II OSK 1477/24

II OSK 1477/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2970/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 924
art. 38 pkt 4 ppkt p)
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2970/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 października 2023 r. znak DLI-I.7620.20.2023.KK.6 w przedmiocie ustalenia lokalizacji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., VII SA/Wa 2970/23, oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z dnia 24 października 2023 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (j.t.Dz.U.2023.924 ze zm.; dalej specustawa gazowa), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody Śląskiego z 14 marca 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa gazociągu Tworzeń - Łagiewniki wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa śląskiego Odcinek DEF":
I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 1, w wierszu 25, licząc od dołu strony, zapis: "I. Określenie terenu objętego inwestycją, w tym linii rozgraniczających teren inwestycji." oraz na s. 2, w wierszu 16, licząc od góry strony, zapis: "- linią ciągłą koloru żółtego - granice terenu objętego wnioskiem (linie rozgraniczające teren inwestycji);" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1, w wierszu 25, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "I. Określenie terenu objętego inwestycją." oraz ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 2, w wierszu 16, licząc od góry strony, nowego zapisu: "- linią ciągłą koloru żółtego - granice terenu objętego wnioskiem;",
II. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej znajdującej się na s. 27 treści pkt XIII, określającego termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń - i orzekł w tym zakresie poprzez odmowę określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;
III. w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję wniósł M. M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 38 pkt 4 lit. p) specustawy gazowej, inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu jest inwestycja realizowana przez Polską Spółkę Gazownictwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tarnowie - budowa gazociągu Tworzeń - Łagiewniki wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa śląskiego. Sąd ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że inwestycja, której dotyczą rozstrzygnięcia organów obu instancji może być uznana za inwestycję wskazaną w powołanym przepisie specustawy. Sąd stwierdził, że mając na uwadze szczegółową treść przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, nie ma wątpliwości, iż jej zakres jest przewidziany specustawą gazową, co uprawniało organ I instancji do prowadzenia postępowania w sprawie wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji w trybie określonym specustawą gazową. W pkt 11.4 decyzji organu I instancji wskazano bowiem, że inwestycja polega na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Tworzeń - Łagiewniki odcinek DEF o średnicy DN 400 MOP 4,0 MPa na terenie miast Czeladź, Siemianowice Śląskie i Chorzów o łącznej długości ok. 7,31 km (w tym 1,77 km gazociągi odgałęzione DNI 00, DNI50, DN250) wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Zmiana istniejącego zagospodarowania i uzbrojenia terenu będzie miała miejsce w przypadku zmiany lokalizacji istniejących ZZU - w tym przypadku ZZU Spacerowa, ZZU Zwycięstwa, ZZU Watoły. Zgodnie zaś z pkt 11.5 decyzji Wojewody Śląskiego, "Projektowany gazociąg zostanie połączony w miejscowości Czeladź w okolicy istniejącej SRP Czeladź Staszica z istniejącym gazociągiem DN400 relacji Tworzeń - Łagiewniki i następnie włączony do istniejącego gazociągu DN400 relacji Tworzeń - Łagiewniki przed istniejącą SRP na granicy Czeladzi i Siemianowic Śląskich. Drugi odcinek projektowanego gazociągu DN400 ma swój początek włączeniem do istniejącego gazociągu DN400 relacji Tworzeń - Łagiewniki za istniejącą SRP na granicy Czeladzi i Siemianowic Śląskich i zakończeniem w miejscowości Chorzów przy ul. Rębaczy z istniejącym gazociągiem DN4O0 relacji Tworzeń - Łagiewniki poprzez zabudowę. ZZU Chorzów Rębaczy (ZZU kątowego) uwzględniającego przełączenie odgałęzienia do SRP Chorzów Rębaczy (stacja redukcyjno - pomiarowa Chorzów Rębaczy)". W odniesieniu do powyższego Sąd przyjął, w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, że wszelkie dywagacje dotyczące definiowania pojęcia przebudowy, jak i oceny czy dana inwestycja stanowi budowę a nie przebudowę, nie mają żadnego znaczenia dla tego rodzaju spraw. Sąd nie stwierdził w związku z tym potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego z opinii biegłego z zakresu budownictwa, o co wnosił skarżący, gdyż nie powziął żadnych wątpliwości co do charakteru inwestycji, których wyjaśnieniu przeprowadzenie tego dowodu mogłoby posłużyć. Dokumenty zawarte w aktach sprawy Sąd bierze zaś pod uwagę z urzędu, stąd kolejno sformułowany w skardze wniosek dowodowy Sąd uznał za zbędny. W konsekwencji, jako nieuprawnione Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, które łączą się z podnoszoną przez skarżącego kwestią nieustalenia – jak to ujmuje skarżący – "rzeczywistego charakteru inwestycji".
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 10 specustawy gazowej, gdyż zawiera wszystkie elementy tego rodzaju decyzji niezbędne w realiach tej sprawy. Nie budzi zastrzeżeń Sądu zasadność dokonanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekty decyzji organu I instancji poprzez usunięcie rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. a) specustawy gazowej, skoro przedmiotowa inwestycja nie obejmuje działek, wobec których miałby nastąpić skutek prawny określony w art. 20 ust. 3, jak również ust. 6 i 6a tej ustawy, gdyż istotnie objęte są nią jedynie działki przeznaczone do ograniczenia w korzystaniu na mocy art. 24. W ocenie Sądu, niewadliwie organ odwoławczy uchylił także zapis ujęty w pkt XIII decyzji Wojewody, mocą którego organ I instancji wyznaczył termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9 specustawy gazowej, gdyż decyzja dotyczy nieruchomości, w stosunku do których sposób wykonywania prawa własności został jedynie ograniczony poprzez zapewnienie inwestorowi prawa do wejścia na ich teren celem wykonania niezbędnych robót budowlanych, o których mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej. Wbrew zarzutom skargi, posłużenie się przez organ odwoławczy w odniesieniu do tych kwestii kompetencją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można traktować jako działania dokonanego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, powołany w skardze przepis art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) nie ma w tej sprawie zastosowania, zatem zarzut jego naruszenia nie daje podstaw do uwzględnienia rozpoznawanego środka odwoławczego. W opinii Sądu i w tym zakresie organ prawidłowo wyjaśnił, że art. 10 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 24 specustawy gazowej stanowi normę szczególną wobec art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i okoliczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i prowadzenia robót może być w tym przypadku oparta tylko na ww. przepisach specustawy gazowej. W tej sytuacji wyłączony został obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia takich robót. Wszystkie działania w ramach lokalizacji inwestycji gazowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa gazowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Nie przewiduje także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zatem zarzut wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 89 k.p.a. jest nietrafny. Bezzasadne jest też twierdzenie skarżącego co do potrzeby przeprowadzenia przez organ I instancji oględzin nieruchomości oraz powołania biegłego. Z uwagi na specyfikę postępowania lokalizacyjnego prowadzonego w trybie specustawy, jak również mając na uwadze poprzedzenie decyzji lokalizacyjnej uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, takie dowody były zbyteczne i nieprzydatne.
Sąd stwierdził ponadto, że Minister trafnie argumentuje, odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących utrudnień w prawidłowym zagospodarowaniu terenu związanych z realizacją inwestycji, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu organy badają wyłącznie zgodność z prawem wniosku inwestora. Minister słusznie stwierdza, że z samej istoty takiego przedsięwzięcia, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z tej ingerencji wynikać mogą inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji gazowej jest wadliwa.
W tych warunkach Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej oceny zasadności lokalizacji gazociągu na nieruchomościach skarżącego, a skoro tak, to wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji dotyczące nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz zasady proporcjonalności podstaw do uwzględnienia skargi nie dają.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. wyrokowi temu zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 38 pkt 4 ppkt p) specustawy gazowej w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja określona w dokumentach samego inwestora jako "Przebudowa gazociągu relacji Tworzeń - Łagiewniki" może być uznana za inwestycję wskazaną w specustawie, w zakresie której dopuszczalne jest zastosowanie przepisów specustawy (tj. inwestycja "Budowa gazociągu Tworzeń - Łagiewniki", w sytuacji, w której w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedmiotowego zarzut nie odniesiono się, wskazując jedynie ogólnikowo, że "dywagacje dotyczące definiowania pojęcia przebudowy, jak i oceny czy dana inwestycja stanowi budowę, a nie przebudowę, nie mają żadnego znaczenia dla tego rodzaju spraw");
b) art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uzyskania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń oraz ustalenia warunków takiej zgody, w szczególności co do terminu zajęcia w celu przeprowadzenia prac budowlanych oraz kwestii szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami, w tym obowiązków w zakresie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a także zasad korzystania z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji urządzeń i przewodów, pomimo, że sam inwestor zdecydował się na gruncie niniejszej sprawy nie stosować przepisów specustawy występując o pozwolenie na budowę, co nie zostało przeanalizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji, a jedyne skwitowane stwierdzeniem, że przedmiotowy przepis na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania, co jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w sytuacji, w której nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakiego powodu inwestor wystąpił uprzednio, a nie następczo, o pozwolenie na budowę i podjął nieskuteczną próbę rozpoczęcia rokowań;
c) art. 10 specustawy gazowej poprzez uznanie zaskarżonym wyrokiem, że wydanie decyzji było zgodne z treścią przedmiotowego przepisu, pomimo, że decyzja:
- narusza podstawowe prawa właściciela związane z prawem do korzystania z nieruchomości, poprzez pozwolenie w sposób zbyt szeroki na korzystanie z nieruchomości w czasie budowy gazociągu,
- została wydana pomimo nieprzeprowadzenia oceny zagrożeń (oceny sąsiedztwa) planowanej i istniejącej linii przesyłowej na obecną infrastrukturę znajdującą się na nieruchomości oraz na możliwość dalszego uzbrajania działki,
- została wydana pomimo nieustalenia oddziaływania planowanego gazociągu na istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia,
- została wydana z planowanym wykorzystaniem planowanej infrastruktury towarzyszącej, m.in. kabli światłowodowych oraz innych elementów kontrolnych, nie tylko do przesyłu informacji niezbędnych do prawidłowej eksploatacji gazociągu, ale także do innych celów ze względu na parametry kabli światłowodowych lub innych służących przesyłowi danych;
- została wydana pomimo nieprzedstawienia we wniosku innych lokalizacji inwestycji i co za tym idzie, niewskazania w decyzji dlaczego akurat ta decyzja, a nie inna jest korzystna,
- została wydana pomimo "nieprzeprowadzenia spowodowanie znacznych utrudnień w prawidłowym zagospodarowaniu terenu",
- została wydana pomimo nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania gazociągu na powierzchnię terenu i gleby,
- została wydana przy przyjęciu założeń niezgodnych z implementowanym prawem Unii Europejskiej oraz Konstytucją Rzeczypospolitej Polski;
d) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona mimo ustalenia przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla skarżącego, przy tym z pominięciem przez organ wyraźnego wskazania przez inwestora możliwości uniknięcia szkody i poprowadzenia gazociągu poza terenem działki skarżącego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nadmiernie uciążliwe ograniczenie prawa własności, nierówne traktowanie stron przez organ administracji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela, jak również interesu społecznego polegającego na przeprowadzeniu inwestycji z zaniechaniem naruszenia ekosystemów i siedlisk zwierząt i roślin zlokalizowanych w miejscu planowanej inwestycji;
b) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na tym, że wbrew obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa, organ wydał decyzję przed doręczeniem stronie stanowiska inwestora z dnia 6 marca 2023 r., czym uniemożliwił stronie czynny udział w sprawie (do pisma Wojewody Śląskiego z 6 marca 2023 r. nie dołączono pisma inwestora z dnia 6 2023 r. - o które pełnomocnik M. M. musiał zwracać się - o przesłanie najistotniejszego załącznika) uznając za prawidłową sytuację, w której strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, w tym odniesienia się do twierdzeń zawartych w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. i pozbawiona możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych pozwalających na weryfikację treści pisma z dnia 6 marca 2023 r. w postępowaniu przed organem II instancji;
c) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 89 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo, że zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (rodzaj inwestycji, ustalenie, czy mamy do czynienia z przebudową, czy budową, niewyjaśniony przez Inwestora stan prawny);
d) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez ograniczenie stronie postępowania administracyjnego prawa czynnego udziału na każdym etapie postępowania do jedynie formalnej możliwości odniesienia się do stanowiska inwestora na piśmie, które jak się okazuje "z uzasadnieniu" decyzji zostało uniemożliwione, w wyniku czego z naruszeniem również przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. nie przeprowadzono postępowania w sprawie w zakresach wskazanych przez stronę postępowania, w szczególności, że w kontekście otoczenia faktycznego sprawy wymagane było - i o co odwołujący wnosił - organ prowadzący postępowanie zobowiązany był wyważyć wszystkie wchodzące w grę wartości konstytucyjnie i rozpatrzyć sprawę kierując się zasadą proporcjonalności, natomiast w sprawie poza wybiórczym przedstawieniem stanu faktycznego wyłącznie o twierdzenia inwestora (zatajone przed stroną poprzez zaniechanie ich przesłania przed wydaniem decyzji) przedmiotowe zaniechanie organu administracji publicznej skutkowało tym, że strona nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, a decyzja została wydana w istocie bez jej udziału (i dodatkowo jest natychmiast wykonalna);
e) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia dowodów z dokumentów w postaci: pismo z dnia 22 lutego 2021 r., załączniki do wiadomości z dnia 9 stycznia 2021 r. (inwestora Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie), w których mowa o "przebudowie" gazociągu na okoliczność ustalenia rzeczywistego charakteru inwestycji i wyboru przez inwestora procedury "zwykłej" (pozwolenie na budowę, konieczność negocjacji, a nie procedury uproszczonej "specustawą");
f) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozbawienie strony możności obrony swych praw, w sytuacji, w której przeprowadzone postępowanie uchybia zasadzie dwuinstancyjności;
g) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego, względnie zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego doszło do błędnego przyjęcia, że inwestycja jest budową, a nie przebudową gazociągu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w Tarnowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w swej istocie są tożsame z zarzutami podnoszonymi w skardze do WSA. Sąd I instancji ustosunkowując się do nich doszedł do wniosku, że nie są one uzasadnione.
Oceniając zasadność stanowiska Sądu I instancji w zakresie objętym podniesionymi przez skarżącego kasacyjnie zarzutami stwierdzić należy, że podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stanowiska strony, że przedmiotową inwestycją nie jest budowa, lecz przebudowa gazociągu Tworzeń – Łagiewniki, a zatem w niniejszej sprawie nie powinny być stosowane przepisy specustawy gazowej, ale zwykła procedura.
Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostało uwzględnione przez Sąd I instancji, który rozważając zagadnienie, czy przedmiotowa inwestycja stanowi budowę czy przebudowę trafnie wskazał, iż kwestię taką rozstrzygnięto w wyroku NSA z dnia 4 października 2022 r., II OSK 2962/19, stwierdzając, że wszelkie dywagacje dotyczące definiowania pojęcia przebudowy, jak i oceny czy dana inwestycja stanowi budowę a nie przebudowę, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. W pełni podzielić należy stanowisko NSA wyrażone w motywach powyższego wyroku, że istotą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie rodzaju inwestycji, która stanowiąc realizację celu publicznego wskazuje na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W tym kontekście kwestia jak dana inwestycja została zatytułowana we wniosku jest prawnie irrelewantna. Często bowiem nazwa inwestycji jest pochodną planów inwestycyjnych wnioskodawcy i wynika z określonego zatytułowania inwestycji w planach budżetowych. Tak więc określenie jaki charakter ma inwestycja (budowa czy przebudowa) jest wyłącznie kwestią semantyki, która nie wpływa na prawidłowość decyzji. Uwagi te są w pełni aktualne również przy ustalaniu lokalizacji inwestycji prowadzonej na podstawie przepisów specustawy gazowej.
Zarzut naruszenia art. 38 pkt 4 ppkt p) specustawy gazowej w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. nie podlegał w tych okolicznościach uwzględnieniu.
W konsekwencji powyższego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ – co słusznie stwierdził Sąd I instancji – przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów specustawy gazowej.
Zasadne jest też stanowisko WSA, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 10 specustawy gazowej, gdyż zawiera wszystkie elementy tego rodzaju decyzji niezbędne w realiach tej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego unormowania podkreślić należy, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a zatem takie okoliczności, jak ewentualna ocena zagrożeń czy inne obawy zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie na tym etapie postępowania nie są rozważane i to w zakresie oczekiwanym przez stronę.
Zarzut naruszenia narusza art. 10 specustawy gazowej nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. Uwzględnić bowiem należy, że – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 24 października 2023 r. wydana na podstawie przepisów specustawy gazowej, należącej do szczególnych regulacji prawnych, których podstawowym celem jest uproszczenie i przyspieszenie inwestycji infrastrukturalnych. Założenia te wiążą się z ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości objętych inwestycją w porównaniu z ogólną (zwykłą) procedurą zmierzająca do realizacji inwestycji celu publicznego uregulowaną m. in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Realizacja specustawy musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów, których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami pozostają protesty obywateli lub innych podmiotów wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania i postulaty co do określonej polityki planowania przestrzennego. Wskazując na powyższe Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył, że z tych względów organy obu instancji nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji, a ich zadaniem było jedynie dokonanie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora wariantu inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz inwestycji towarzyszących nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Właściwy miejscowo wojewoda zobligowany jest - w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w specustawie gazowej - ustalić lokalizację inwestycji w wersji zgodnej z wnioskiem. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Na poparcie powyższego stanowiska WSA trafnie przywołał wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1636/22, w którym przedstawiono podobną argumentację.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie znalazły w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
Z podobnych względów – mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie szczególnej regulacji prawnej, jaką jest specustawa gazowa – za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a., jak również w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 89 k.p.a. Z uwagi na powyższe bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a także w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 k.p.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji należycie rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, dochodząc do prawidłowego wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w realiach niniejszej sprawy – rozstrzyganej na podstawie przepisów specustawy gazowej – nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.