II OSK 1475/13

II OSK 1475/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2656/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-02-28
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106 par. 3 i 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2656/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (określany dalej jako WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2656/12 oddalił skargę na decyzję z [...] września 2012 r., nr [...], wydaną przez Głównego Lekarza Weterynarii, utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Graniczny Lekarz Weterynarii w Szczecinie, z uwagi na stwierdzenie obecności tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 μg/kg w badanej próbie filetów z tilapii, zezwolił [...] na odesłanie do kraju pochodzenia, tj. Chin, przesyłki mrożonych filetów z tilapii, dostarczonej kontenerem: [...], przy użyciu tego samego typu środka transportu.
2. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
2.1. Wymieniona wyżej decyzja z [...] grudnia 2010 r. Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie, nie została objęta odwołaniem, jednak w dniu 22 kwietnia 2011 r. do Głównego Lekarza Weterynarii wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., motywowany wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
2.2. Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Główny Lekarz Weterynarii, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., a rozpoznając ponownie sprawę (decyzją z [...] października 2011 r. nr [...]) organ, utrzymując w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r. stwierdził, że dodawanie tlenku węgla do żywności jest niedozwolone, gdyż substancja ta nie znajduje się w wykazie do załącznika nr II rozporządzenia Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 41 z 15 lutego 2008 r., str. 11-14, powoływanego dalej jako rozporządzenie 1333/2008). Argumentował, że Graniczny Lekarz Weterynarii w Szczecinie, mając na względzie zagrożenie, jakie mogłoby stanowić wprowadzenie przedmiotowej przesyłki na terytorium Unii Europejskiej, słusznie podjął decyzję o jej odesłaniu. W ocenie organu stanowisko to potwierdza opinia z 21 marca 2011 r. Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, w której stwierdzono, że badania własne Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven określiły fizjologiczną zawartość tlenku węgla w dorosłej tilapii w zakresie 8-45 μg/kg, natomiast dla młodych osobników zakres wyniósł 1-15 μg/kg. Ponadto organ podniósł, że w piśmie z 2 lutego 2011 r. Instytut ten stwierdził, iż tlenek węgla pomaga utrzymać pożądane przez klientów zabarwienie mięsa, maskując oznaki zepsucia.
Nadto organ argumentował, że Komisja Europejska nie zakwestionowała powiadomienia Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie zamieszczonego w Systemie Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed), co skutkowało dokonaniem przez nią wpisu do systemu RASFF oznaczającego, że przedmiotowa przesyłka może być niebezpieczna dla życia lub zdrowia.
2.3. Skargę na powyższą decyzję Głównego Lekarza Weterynarii wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], zarzucając:
- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP,
- rażące naruszenie art. 87 Konstytucji RP w wyniku wydania decyzji w oparciu o nieposiadające mocy powszechnie obowiązującego prawa i niewiążące obywateli, a wiążące jedynie wewnątrz organu wytyczne,
- rażące naruszenie art. 9, w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wskutek wydania decyzji w oparciu o wytyczną zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie,
- rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, w zw. z art. 8, art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a.").
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji wydanych przez Głównego Lekarza Weterynarii, przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, wezwanie organu do przedstawienia opinii sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny – Instytut Badawczy w Puławach w przedmiocie zawartości tlenku węgla w tilapii oraz badań własnych Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven, w oparciu o które zostały wydane zaskarżone decyzje oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
2.4. WSA w Warszawie po rozpoznaniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z [...] października 2011 r. nr [...], wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1947/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2011 r. nr [...].
WSA w Warszawie podniósł, że decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. zezwalająca na odesłanie partii tilapii, została oparta o przepisy rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.L z 2004 r. Nr 165, poz. 1, ze zm., określanego dalej jako rozporządzenia 882/2004). Zaznaczył, że kryterium tego odesłania stanowiła niezgodność przesyłki żywności ze wspólnotowym prawem żywnościowym, polegająca na tym, że w przedmiotowym transporcie tilapii stwierdzono obecność tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 µg/kg, a tlenek węgla nie został przewidziany jako dopuszczalny dodatek do żywności, co wynika z rozporządzenia 1333/2008. Z tego względu Graniczny Lekarz Weterynarii uznał, że przesyłka musi być bądź zniszczona bądź odesłana z powrotem poza Wspólnotę. Po uzyskaniu stanowiska spółki dokonującej sprowadzenia tilapii na obszar wspólnotowy co do losów ryby zawierającej niedozwolony dodatek, organ wydał decyzję zezwalającą na odesłanie do kraju jej pochodzenia, tj. Chin.
WSA w Warszawie wskazał na techniczny charakter art. 21 rozporządzenia 882/2004, formułującego przesłanki proceduralne pozwalające organowi na podjęcie decyzji o wysłaniu przesyłki z powrotem do kraju jej pochodzenia, zaznaczając, że warunki zawarte w art. 21 ust. 1 tego rozporządzenia zostały w sprawie łącznie spełnione. Mianowicie miejsce przeznaczenia zostało uzgodnione z podmiotem odpowiedzialnym za przesyłkę, a podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe uprzednio powiadomił właściwy organ państwa pochodzenia o przyczynach i okolicznościach uniemożliwiających wprowadzanie do obrotu danej żywności we Wspólnocie. Przesądził, że norma art. 21 musi być wykładana w powiązaniu z art. 19 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że pasze lub żywność z państw trzecich, które nie są zgodne z prawem paszowym lub żywnościowym, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ. Po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych prowadzących przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, odpowiedzialnych za przesyłkę, właściwy organ nakazuje zniszczenie takich pasz lub żywności lub wysłanie z powrotem poza Wspólnotę, zgodnie z art. 21 tego aktu.
W ocenie sądu pierwszej instancji kluczową kwestią, podlegającą zbadaniu przez organ w postępowaniu nieważnościowym toczącym się z względu na przesłankę rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, czy organ, wydając zezwolenie na wysłanie filetów tilapii do Chin, działał w uzasadnionym przekonaniu, wynikającym z całokształtu okoliczności sprawy, że transport tilapii nie jest zgodny z prawem żywnościowym, a w tym wypadku z rozporządzeniem 1333/2008. Organ przyjął założenie, że tlenek węgla nie został wymieniony w załączniku II do tego rozporządzenia, stąd nie może stanowić dodatku dopuszczonego do stosowania w żywności nieprzetworzonej, a skutkiem tego jest obowiązek odesłania partii towaru dotkniętego taką wadą.
Sąd pierwszej instancji wywodził, że stanowisko organu centralnego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest zasadne wówczas, gdy istniały przesłanki do przyjęcia przez Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie, że tlenek węgla, który występuje w tkance ryby stanowi skutek celowego działania człowieka, tj. został dodany i winien być traktowany jako dodatek do żywności nieprzetworzonej w rozumieniu art. 15 rozporządzenia 1333/2008. W takim wypadku kwestia dopuszczalnego poziomu tego związku chemicznego i ustalanie tego poziomu od zerowego do maksymalnego 50 μg/kg mieścić się może w pojęciu interpretacji normy prawnej, a to wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na takiej normie. Dalej WSA w Warszawie zauważył, że zasadnicza kwestia pozostaje bowiem niezmienna, tj. tlenek węgla stanowi dodatek do żywności, czyli jego występowanie jest wynikiem celowego działania człowieka. A dodatek tego rodzaju, niezależnie od poziomu jego występowania w żywności, w chwili wydawania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji był w świetle przepisów wspólnotowych niedopuszczalny. Dopiero parę miesięcy później (marzec 2011 r.) dopuszczono występowanie w rybach tlenku węgla, przy czym wskazano, że fizjologiczna zawartość tego związku chemicznego w dorosłej tilapii wynosi poniżej 50 μg/kg.
Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ musi przeanalizować czy Graniczny Lekarz Weterynarii nie dopuścił się rażącego prawa – według okoliczności występujących na datę orzekania, tj. [...] grudnia 2010 r. – przyjmując, że tlenek węgla stanowi dodatek i nie jest to dodatek dozwolony.
2.5. Decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Głównego Lekarza Weterynarii z [...] września 2012 r. nr [...].
2.6. Skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii wniosła do Sądu [...], zarzucając decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie:
- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa;
- rażące naruszenie art. 87 Konstytucji RP, wskutek wydania decyzji w oparciu o nieposiadające mocy powszechnie obowiązującego prawa i niewiążące obywateli, a wiążące jedynie wewnątrz organu wytyczne,
- rażące naruszenie art. 9, w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w wyniku wydania decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie, kilkukrotnie niższy od limitu w innych państwach członkowskich,
- rażące naruszenie prawa procesowego tj.: art. 6, art. 7, w zw. z art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.
2.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2656/12 oddalił skargę na decyzję z 6 września 2012 r., nr GIWpr 025-7n/11-12.
W uzasadnieniu WSA w Warszawie podkreślił, że dodawanie tlenku węgla do żywności nieprzetworzonej jest w świetle prawa unijnego niedozwolone, gdyż substancja ta nie znajduje się w wykazie do załącznika nr II rozporządzenia Nr 1333/2008. Z uwagi na badania prowadzone przez ichtiologów stwierdzono konieczność uściślenia regulacji w tym zakresie, jednak są to uwagi de lege ferenda. Nie jest więc uprawniona teza, że tlenek węgla jest dodatkiem dozwolonym. Sąd pierwszej instancji wywodził, że stwierdzenie zawartości tej substancji upoważniało Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie do odesłania tej przesyłki do kraju pochodzenia, z uwagi na potencjalne zagrożenie dla konsumentów, jakie mogłoby stanowić wprowadzenie tej przesyłki na terytorium Unii Europejskiej. WSA w Warszawie uznał, że stanowisko to nie naruszało w sposób rażący obowiązującego prawa, w szczególności art. 2 oraz 87 Konstytucji RP, co zarzucono w skardze. Nie doszło też – zdaniem sądu pierwszej instancji - do rażącego naruszenia art. 9, w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez wydanie decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. strona skarżąca nie odwołała się, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności owej decyzji złożyła znacznie później, gdy to państwa członkowskie, po zyskaniu wiedzy o endogenicznym wytwarzaniu CO przez niektóre gatunki ryb, zaczęły przyjmować i to w sposób rozmaity w poszczególnych krajach Unii, poziomy wartości dopuszczalnych CO w nieprzetworzonej żywności, bez wyraźnych wskazań w tym zakresie w przepisach.
Sąd podał, że rozmaite praktyki państw członkowskich mają charakter dowolny, uznaniowy i nie wynikają wprost z prawa unijnego. Natomiast w przepisach oparcie znajduje stanowisko, iż każda zawartość CO w nieprzetworzonych, mrożonych filetach tilapii może być traktowana jako dodatek niedozwolony, dodany celowo. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy w każdym razie zezwolenie na odesłanie do kraju pochodzenia takiego transportu. Natomiast wzgląd na endogeniczną zawartość CO u niektórych gatunków ryb stanowi przyczynę rozważania zmiany regulacji w tym zakresie.
Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że o ile uprzednie uchylone przez WSA decyzje, wydane w tym postępowaniu nieco pobieżnie wyjaśniały wskazaną kwestię, o tyle kolejne rozstrzygnięcia poświeciły zarzutom skargi i rozważeniu sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem specyfiki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, dostatecznie wiele miejsca.
W ocenie sądu pierwszej instancji zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma także, w kontekście wskazań WSA zawartych w uprzednim wyroku fakt, że Komisja Europejska nie zakwestionowała powiadomienia Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie zamieszczonego w Systemie Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed), co skutkowało dokonaniem przez nią wpisu do systemu RASFF.
Dodatkowo Sąd zaznaczył, że kwestia występowania dodatku w produktach mrożonych, nieprzetworzonych jest bardzo wrażliwa zważywszy, iż dwutlenek węgla może być dodawany także w celu stwarzania wrażenia, iż mięso jest świeższe niż w rzeczywistości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm., Dz. Urz. polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm., dalej rozporządzenie nr 178/2002) ma na celu ochronę konsumentów (...) i zapobieganie: oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd, a art. 14 pkt 8 tego aktu idzie jeszcze dalej w tej ochronie i pozwala na nałożenie ograniczeń we wprowadzaniu na rynek żywności zgodnej z przepisami szczegółowymi, gdy istnieją podstawy, aby podejrzewać, że pomimo zgodności, dany środek jest niebezpieczny.
Sąd pierwszej instancji wywodził, że kwestia dopuszczalnego poziomu tego związku chemicznego i ustalanie tego poziomu od zerowego do maksymalnego 50 μg/kg mieścić się może w pojęciu interpretacji normy prawnej, a to wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na takiej normie, stąd bez znaczenia pozostaje ustalony poziom tego związku chemicznego w sprowadzonych filetach. Uznał niezmienność zasadniczej kwestii, tj. tego, że tlenek węgla stanowi dodatek do żywności, czyli jego występowanie jest wynikiem celowego działania człowieka. Dodatek tego rodzaju, niezależnie od poziomu jego występowania w żywności, w chwili wydawania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji był w świetle przepisów wspólnotowych niedopuszczalny. W tym kontekście, wobec niewykluczenia jego występowania w wyniku celowego działania człowieka, a braku podstaw prawnych do uznania go za dodatek dopuszczalny, WSA w Warszawie wywodził, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., bowiem do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co – w ocenie WSA w Warszawie - trafnie wykazał organ.
2.8. W skardze kasacyjnej z 6 maja 2013 r. [...] wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2656/12 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - określanej dalej jako P.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd zawnioskowanych przez stronę dowodów uzupełniających z dokumentów, na które organ się powoływał, mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności zaskarżonego aktu i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie;
- art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez WSA w Warszawie z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, wyrażające się uznaniem przez Sąd, iż organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu zapadłym 19 stycznia 2012 r.,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku braku odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wydanego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności poprzez niewyjaśnienie powodów uznania przez Sąd, iż organ dowiódł celowego dodania tleniu węgla decydującego o zakwalifikowaniu go jako niedozwolonego dodatku do żywności, co w konsekwencji przyczyniło się do niewyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a., wskutek oddalenia skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez:
- błędną wykładnię art. 7, w zw. z art. 2 Konstytucji RP,
- błędną wykładnię art. 87 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że wydanie przez organ decyzji w oparciu o nieposiadające mocy powszechnie obowiązującego prawa i niewiążące obywateli, a wiążące jedynie wewnątrz organu wytyczne nie stanowi naruszenia prawa;
- niewłaściwe zastosowanie art. 9, w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie, kilkukrotnie niższy od limitu w innych państwach członkowskich, co narusza zasadę równości wszystkich obywateli Unii Europejskiej,
- niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia Nr 1333/2008, mimo braku dowodów jego celowego dodania do żywności oraz wbrew temu, iż powstaje on w mięsie ryby endogenicznie, stanowi dodatek do żywności w rozumieniu przywołanego przepisu,
- niewłaściwe zastosowanie art. 21, w zw. z art. 19 rozporządzenia 882/2004 poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie żywność mogła być odesłana jako niezgodna z prawem żywnościowym, mimo braku stosownego przepisu zabraniającego występowania w mięsie ryby endogennie w nim powstałego tlenku węgla;
- niewłaściwe zastosowanie art. 15 rozporządzenia 1333/2008 w wyniku przyjęcia, iż endogennie powstający w mięsie tilapii tlenek węgla stanowi dodatek do żywności w rozumieniu tego rozporządzenia, co powoduje, że dla zgodnego z prawem występowania tlenku węgla w mięsie tilapii musiałby on zostać wykazany w załączniku II do tego rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie, mimo zgłoszenia przez Skarżącego wniosku w skardze, nie wezwał organu do przedstawienia opinii sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Instytut Badawczy w Puławach w przedmiocie zawartości tlenku węgla w mięsie tilapii oraz badań własnych Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven, na które powołał się w zaskarżonej decyzji, przez co naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki organ powinien był zbadać, czy na dzień wydania decyzji (tj. [...] grudnia 2012 r.) istniały podstawy pozwalające z jednej strony obalić domniemanie, że tlenek węgla występuje w mięsie tilapii w sposób naturalny, zaś z drugiej obronić tezę, iż stanowi on dodatek do żywności w rozumieniu przyjętym przez rozporządzenie 1333/2008 i jest dodatkiem niedozwolonym.
Rolą WSA w Warszawie – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki - było rozważenie, czy art. 21 i 19 rozporządzenia 882/2004 stanowiące, iż żywność może być odesłana wówczas, gdy nie jest zgodna z prawem żywnościowym, spełniają wymagania podstawy prawnej działania organów administracji w przedmiotowej sprawie. W tym celu WSA w Warszawie winien był zbadać, czy organ miał podstawy, by uznać tlenek węgla za dodatek do żywności.
Nadto zaakcentowano, że zbadanie tej kwestii przez sąd pierwszej instancji było szczególnie istotne z uwagi na to, że w tkance tilapii tlenek węgla może powstać endogennie, stąd przyjęcie jego egzogennego pochodzenia nie stanowi uprawnionego domniemania i wymaga przeprowadzenia dowodu na celowe dodanie tlenku węgla do żywności. Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że nie przeprowadzono niezbędnego dowodu, iż tlenek węgla stanowi dodatek do żywności i że został on do żywności celowo dodany, i zakwestionowano przyjęcie przez organ, że tlenek węgla stanowił niedozwolony dodatek do żywności i że stanowi to uprawnione domniemanie niewymagające przeprowadzenia dowodów na jego rzecz, a wymagające ewentualnie przeciwdowodu na jego obalenie, którego nie przeprowadzono, co stanowi niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1333/2008, art. 21, w zw. z art. 19 rozporządzenia 882/2004 oraz art. 15 rozporządzenia 1333/2008. Uwypuklono, że elementem definicji wyznaczającym pojęcie dodatku do żywności jest celowe dodanie składnika, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1333/2008, a w konsekwencji za dodatek do żywności może być uznana tylko ta substancja, która została celowo dodana do żywności. Wywodzono, że skoro tlenek węgla występuje w mięsie w sposób naturalny, to nie jest możliwe przyjęcie domniemania, iż został do mięsa tilapii celowo dodany i stąd winien być uznany za dodatek do żywności w rozumieniu przywołanego rozporządzenia.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw, by z nieuwzględnienia tlenku węgla w załączniku II wywodzić, iż jego obecność w żywności jest niedozwolona, skoro nie jest on dodatkiem.
Ponadto wywodzono, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutu Skarżącego, iż w toku postępowania nie dowiedziono celowego dodania tlenku węgla o żywności.
W skardze kasacyjnej konkludowano, że nie ulega wątpliwości, iż dokonana przez organ rozszerzająca wykładnia przywołanych przepisów prawa materialnego skutkująca uznaniem, iż mimo braku jakichkolwiek dowodów na celowe dodanie tlenku węgla do żywności oraz mimo stwierdzenia możliwości endogennego powstawania tlenku węgla w mięsie ryby, tlenek węgla stanowi dodatek do żywności w rozumieniu przywołanego wyżej rozporządzenia była nieuprawniona i stanowiła naruszenie art. 7, w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
4. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartego w niej żądania uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
5. Na wstępie zaznaczyć wypada, że w skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, nie dokonując przy tym powiązania tych zarzutów z przepisami K.p.a., dotyczącymi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. art. 156 i nast. K.p.a., stanowiącymi podstawę prawną decyzji z [...] września 2012 r., nr [...], wydanej przez Głównego Lekarza Weterynarii, której dotyczy objęty skargą kasacyjną wyrok.
Biorąc jednakże pod uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której wyłuszczono, że chodzić ma o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz, że WSA w Warszawie oceniał decyzję wydaną w trybie nieważnościowym, a także uwzględniając regułę, wedle której falsa demonstratio non nocet (por. uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, CBOSA) oraz praktykę sądową (por. np. wyrok NSA z 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1303/14, CBOSA) Sąd przyjmuje, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje wadliwą wykładnię wskazanych w skardze przepisów w relacji z przepisami K.p.a.
6. Odnosząc się do tak zrekonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że niesporne jest, że przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie była decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z [...] września 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2010 r. Graniczny Lekarz Weterynarii w Szczecinie, z uwagi na stwierdzenie obecności tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 μg/kg w badanej próbie filetów z tilapii, zezwolił [...] na odesłanie do kraju pochodzenia, tj. Chin, przesyłki mrożonych filetów z tilapii.
Niesporne jest również stwierdzenie istnienia w przedmiotowej partii tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 μg/kg. Przedmiot polemiki miedzy stronami stanowi natomiast prawna ocena tego faktu, w kontekście prawidłowości uznania przez organ w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku [...] o stwierdzenie nieważności (zarówno w zakresie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, jak i działania organu bez podstawy prawnej, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Na tym tle skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty procesowe i materialne.
7.1. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu błędnej wykładni art. 87 Konstytucji RP, w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż organ działał na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, a nie wiążących jedynie wewnątrz organu wytycznych, stwierdzić należy, że WSA w Warszawie prawidłowo wskazał (powołując się na wyrok tego Sądu z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1947/11), na zasadność stanowiska Głównego Lekarza Weterynarii, iż kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. posiadała podstawę prawną m.in. w postaci art. 19 ust. 1 lit. a powoływanego wyżej rozporządzenia 882/2004, który odwołuje się do zgodności wprowadzanej na terytorium Wspólnoty żywności z prawem żywnościowym, powiązanego z art. 15 przywołanego wcześniej rozporządzenia 1333/2008.
Skoro w przedmiotowym transporcie tilapii stwierdzono obecność tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 µg/kg, a tlenek węgla nie został przewidziany jako dopuszczalny dodatek do żywności, co wynika z art. 15 rozporządzenia 1333/2008, z tym zastrzeżeniem, że stosowanie dodatków jest dozwolone, jeśli zostało wyraźnie określone w załączniku nr II do ww. rozporządzenia, to prawidłowo organ poddał analizie skutki niezgodności przesyłki żywności z państw trzecich ze wspólnotowym prawem żywnościowym, biorąc pod uwagę warunki statuowane w art. 21 rozporządzenia 882/2004 formułującym przesłanki proceduralne pozwalające organowi na podjęcie decyzji o wysłaniu przesyłki z powrotem do kraju jej pochodzenia. Podstawę do działania organów stanowił również art. 19 ust. 1 tego rozporządzenia, stosownie do którego pasze lub żywność z państw trzecich, które nie są zgodne z prawem paszowym lub żywnościowym, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ.
Niewątpliwym jest, że wskazane rozporządzenia zostały opublikowane (w przywołanych wyżej publikatorach) i obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2010 r., posiadając walor źródła prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do postanowień art. 91 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (ust. 1), a jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (ust. 3).
Bez wątpienia źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, w rozumieniu Konstytucji RP, jest Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE; obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE), który jest umową międzynarodową podpisaną w Rzymie dnia 25 marca 1957 r., do której Polska przystąpiła na mocy umowy międzynarodowej podpisanej w Atenach 16 kwietnia 2003 r., ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ogólnonarodowym referendum, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw (por.: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską - Dz.U. Nr 90, poz. 864/2, a także: uchwała Sądu Najwyższego z 16 lipca 2003 r. w przedmiocie ważności referendum ogólnokrajowego [...] - Dz.U. Nr 126, poz.1170 i oświadczenie rządowe z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie mocy obowiązującej Traktatu [...] - Dz.U. Nr 90, poz. 865). Z art. 10 TFUE wywodzony jest obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie skutecznego stosowania prawa wspólnotowego, w tym rozporządzeń, a w razie sprzeczności z nim normy prawa krajowego – z pierwszeństwem przed tą normą (por. np. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej zwany Trybunałem - w sprawach 26/62 – Van Gend&Loos, 646/64 Costa v. ENEL, 106/77 Simmenthal SpA).
7.2. Na brak zasadności tego zarzutu wskazują również dyrektywy interpretacyjne. Skoro zgodnie z art. 15 rozporządzenia 1333/2008 dodatki do żywności nie mogą być stosowane w żywności nieprzetworzonej, chyba że takie stosowanie zostało wyraźnie określone w załączniku II, to niesłusznym byłoby uznanie, że załącznik nr II do wskazanego rozporządzenia nie stanowi integralnej części tego aktu i jako taki pozbawiony jest waloru normy prawnej. Przyjęcie przeciwnego poglądu negowałoby bowiem założenie spójności przepisów unijnych i racjonalności ustawodawcy unijnego, powiązane z zasadą pewności tego prawa wymagającą, by przepisy były precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków. Założenie to daje podstawę językowych dyrektyw wykładni przepisów unijnych (traktowanych jako podstawowe metody interpretacyjne prawa unijnego - por. A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Kraków 2007, str. 152 i nast.).
7.3. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest również podstaw do skutecznego wywodzenia, że organ sformułował obowiązek administracyjny bez podstawy prawnej (czego miał nie dostrzec sąd pierwszej instancji), ponieważ powodu wydania decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie można upatrywać w przyjęciu przez organ za dopuszczalny jakiegokolwiek poziomu tlenku węgla i kierowaniu się w tym względzie wytycznymi czy opiniami uznaniowo ustalającymi limit stężenia tlenku węgla w mięsie ryb. Na zaakceptowanie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki nie pozwala fakt, że organy wydające decyzje oparły swoje rozumowanie na niewymienieniu tlenku węgla w załączniku nr II do przedmiotowego rozporządzenia jako dozwolonego dodatku, a sąd pierwszej instancji wywody te zaaprobował.
Słusznie w zaskarżonym wyroku zawrócono uwagę, że rozbieżne wytyczne i opinie co do dopuszczalnego poziomu tlenku węgla, związane z badaniami prowadzonymi przez ichtiologów rodzą konieczność uściślenia regulacji w tym zakresie. Jednak ówcześnie (w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) były to uwagi de lege ferenda, mające prowadzić do wskazania dopuszczonych wartości CO w przedmiotowym załączniku, stąd nie mogły być brane pod uwagę jako bezpośrednie uwarunkowanie zarówno rozstrzygnięcia Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r., jak i decyzji wydanych w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowisko to koresponduje z podzielanym przez skład orzekający twierdzeniem, że kryterium oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687).
8. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 tego aktu, co po pierwsze wynika z brzmienia wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1947/11, kreującego wzorzec działania organu, po drugie stanowi skutek specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, której wymogom podporządkowane musiało być postępowanie. Skoro postępowanie nieważnościowe na tle innych postępowań administracyjnych ma swoiste cechy, to wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku WSA należy interpretować przy ich uwzględnieniu.
8.1. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1947/11, nie dawały podstaw do twierdzenia, że należało – jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie - przeprowadzić dowód, iż tlenek węgla został celowo dodany. Odwołując się do brzmienia uzasadnienia wyroku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1947/11, wskazać trzeba, że w ocenie WSA w Warszawie "kluczową kwestią, która winna być zbadana przez organ w postępowaniu nieważnościowym toczącym się z względu na przesłankę rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, czy organ wydając zezwolenie na wysłanie filetów tilapii do Chin działał w uzasadnionym przekonaniu, wynikającym z całokształtu okoliczności sprawy, że transport tilapii nie jest zgodny z prawem żywnościowym, a w tym wypadku z rozporządzeniem 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności".
To uzasadnione przekonanie zostało wyrażone w decyzji z [...] września 2012 r., nr [...], wydanej przez Głównego Lekarza Weterynarii, powodując brak podstaw do uwzględnienia przedstawionego zarzutu skargi. Rozstrzygniecie to oparte zostało przede wszystkim na znaczeniu niewymienienia tlenku węgla w załączniku nr II do przedmiotowego rozporządzenia, jako dozwolonego dodatku.
8.2. Nadto argumentacja kasatora wskazująca na konieczność udowodnienia, w postępowaniu nieważnościowym, że tlenek węgla został celowo dodany nie może zostać uwzględniona z tego powodu, że pomija zarówno specyfikę postępowania nieważnościowego (poddanego swoistym regułom procesowym), jak i domniemanie funkcjonujące ex lege, tj. domniemanie prawidłowości każdej ostatecznej decyzji.
Oceniając zasadność tego zarzutu skargi kasacyjnej nie można bowiem abstrahować od zasadniczej cechy wyróżniającej postępowanie nieważnościowe. O ile bowiem postępowanie zwykłe służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, obejmującego wyjaśnienie istotnych dla całokształtu sprawy okoliczności, o tyle postępowanie nieważnościowe nakierowane jest nie na rozstrzygnięcie sprawy, lecz na zbadanie czy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w zamkniętym katalogu, opisanym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., z wyłączeniem możliwości badania innych zagadnień. Jak wskazuje się w judykaturze "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
Determinuje to zakres postępowania organu, w tym w fazie dowodowej, bowiem czynności w postępowaniu nieważnościowym winny się koncentrować na przesłankach stwierdzenia nieważności (por. NSA w wyroku z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, LEX nr 1511945). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 363/10, CBOSA) "zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, niż ta na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej".
Należy również odnotować, że organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym bierze pod uwagę domniemanie prawidłowości ocenianej w tym postępowaniu decyzji, którego źródłem jest art. 16 K.p.a., stanowiący również jurydyczną podstawę dla zasady trwałości decyzji ostatecznej, będącej jedną z fundamentalnych zasad administracyjnej procedury. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, służąc ochronie praw nabytych adresatów tej decyzji. Ogranicza to możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej do przypadków ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z interpretatio extensiva.
Z owego domniemania prawidłowości decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym wynika, że konieczny warunek dla stwierdzenia jej nieważności stanowi wykazanie, iż – wbrew założeniu o prawidłowości objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji - jest ona dotknięta jedną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W realiach sprawy oznacza to, że domniemaniem prawidłowości objęta jest decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. uznająca, że naruszono prawo w wyniku obecności tlenku węgla w partii tilapii. Założenie to nie oznacza, że domniemanie nie jest obalalne, jednak stanowi ochronę dla decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, jako aktu obowiązującego i wywierającego skutki prawne, zapobiegającą pochopnemu uznaniu istnienia pozytywnych przesłanek nieważnościowych, prowadzącemu przecież do daleko idących skutków w postaci zniesienia mocy obowiązującego aktu. Założenie to implikuje więc ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności do sytuacji niewątpliwych, tak odnośnie do stanu faktycznego, jak i prawnego. Stąd ujawnienie wątpliwości co do prawidłowości decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym, podobnie jak powstanie niepewności czy ujawniły się pozytywne przesłanki nieważnościowe, nie tworzy podstawy do stwierdzenia nieważności. Przeciwnie – takie sytuacje muszą być postrzegane w zestawieniu z domniemaniem prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego, a prawidłowym następstwem tego zestawienia jest odmowa stwierdzenia nieważności.
Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarezerwowane jest zatem dla innych sytuacji, niż rodzące wątpliwości co do wykładni, co stanowi ugruntowany pogląd judykatury (tytułem przykładu wskazać można na wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694).
8.3. Tak samo winny być postrzegane ograniczenia możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego kwestii uprzednio występujących w postępowaniu zwykłym, które wpłynęły na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu zwykłym, a które z powodu upływu czasu nie poddają się weryfikacji. Brak jest bowiem wówczas instrumentów w postaci środków dowodowych, za pomocą których można skutecznie, tj. w niewątpliwy sposób podważyć prawidłowość decyzji, a przecież konstrukcja stwierdzania nieważności ex post nie zawsze zawiera adekwatne instrumentarium procesowe do takiego zabiegu.
Zagadnienie to obecne jest w orzecznictwie, czego ilustracją może być wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., zgodnie z którym wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, kreuje negatywną przesłankę do ich wzruszenia (sygn. akt IV SA 1342/98, publ. Lex nr 45699).
8.4. Tak rozumiany warunek pewności występowania podstaw nieważnościowych związany jest zatem z obiema podnoszonymi przez skarżącą kasacyjnie spółkę w postępowaniu administracyjnymi przesłankami, tj. z rażącym naruszeniem prawa i działaniem organu bez podstawy prawnej.
Zarówno rażące naruszenie prawa, jak i działanie bez podstawy prawnej winno się zatem manifestować w sposób bezsprzeczny, tak w warstwie okoliczności faktycznych (niewątpliwie ustalony stan faktyczny), jak i w warstwie interpretacyjnej (w zestawieniu z konstrukcją domniemania prawidłowości decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym oraz w związku z wyłączeniem przypadków możliwych różnic interpretacyjnych spod konstrukcji rażącego naruszenia prawa).
Odmienna interpretacja niosłaby ryzyko zróżnicowania ochrony praw jednostek i niestabilności obowiązywania ostatecznych decyzji w miejsce gwarantowania pewności obrotu prawnego.
8.5. Z powyższego wynika, że zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1947/11 wskazania, należy rozumieć jako wpisujące się w ustalony przez ustawodawcę mechanizm działania organu w postępowaniu nieważnościowym, tj. wymagające uwzględnienia, że Główny Lekarz Weterynarii w obu postępowaniach poprzedzających wyroki WSA w Warszawie działał w tym trybie, odwołując się do stanu faktycznego ex post (tj. istniejącego w dniu wydania decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r.).
9.1. Z tego względu argumentacja skarżącej kasacyjnie, jako zakładająca obowiązek obalenia (poprzez udowodnienie) w postępowaniu nieważnościowym istniejącego na dzień [...] grudnia 2010 r. domniemania, że tlenek węgla występuje w mięsie tilapii w sposób naturalny, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
9.2. Ponadto nie znajduje ona umocowania w przepisach prawa, obowiązującego na dzień [...] grudnia 2010 r. Zgodnie bowiem z przywołanym przez organ art. 15 rozporządzenia 1333/2008 stosowanie dodatków jest dozwolone, jeśli zostało wyraźnie określone w załączniku nr II do ww. rozporządzenia, a tlenek węgla nie widniał wówczas w wykazie ww. załącznika jako dodatek dozwolony. Wbrew zatem wywodom skarżącego kasacyjnie domniemanie endogenicznego istnienia tlenku węgla w tilapiach, ipso iure nie istnieje, a stwierdzenie w przedmiotowej przesyłce występowania takiego związku chemicznego uprawniało do uznania, że przedmiotowe filety nie spełniały wymagań wspólnotowego prawa żywnościowego.
W konsekwencji nie zasługuje na aprobatę zarzut niewłaściwego zastosowania: art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1333/2008, w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mimo braku dowodów celowego dodania do żywności tlenku węgla oraz wbrew temu, iż powstaje on w mięsie ryby endogenicznie oraz art. 21, w zw. z art. 19 rozporządzenia 882/2004 poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie żywność mogła być odesłana jako niezgodna z prawem żywnościowym, mimo braku stosownego przepisu zabraniającego występowania w mięsie ryby endogennie w nim powstałego tlenku węgla (bowiem podstawą działania organu był brak przepisu dozwalającego).
Nie można zatem skutecznie wnioskować, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polegające na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej.
10. Z pola widzenia nie można tracić faktu, że nie był to jedyny motyw argumentacji dotyczącej braku podstaw do stwierdzenia nieważności, co odnotował WSA w Warszawie, bowiem wywód organu oparty został również na znaczeniu niezakwestionowania (po zweryfikowaniu jego zasadności) przez Komisję Europejską powiadomienia Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie zamieszczonego w Systemie Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed), co skutkowało dokonaniem przez nią wpisu do systemu RASFF i uznaniem, że przedmiotowa przesyłka, w której wykryto obecność tlenku węgla na poziomie 48,9 μg/kg, może być niebezpieczna dla życia lub zdrowia.
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z motywem 7 rozporządzenia 1333/2008 "dodatki do żywności powinny być dopuszczane i stosowane jedynie w przypadku, gdy spełniają kryteria określone w niniejszym rozporządzeniu. Stosowanie dodatków do żywności musi być bezpieczne, a ich zastosowanie musi być niezbędne ze względu technologicznego, nie może wprowadzać w błąd konsumentów i musi przynosić im korzyści".
Powyższe teleologiczne wskazanie wpisuje się w argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym przywołano również inne unijne przepisy pozwalające na nałożenie ograniczeń we wprowadzaniu na rynek żywności, gdy istnieją podstawy, aby podejrzewać, że pomimo zgodności z przepisami, dany środek jest niebezpieczny.
11. Z tych względów nie zasługuje również na aprobatę zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 rozporządzenia 1333/2008, w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż endogennie powstający w mięsie tilapii tlenek węgla stanowi dodatek do żywności w rozumieniu tego rozporządzenia.
12. To z kolei powoduje, że brak jest podstaw do uwzględnienia twierdzenia skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd zawnioskowanych przez stronę dowodów uzupełniających z dokumentów.
13. Z przedstawionych powodów nie można ponadto uznać za trafny zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 9, w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie, kilkukrotnie niższy od limitu w innych państwach członkowskich, co miałoby naruszać zasady równości wszystkich obywateli Unii Europejskiej. Konsekwencją niestwierdzenia pozytywnych przesłanek do podważenia legalności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] grudnia 2010 r. jest bowiem brak podstaw do uznania, że decyzja miała charakter dyskryminacyjny.
14. Niezasadnym jest zatem zarzut kwestionujący prawidłowość oddalenia skargi przez WSA w Warszawie, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia. Jednocześnie wymaga zauważenia, że wywodzenie przez skarżącą kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a., nie koresponduje z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacją, koncentrującą się przede wszystkim na błędach mających naturę materialnoprawną (a zatem objętych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) i nie jest adekwatne do przedmiotu postępowania, jako nie odnoszącego się do innych postępowań, niż uregulowane w K.p.a., co objęte zostało dyspozycją art. 145 § 2 P.p.s.a.
15. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw prawnych i nierozpoznanie niektórych zarzutów. Norma zawarta w tym przepisie zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy mają składać się na uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku (z uwagi na jego konstrukcję czy braki w zakresie wymogów ustawowych), nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie zasadnicze elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., choć nie wskazuje np. na motywy odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadził go do sformułowanej w wyroku oceny legalności zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zastosowania konstrukcji prawnej oddalenia skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.
Utrwalone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (tak NSA w wyrokach z: 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, CBOSA; 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08, LEX nr 570209). Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia art. 141 § 4, w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wynika, że sąd pierwszej instancji musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 294/10, LEX nr 1071254).
Poglądy powyższe są w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie. Chybiony jest zarzut nierozpoznania niektórych zarzutów skargi, w tym niewyjaśnienia przez WSA w Warszawie, z jakich powodów tlenek węgla stanowi niedozwolony dodatek do żywności, skoro z przywołanych okoliczności wskazanych przez sąd pierwszej instancji wynika, iż skarga w tej sprawie nie mogła zostać uwzględniona.
16. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono opierając się na art. 204 pkt 1 P.p.s.a.