje ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa. Kolegium wskazało, że wniosek inwestora nie zawierał elementów przewidzianych prawem, takich jak: określenie obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja oraz załącznika graficznego wykonanego w skali 1:500 lub 1:1000, które to elementy nie zostały uzupełnione do dnia wydania decyzji.
Wyjaśniono, iż nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z warunków tam wymienionych jest to, że teren, na którym ma być realizowane zamierzenie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1. Z decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, iż zamierzenie będzie lokalizowane m.in. na działce nr [...], która jak wynika z pisma z dnia 7 czerwca 2011r. Nadleśnictwa [...] w S. jest gruntem leśnym i w dniu wydania tej decyzji wymagała zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłączenie z produkcji leśnej. Okoliczność, że działka nr [...] jest gruntem leśnym i wymagała powyższej zgody Ministra Ochrony Środowiska jest w sprawie bezsporna. Powyższe wynika nie tylko z akt sprawy, ale także z dokumentów przekazanych przez pełnomocnika strony przy wniosku o ponowne rozpoznanie.
Zdaniem Kolegium nie budzi także wątpliwości, że Burmistrz D. podjął przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, co przesądzało o obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Kolegium podzieliło także stanowisko składu orzekającego zajęte w opisanej wyżej decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2011r., że ustalenie, iż rzeczone zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane w granicach terenu górniczego "[...]" nakazywało zastosowanie również art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.
W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności naruszone zostały przepisy art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w Z., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na uznaniu za rażące naruszenie przez organ I instancji (Burmistrza Miasta D.) przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że aktualny stan ostatecznego uregulowania zmiany przeznaczenia gruntu zajętego pod inwestycję strony z leśnego na inny oraz uchwalenie dla tego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za wykluczający przyjęcie aktualnie rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 62 ust. 2 ustawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Kolegium naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Burmistrza Miasta D., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji wskazują, że na podstawie unieważnianej decyzji w sprawie warunków i zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem i społecznym, ani też interesem osób trzecich, oraz że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd zauważył, że niesporne jest w niniejszej sprawie, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.
Zauważono, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 (opubl. Wspólnota 1994, nr 42, s. 16) "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności".
Zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717).
Zdaniem Sądu I instancji przy wydaniu opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. doszło – jak trafnie przyjęło Kolegium – do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zarówno treść wadliwej decyzji organu I instancji, jak i czynności poprzedzające jej wydanie stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że Burmistrza Miasta D. z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie.
Dalej Sąd wskazał na przepis art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 62 ust. 2 tej ustawy i podniósł, że trafne jest stanowisko Kolegium, iż takim przepisem jest ww. art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, zgodnie z którym gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Skoro niesporne jest w sprawie, że Gmina D. posiadała status uzdrowiska, to – zdaniem Sądu – z zestawienia powyższych przepisów wynikał obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wobec inwestycji, która ma być realizowana na tym obszarze, a w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. W tej sytuacji niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie przez Burmistrza Miasta D. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Zdaniem Sądu wydanie opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D. nastąpiło również z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wprawdzie przepis art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowił, że jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, to rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skoro z akt sprawy nie wynika, by uchwała taka została podjęta, zaś wynika, iż wnioskowana inwestycja miała być zlokalizowana w granicach terenu górniczego, to w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.
Dalej Sąd zacytował przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie podniósł, że mając na uwadze powyższe Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło na podstawie akt sprawy i w sposób właściwy uzasadniło, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta D. podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (art. 6, 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), pozostającym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i naruszeniem prawa materialnego, albowiem doszło do rażącego naruszenia: 1/ art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez orzeczenie o warunkach zabudowy, jako że wniosek który wszczynał niniejsze postępowanie nie spełniał wymogów określonych we ww. art. 52 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy; 2/ art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowana zabudowa obejmowała działkę oznaczoną nr [...] stanowiącą grunt leśny; 3/ § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, a które to załączniki stanowią integralną część decyzji. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.
Ponadto Sąd wskazał, że skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzna. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie do wydanej przez Burmistrza Miasta D. decyzji o warunkach zabudowy, dołączono wprawdzie załącznik w postaci graficznej oraz w postaci analizy (część tekstowa), jednakże, po pierwsze nie zostały one opatrzone tak podpisem, jak i pieczęcią organu, tj. osoby uprawnionej do wydania tej decyzji, a po drugie nie są one kompletne, gdyż brak jest części graficznej analizy o której stanowi cyt. wyżej § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Reasumując Sąd I instancji wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, rozumiane jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W okolicznościach niniejszej sprawy, skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest wejście do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy podjętej (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 38 ust.2 ustawy z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych; art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tej to też przyczyny, jak zaznaczył Sąd I instancji, nie jest możliwe rozważanie, jakie skutki gospodarcze lub społeczne wywołała decyzja, której w ogóle nie powinno być w obrocie prawnym. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, gdy nie spełnione były ustawowe warunki do jej wydania, ma bowiem znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono w oparciu o treść art. 176 P.p.s.a. w zw. z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni i rozumienia obowiązków procesowych organu podatkowego wyrażonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i niedostrzeżeniu przez Sąd błędów w postępowaniu przed organem administracyjnym, wyrażające się in concreto:
naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na braku przeanalizowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rażącego charakteru stwierdzonych uchybień decyzji Burmistrza Miasta D. (nr [...]) w kontekście racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków wywołanych przez analizowaną decyzję, które to skutki przemawiają za brakiem przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji;
naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Burmistrza Miasta D., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D. wskazują, że na podstawie unieważnianej decyzji w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niedostatecznym rozważeniu przez Sąd I instancji zarzutów skargi złożonej przez stronę, wyrażające się brakiem rozważania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. treści art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w przekonaniu strony skarżącej zaskarżony wyrok sprzeciwia się regule, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że obowiązywanie tej decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jednocześnie bowiem racje ekonomiczne i gospodarcze muszą wskazywać na skutki niemożliwe do zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, także w takim sensie, żeby stwierdzone naruszenie miało większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.
W ocenie skarżącej Spółki skoro interes żadnego podmiotu prawnego nie ucierpiał wskutek wydania analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D. (o czym przekonują także dowody zebrane w postępowaniu w niniejszej sprawie), a z bazy turystycznej stworzonej przez stronę korzysta znaczna część społeczności lokalnej, czemu towarzyszy rozwój społecznie aprobowanych wartości takich jak poprawa kultury fizycznej społeczeństwa i rozwój regionu. Zdaniem Spółki o rażącym naruszeniu prawa w ramach wydania analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D. nie może być mowy. Skutkiem wydanej decyzji (i zmieniającego ją postanowienia), związanym bezpośrednio z funkcjonowaniem powstałego na jej podstawie wyciągu narciarskiego stały się rozwój turystyki i kultury fizycznej mieszkańców niemalże całego Dolnego Śląska oraz aktywizacja gospodarcza Z., przekładająca się także wprost na powstawanie w Z. nowych cennych miejsc pracy dla okolicznych mieszkańców; także w przedsiębiorstwie prowadzonym przez stronę. Powyższe wynika z faktu, że ze stworzonej przez [...] Sp. z o.o. bazy narciarsko-turystycznej korzysta rocznie tysiące narciarzy nieprzerwanie od trzech sezonów narciarskich. Okoliczności te, w pełnym przekonaniu strony, pozostają in casu orzeczniczo istotne i wymagają ich uwzględnienia, skutkującego koniecznością odmowy stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D.
W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają, wynikające z przedstawionych przez stronę w postępowaniu w toku instancji dokumentów, fakty (1) uregulowania przez [...] Sp. z o.o. sytuacji prawnej gruntów zajętych na użytek analizowanej inwestycji uprzednio przeznaczonych do produkcji leśnej, (2) aktualnej zgodności inwestycji z treścią obowiązującego na terenach Miasta i Gminy D. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz (3) licznych zimowych odwiedzin zrealizowanej przez Spółkę inwestycji w postaci wyciągu narciarskiego wraz z infrastrukturą przez turystów i osoby zainteresowane czynnym wypoczynkiem narciarskim. Również bowiem w świetle tych okoliczności aktualne utrzymanie analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D. w obrocie prawnym nie może zostać uznane za sprzeciwiające się prawidłowości tego obrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami.
Skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Sądu I instancji wskazując generalnie na brak przeanalizowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i Sąd I instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji rażącego charakteru stwierdzonych uchybień decyzji Burmistrza D. w kontekście racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków wywołanych decyzją, które to skutki zdaniem skarżącego kasacyjnie przemawiają za brakiem przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji.
Zarzuty te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji dokonana została prawidłowo przy uwzględnieniu wszystkich elementów niezbędnych do przyjęcia rażącego naruszenia prawa związanego z wydaniem decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – porównaj wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX nr 1233163 – o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Takie też kryteria oceny legalności, wydanej w postępowaniu nieważnościowym zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu narciarskiego, w tym na wymianie wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 osobowy wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, doprowadziły do prawidłowego zastosowania konstrukcji prawej z art. 151 P.p.s.a., a więc oddalenia skargi wobec braku przesłanek jej uwzględnienia.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Jednakże takich naruszeń w tej sprawie brak, tym bardziej, że wskazywane w skardze naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. dotyczące nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miało miejsca. Motywy zaskarżonej decyzji posiadają prawidłową i do tego rozbudowaną argumentację wyjaśniającą przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Zatem o naruszeniu wskazanej wyżej normy procedury administracyjnej nie ma mowy, co zostało również prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Z kolei jedynie informacyjnie zauważyć należy, że ewentualne naruszenie przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego przecież podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji nie uzasadniałoby zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W tej sprawie niesporne jest, że decyzja Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy wydana została w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy prawa w dniu jej podjęcia nie zezwalały na wydanie takiego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim nie pozwalał na to przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych oraz gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Zgodnie z art. 62 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. To, że gmina D. jest uzdrowiskiem pozostaje niesporne. D. uznane zostały za uzdrowisko na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150) i figurowały w wykazie miejscowości uznanych za uzdrowiska określone zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych oraz gminach uzdrowiskowych obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy. Niewątpliwe jest również to, że tymczasowy status uzdrowiska D. Rada Miejska D. uchwaliła uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 101, poz. 1723).
Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu.
Ponadto przedmiotowa inwestycja miała być realizowane w granicach terenu górniczego D. to zaś zobowiązywało organ administracji w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Norma ta stanowi, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W tej sprawie zatem prawidłowo wykazano, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wpłynął do organu i dotyczył obszaru dla którego istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia planu. Tego nie uczyniono w sprawie tylko wydano decyzję.
Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków zawartych w pkt od 1 do 5 tej jednostki redakcyjnej. W szczególności wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa inwestycja miała być lokalizowania na działce nr [...], która - jak wynika z pisma Nadleśnictwa [...] w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. - jest gruntem leśnym i w dniu wydania decyzji wymagała zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłącznie z produkcji leśnej. Stosownie bowiem do normy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. W chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków przedmiotowej inwestycji w dniu [...] czerwca 2008 r. takiej zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłącznie terenów leśnych objętych zainwestowaniem z produkcji leśnej nie było.
Kolejnym oczywistym naruszeniem prawa odnoszącym się do decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. było to, iż wniosek inwestora (pismo z dnia 21 stycznia 2008 r.) o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie opowiadał wymogom określonym w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie charakterystyki inwestycji). Wydanie decyzji następuje na wniosek, który zawiera określone wymogi – analiza akt wykazała, że wniosek nie zawierał elementów przewidzianych prawem, a w szczególności nie określał obszaru, na który będzie oddziaływała inwestycja oraz nie zawierał załącznika graficznego wykonanego w skali 1:500 lub 1:1000. Nie uzupełniono tego do wydania decyzji.
Sąd I instancji szczegółowo wskazał również na kolejne naruszenia prawa przy wydawaniu wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i jak wynika ze skargi kasacyjnej oczywistość przywołanych wyżej, jak i w motywach zaskarżonego wyroku, naruszeń prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Tym samym oczywistość naruszenia w tej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych oraz gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Również charakter tych przepisów mających na celu planowane zagospodarowanie terenów jak i szeroko pojętą ochronę środowiska nie pozwala ocenić tych naruszeń inaczej jak tylko mających rażący charakter. Za rażące naruszenie prawa mianowicie uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej za stwierdzeniem nieważności wskazanej decyzji przemawiają również racje społeczno-gospodarcze. Ocena skutków społeczno-gospodarczych wskazuje w tej sprawie na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności. Trafnie bowiem przyjęto w zaskarżonej decyzji, a za nim uczynił to Sąd I instancji, że generalnie społeczno-gospodarcze skutki tych naruszeń należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Odmienna wykładnia tej normy wskazywałaby na naruszenie podstawowej zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko co im prawo dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko czego im prawo nie zakazuje. Skala naruszeń prawa związanych z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., oczywistość tych naruszeń nie pozwalają inaczej ocenić tych skutków wywołanych podjętą decyzją jak tylko niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Rażące naruszenie prawa ma zatem umocowanie w konstytucyjnej zasadzie praworządności, z której przy konflikcie pomiędzy praworządnością, a ochroną praw nabytych, przewagę należy przyznać ochronie praworządności.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż kwestie związane z uregulowaniem przez skarżącą Spółkę sytuacji prawnej gruntów zajętych na użytek analizowanej inwestycji, aktualna zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy liczne zimowe odwiedziny zrealizowanej przez Spółkę inwestycji przez turystów w żadnym wypadku nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w tej sprawie, przede wszystkim z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności dotyczy stanu faktycznego i prawnego z chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, podjęta została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była rozstrzygana decyzją ostateczną, lecz zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, o których wyżej wspomniano. Niewątpliwie co do zasady w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie w jakim winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Oceny prawidłowości decyzji ostatecznej w omawianym wyżej zakresie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Natomiast wskazywane wyżej przesłanki zaistniały już po wydaniu kwestionowanej decyzji, tym samym nie mogą wpływać na ocenę istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro prawidłowo uznano, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa w sposób oczywisty zaistniała w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2008 r. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zatem nieusprawiedliwiony.
Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a dotyczy granic orzekania i stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami – porównaj wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, publikowany w zbiorze LEX nr 183144. Niewątpliwie co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Poza tym Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej wyznaczającej zakres sądowej kontroli legalności wykonywania administracji publicznej przeprowadził prawidłową kontrolę i trafnie ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie brak jest zastrzeżeń, a wskazywane przez stronę skarżącą uchybienia nie miały miejsca, co już wyżej podniesiono.
Z kolei norma art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Uwzględniając normatywną treść ww. przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymogi wskazanego artykułu. Uzasadnienie to precyzyjnie wskazuje przesłanki nieuwzględnienia skargi wniesionej do Sądu I instancji, wyjaśniając powody zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zakwestionowanego wyroku.
Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, że w petitum skargi kasacyjnej strona wnosząca ten środek odwoławczy powołuje się na błędną wykładnię i rozumienie cytat: "obowiązków procesowych organu podatkowego"- koniec cytatu, który to organ w tej sprawie nie występuje. Stąd stwierdzenie takie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską.
Tym samym, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.