II OSK 1196/23

II OSK 1196/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1558/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-07
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 1/2025, poz. 8
Tezy
Zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Sentencja
Dnia 2 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1558/22 w sprawie ze skargi Miasta W. na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2021 r. i ich zmianę z dnia 26 maja 2022 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2021 r. i ich zmianę z dnia 26 maja 2022 r.; 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Miasta W. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1558/22, oddalił skargę Miasta W. na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2021 r. i ich zmianę z dnia 26 maja 2022 r.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator lub organ) zaleceniami pokontrolnymi z 9 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 40 ust. 1 i art. 89 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 5 pkt 3 i 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), zobowiązał [...] Miasta W. dysponenta obiektu – budynku przy ul. [...] w W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia [...] Miasta W. z 24 lipca 2012 r. do przeprowadzenia zaleconych prac w terminie do dnia 1 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu zaleceń organ wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne oceny stanu zachowania zabytkowego budynku przy ul. [...] w W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków.
Podczas czynności kontrolnych organ stwierdził, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Obiekt jest wyeksploatowany, utracił właściwości użytkowe. Widoczne są miejscowe pęknięcia w ścianie szczytowej, zmurszenia, odparzenia i ubytki tynków, odsłonięty ceglany mur. Nieszczelne jest też poszycie dachu z zapadliskami w pokryciu. Orynnowanie znajduje się w niezadowalającym stanie (częściowy brak rur spustowych), widoczne są ubytki w stolarce okiennej. Organ podkreślił, że powyższe stanowisko nie zwalnia właściciela z prawnego obowiązku sprawowanie opieki nad zabytkowym budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, do czego zobowiązuje go art. 5 ustawy o ochronie zabytków. Uznał, że na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzasadnione jest wydanie zaleceń pokontrolnych, określając tok dalszego postępowania w zakresie właściwego utrzymania obiektu zabytkowego w jak najlepszym stanie.
Pismem z 9 kwietnia 2022 r. [...] Miasta W. zwrócił się z prośbą o zmianę zaleceń pokontrolnych w zakresie terminu wykonania remontu budynku zabytkowego przy ul. [...] w W.
Zaleceniami z 26 maja 2022 r. Wojewódzki Konserwator dokonał zmiany zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej kolejności oraz terminów, do których należy przeprowadzić zalecone prace. Organ wskazał, że w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. miały zostać przeprowadzone następujące prace: 1. zabezpieczenie poszycia dachu przed opadami atmosferycznymi; 2. wymiana skorodowanego orynnowania, oraz uzupełnienie brakującego; 3. montaż brakującego orynnowania i rur spustowych; 4. oczyszczenie elewacji z roślinności pnącej; 5. wzmocnienie konstrukcji budynku przed zawaleniem; 6. podparcie ścian zewnętrznych stalowymi przyporami; 7. renowacja więźby dachowej, zabezpieczenie konstrukcji preparatami przeciwogniowymi. W terminie do dnia 1 grudnia 2024 r. miały natomiast zostać przeprowadzone następujące prace: 8. uzupełnienie spękanych gzymsów, wymiana zniszczonego poszycia dachu; 9. wykonanie obrzutki tynków zgodnie ze sztuką konserwatorską; 10. wymiana brakującej oraz skorodowanej blacharki gzymsów.
W uzasadnieniu zmieniających zaleceń pokontrolnych organ wyjaśnił, że nie wyraził zgody na przedłużenie wszystkich zaleconych prac do dnia 31 grudnia 2024 r. z uwagi na niedostateczny stan zachowania budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) oddalając skargę stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie wiążą przymiotu zabytku z objęciem obszaru lub obiektu ochroną konserwatorską, czy ujęciem w wojewódzkiej / gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Kwalifikacja "zabytku" nie jest uzależniona zatem od tego, czy jest on objęty formą ochrony konserwatorskiej lub ujęty w ewidencji zabytków (wojewódzkiej czy gminnej).
Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że z art. 5 u.o.z. wynika, iż opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury – niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wynika w sposób wyraźny, że wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z przepisu tego wynika, że organ konserwatorski może prowadzić działania w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w ustawie o ochronie zabytków, czyli nie tylko wpisanych do rejestru zabytków, czy objętych inną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Może takie działania podejmować również do zabytków wpisanych do wojewódzkiej / gminnej ewidencji zabytków, a nawet znajdujących się poza rejestrem, czy ewidencjami w zakresie stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tj. wykładni literalnej) nie wynikają zatem ograniczenia na jakie wskazuje się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że również z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika, iż zalecania pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku", a nie do "zabytku wpisanego do rejestru".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, inna interpretacja art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków mogłaby prowadzić do niepotrzebnego chaosu w zakresie stosowania ustawy o ochronie zabytków oraz do unicestwienia działań organów konserwatorskich, czy wręcz do stosowania ustawy o ochronie zabytków niezgodnie z jej celem. Wykładnia wskazanych przepisów wskazująca na to, że zalecenia pokontrolne organu konserwatorskiego są możliwe wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a nie są możliwe do zabytków ujętych w gminnej / wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynika z przepisów prawa i stanowi ich niedozwoloną nadinterpretację.
Odnosząc się do relacji pomiędzy art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Sąd pierwszej instancji wskazał, że wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych (art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) i wydać decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wybór sposobu procesowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny konkretnego materiału dowodowego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie działania organu konserwatorskiego podjęte na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków były właściwe, gdyż zakres prac wskazywał jedynie na charakter prac "zabezpieczających", a nie na prace znacznie ingerujące w formę (substancję) zabytku, czyli np. skomplikowane prace budowlane. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut strony skarżącej, że nakaz wykonania określonych robót budowlanych może zostać nałożony wyłącznie w formie decyzji i w przypadkach określonych w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków tj. gdy ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Wybór odpowiedniego trybu (art. 40 ust. 1 czy art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) należy bowiem do organu konserwatorskiego w zależności do stanu faktycznego konkretnej sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Miasto W. zarzuciło:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 6 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób nieuprawniony prowadził kontrolę w stosunku do zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, tj. z przekroczeniem zakresu kontroli wynikającego z powołanych przepisów;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 7 ustawy o ochronie zabytków poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie zaleceń pokontrolnych w stosunku do zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków stanowiło działanie organu z przekroczeniem zakresu upoważnienia;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ nakazał w zaleceniach pokontrolnych przeprowadzenie określonych prac podczas, gdy powołany przepis daje organowi kompetencję do zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nie wskazywania określonych robót budowlanych do wykonania;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) błędną wykładnię art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, iż organ konserwatorski może prowadzić działania kontrolne w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w ustawie o ochronie zabytków, czyli nie tylko wpisanych do rejestru zabytków lub objętych inną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że kontrola nie może być prowadzona w stosunku do zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków;
b) błędną wykładnię art. 40 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków polegającą na przyjęciu, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków do zalecenia wykonania prac zabezpieczających w stosunku do zabytku w formie zaleceń pokontrolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i przyjęcia, iż działania organu konserwatorskiego były właściwe.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zaskarżonego wyroku w całości i zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r. oraz zmiany zaleceń pokontrolnych z 26 maja 2022 r. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania. Miasto W. w skardze kasacyjnej oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
2. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestią wymagającą oceny jest to, czy wojewódzki konserwator zabytków posiada kompetencję do wydania, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, zaleceń pokontrolnych nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
3. W zakresie wykładni art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, który podzielił Sąd pierwszej instancji, z art. 38 ustawy o ochronie zabytków wynika, że organ konserwatorski może prowadzić działania w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w ustawie o ochronie zabytków. Może takie działania podejmować również do zabytków wpisanych do wojewódzkiej / gminnej ewidencji zabytków, a nawet znajdujących się poza rejestrem, czy ewidencjami w zakresie stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika, że zalecania pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że artykuł 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku", a nie do "zabytku wpisanego do rejestru" (tak również WSA w Warszawie w wyroku z 21 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2755/23 – wyrok nieprawomocny).
Według drugiego stanowiska, podzielanego przez skarżącego kasacyjnie, gminna ewidencja zabytków jakkolwiek jest zaliczana w piśmiennictwie do "nienazwanych" form ochrony zabytków, to nie została przez ustawodawcę wymieniona w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i stan ten niesie za sobą ściśle określone konsekwencje. Przede wszystkim nie prowadzi on do objęcia obiektu ujętego jedynie w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków (z wyłączeniem podstawy z art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) nadzorem konserwatorskim. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków. W ustępach 1. i 2. tego przepisu ustawodawca unormował dwie odrębne kompetencje nadzorcze. Forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania. Ich zastosowanie jest możliwe przy tym wyłącznie w odniesieniu do tej grupy zabytków, której stan zachowania jest normowany w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, tj. wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru. Zgodnie z tym poglądem stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tak WSA w Warszawie w wyroku z 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 54/23 – wyroki nieprawomocne).
Zauważyć należy, że również w piśmiennictwie nie wypracowano jednolitego stanowiska w zakresie wykładni przepisów dotyczących nadzoru konserwatorskiego (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 38, LEX/el.; K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020 r., str. 154 i n.).
4. Zgodnie z zasadą praworządności (legalizmu) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Realizując swoją prawnie przyznaną kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych, czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji.
Dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00).
Określoność regulacji prawnej jest szczególnie istotna, gdy ma miejsce ingerowanie w wolności lub prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02). Prawodawca zobowiązany jest wówczas precyzyjnie wyznaczyć dopuszczalny zakres ingerencji. Możliwość nałożenia obowiązków na stronę lub też przyznanie konkretnych kompetencji organowi musi zatem wynikać z jasnego przepisu. Kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać (zob. m.in. postanowienie TK z 9 maja 2005 r., Ts 216/04). Powinna być ona określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06).
5. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, w związku z tym należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten wprawdzie dotyczy zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, jednak wskazane w uzasadnieniu rozważania dotyczące ochrony prawa własności powinny stanowić wskazówkę także dla oceny zakresu nadzoru konserwatorskiego i wydawania zaleceń pokontrolnych. Mając na uwadze treść art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji (zasada określoności przepisów prawa), należy stwierdzić, że standard ochrony jednostki i jej praw musi mieć podstawę w przepisach sformułowanych w sposób jasny i klarowny, które nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych.
Oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego, zwrócić należy uwagę, że w wyniku działania tego organu może dojść do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków). W zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych na stronę nałożono obowiązek wykonania bardzo szerokiego zakresu prac. Z kosztorysu załączonego do skargi kasacyjnej wynika, że ich wykonanie wiązałoby się z bardzo wysokimi kosztami.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Jak już wyżej wyjaśniono ingerencja w prawo podmiotowe musi wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu. Z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika taki zakres kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przyznawałby mu prawo do wydania zaleceń pokontrolnych. W przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzasadnione jest zatem rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki.
Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a k.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej, także czynności podejmowanych poza reżimem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, do których zalicza się zalecenia pokontrolne wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Reasumując, zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). W tych okolicznościach zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Uzasadnione jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaleceń pokontrolnych Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2021 r. i ich zmiany z dnia 26 maja 2022 r.
6. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a.