II OSK 1474/24

II OSK 1474/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 447/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. art. 3 pkt 7a, 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 447/23 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. kwotę 399 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi P. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] czerwca
2023 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, wyrokiem z 18 stycznia 2024 r. o sygn. II SA/Wr 447/23, oddalił skargę w całości.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Asumptem do wdrożenia procedury określonej danym przepisem w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej nieruchomości samowoli budowlanej polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, bez wymagalnego na takie roboty pozwolenia na budowę, albowiem inwestorzy (według ustaleń organu) dysponowali pozwoleniem na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Jeżeli organ stwierdzi tego rodzaju okoliczność, czy inaczej stan faktyczny związany z naruszeniem normy prawnej powszechnie obowiązującej, jego obowiązkiem jest zastosowanie regulacji dotyczących usunięcia skutków samowoli budowlanej.
Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala
na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanej inwestycji,
a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Pr.bud. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb
i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną inwestora, który dopuścił się samowoli. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi. Organy prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego. Trafnie sygnalizowały, że Pr.bud. nie zawiera definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Jak stwierdzono, analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wypełnia pojęcie odbudowy, co prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie. Ustaleń tych nie podważyła w żadnej mierze argumentacja skargi.
W ocenie Sądu I instancji w toku postępowania potwierdzono, że w ramach robót w obrębie budynku mieszkalnego rozebrano ściany aż do poziomu fundamentów, oraz – co oczywiste przy tym stanie rzeczy – stropy i zadaszenie. Wskazują na to zarówno zebrane w postępowaniu materiały zdjęciowe, ale również zeznania świadków. Skarżący nie zaprzeczył tej okoliczności, wskazując jedynie, że
w jego ocenie rozebranie ścian w całości i ponowne wzniesienie ich odpowiada pojęciu "przemurowania", do czego uprawniało go uzyskane pozwolenie na budowę. Nie są to jednak pojęcia tożsame. Przemurowanie oznacza prace na istniejącym elemencie, jego naprawę, w tym usunięcie pęknięć i rys, wzmocnienie. Nie oznacza to zaś likwidacji. Gdyby bowiem projektant miał na myśli rozbiórkę ścian, użyto by
w projekcie legalnego pojęcia rozbiórki/rozebrania. Stąd, wobec niekwestionowanego w zasadzie rozebrania ścian i stropów, prawidłowo organy uznały, że doszło
do rozbiórki obiektu i jego odbudowania, co nie znajduje pokrycia w zakresie prac określonych pozwoleniem na budowę. Tym samym za prawidłowe Sąd I instancji uznał niezakwalifikowanie wykonanych prac jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem wykonany rodzaj prac jest zupełnie odmienny
od wynikającego z projektu. Wykonano więc prace, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo, jak słusznie zauważyły organy, przy odbudowie doszło do zmian parametrów zarówno pomieszczeń, jak i całego budynku. Okoliczności te wykazano w zeznaniach świadków oraz przeprowadzonych oględzinach budynku i utrwalono w protokołach znajdujących się w aktach sprawy.
W ocenie Sądu I instancji trudno zgodzić się ze skarżącym, że roboty budowlane polegały tylko na remoncie, gdy faktycznie zlikwidowano wcześniej istniejący budynek, a na jego miejscu powstał nowy. Wykonanie robót budowlanych powinno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Pr.bud., którego jak ustalono inwestor nie uzyskał. Przepis art. 29 Pr.bud.,
w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych, nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej
na odbudowie budynku. W związku z tym istniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Pr.bud., dającego możliwość legalizacji samowoli. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie robót budowlanych i udzielenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania tej opłaty.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną oparto na rażącym naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść decyzji, to jest:
- art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. oraz
art. 151 p.p.s.a., co nastąpiło w ten sposób, że Sąd dokonywał w sprawie oceny czy
i w jakim zakresie ustalenia PINB (oraz WINB) co do rzekomego naruszenia czy też przekroczenia pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z [...] października 2011 r., wydana przez Starostę [...] i zatwierdzony nią projekt budowlany, która to decyzja była kilkukrotnie zmieniana) miały miejsce, gdy ten Sąd nie posiadał w aktach przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem decyzja ta wraz z dokumentacją projektową nie zostały przekazane do sądu administracyjnego przez WINB – co powoduje,
że wszelkie ustalenia Sądu I instancji co do rzekomego działania skarżącego
w warunkach samowoli budowlanej są całkowicie dowolne (Sąd, z braku dokumentacji projektowej, nie mógł zweryfikować czy działania podejmowane przez skarżącego są zgodne z dokumentacją czy też nie i w związku z tym czy ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są prawdziwe czy też nie),
- art. 54 § 2 i art. 55 § 3 p.p.s.a., w wyniku rozpoznania sprawy przez Sąd przed przekazaniem przez organ kompletnych akt administracyjnych, to jest przed przekazaniem do Sądu decyzji nr [...] z [...] października 2011 r. i zatwierdzonego nią projektu budowlanego (oraz zmian tej decyzji), gdy są to kluczowe dokumenty dla sprawy, albowiem tylko na ich podstawie Sąd mógł zweryfikować czy działania PINB oraz WINB w sprawie są prawidłowe i czy faktycznie skarżący działał w ramach samowoli budowlanej,
- art. 49 i 90 § 2 p.p.s.a., art. 91 § 1 p.p.s.a. oraz art. 39 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 125 § 1 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. i art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i art. 48 § 1 p.p.s.a., w wyniku braku podjęcia przez Sąd jakichkolwiek działań weryfikujących zarzuty skargi o doręczeniu skarżącemu postanowienia WINB bez cech obligatoryjnych i ograniczeniu się do stwierdzenia, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie WINB zawierające wszystkie niezbędne elementy i że skarżący nie wykazał, iż dostarczono mu postanowienia w innej postaci – gdy tymczasem Sąd zobowiązany był dokładnie wyjaśnić sprawę, a skarżący nie mógł spodziewać się, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie WINB inne niż to, które mu doręczono (za pośrednictwem pełnomocnika).
Powyższe naruszenia podniesiono w pierwszej kolejności, jako świadczące
o rażąco wadliwym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I Instancji.
Weryfikacja czy w sprawie wystąpiła samowola budowlana bez projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożliwa. Sąd tymczasem
to zrobił. Nie posiadając ani dokumentacji projektowej ani decyzji o pozwoleniu
na budowę (i jej zmian) wyraził stanowisko o rzekomej samowoli budowlanej. Ustalenia Sądu są więc całkowicie gołosłowne, dowolne i pozbawione podstaw. Można je co najwyżej traktować jako przepisanie twierdzeń PINB i WINB. Tego typu działanie Sądu nie tylko, że jest wadliwe, ale nadto istotnie podważa zaufanie skarżącego do wymiaru sprawiedliwości. Tak samo należy traktować brak rzetelnej weryfikacji zarzutu skarżącego, co do doręczenia mu orzeczenia WINB bez niezbędnych cech. W tym zakresie skarżący nie miał możliwości "domyśleć" się, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie inne niż mu doręczono – WINB powinien w aktach sprawy przekazać Sądowi dokładnie to samo, co przekazał skarżącemu.
Ponadto skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść decyzji, to jest:
- art. 107 § 1 pkt 2 i 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151
i art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co nastąpiło poprzez oddalenie skargi, gdy tymczasem orzeczenie dostarczone skarżącemu (nazwane decyzją) nie posiadało daty dziennej ani podpisu oraz imienia i nazwiska ani oznaczenia stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji,
co oznacza, że decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych
w powołanej normie,
- art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a., na skutek formułowania przez Sąd wniosków w sposób dowolny (o czym wskazano wyżej) bo sprzeczny z dokumentacją projektową i pozostałym materiałem dowodowym
w sprawie (z którą zresztą Sąd nie mógł się zapoznać, bowiem tej dokumentacji nie posiadał), albowiem:
- za całkowitą rozbiórkę i nielegalną odbudowę obiektu uznane zostały prace,
co do których skarżący uzyskali prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę
(nr [...], zmienioną decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. – co dotyczy
w szczególności rozbiórki dachu, ścian piętra, stropu nad parterem i części ścian parteru wewnętrznych i zewnętrznych), należy przy tym podkreślić, że skarżący posiadał zgodę m.in. na rozbiórkę dachu i ścian, co oznacza, że w momencie rozbiórki tych elementów obiekt przestał być budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud.,
- błędnie uznano, iż posadowienie i wymiary obiektu zmieniły się w stosunku do tych parametrów w pierwotnie zrealizowanym obiekcie, gdy są to twierdzenia całkowicie dowolne, bo nie poparte rzetelnymi pomiarami, a nadto sprzeczne
z licznymi dokumentami znajdującymi się w sprawie, w tym m.in. z: treścią geodezyjnych pomiarów powykonawczych, z treścią pisma PINB
nr [...] z [...] listopada 2019 r. (w którym stwierdzono, że "na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że zarówno budowa budynku mieszkalnego jak i rozbiórki budynków gospodarczych są legalne"), z treścią decyzji nr [...], którą zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji na działce nr [...] (z powodu braku rozbiórki budynku gospodarczego, o którym to sprzeciwie w wyroku WSA nie ma nawet wzmianki), protokołu z oględzin z [...] listopada 2019 r. oraz z dokumentacją projektową (której nie ma w aktach sprawy – co powoduje, że Sąd nie ma nawet możliwości ustosunkowania się do tego zarzutu),
- stwierdzenie, iż "przemurowanie" to tylko "prace na istniejącym elemencie, jego naprawa, w tym usunięcie pęknięć i rys, wzmocnienie" – co w żadne sposób nie zostało wyjaśnienie skąd się wzięło, na jakiej podstawie Sąd sformułował taką definicję,
- uznanie, że ustalenia organów obu instancji są prawidłowe, gdy w znacznej części oparte zostały na zeznaniach świadków, o których przesłuchaniu skarżący nie został powiadomiony i nie umożliwiono mu wzięcia udziału w ich przesłuchaniu – co dodatkowo narusza art. 10 i art. 79 k.p.a. – a nadto zeznania tych świadków pozostają w sprzeczności z dokumentacją zdjęciową (co pominął PINB i WINB,
a także Sąd I instancji).
Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie prawa materialnego,
w postaci:
- art. 36a w zw. z art. 50 Pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – na skutek ich bezzasadnego pominięcia w sprawie, gdy tymczasem to te normy prawne powinny stanowić podstawę do działania organu w sprawie,
- art. 48 Pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. –
na skutek bezzasadnego zastosowania tej normy w sprawie (skoro w sprawie nie doszło do działania inwestorów w ramach samowoli budowlanej).
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych
w skardze podstaw kasacyjnych.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu polegającego
na doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie "wersji" orzeczenia różniącej się od tej zawartej w aktach sprawy. Wprawdzie do skargi kasacyjnej załączono –
w wersji elektronicznej – dokument otrzymany przez pełnomocnika, zatytułowany "decyzja", pozbawiony daty dziennej oraz numeru, niemniej z jego treści jasno wynika, czego dotyczy, a mianowicie sprawy, w której skarżący złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z [...] marca 2023 r. znak: [...] wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, zlokalizowanego w miejscowości [...] nr [...], na terenie działki nr [...] gmina [...]. Zaistniała okoliczność, choć nie powinna mieć miejsca, nie wywołała po stronie skarżącego ujemnych skutków procesowych. Zapoznał się bowiem z przesłanym rozstrzygnięciem WINB i wywiódł skargę do Sądu I instancji, w związku z brakiem akceptacji jego treści. Co istotne, znajdujące się w aktach sprawy i objęte skargą postanowienie WINB, spełnia wszystkie wymogi stawiane takiemu aktowi,
w szczególności opatrzono je datą, numerem i podpisem osoby je wydającej.
W konsekwencji zarzut sformułowany w danym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do twierdzenia, w myśl którego weryfikacja czy
w sprawie wystąpiła samowola budowlana bez projektu budowlanego i decyzji
o pozwoleniu na budowę jest niemożliwa. Sąd I instancji tymczasem nie posiadając ani dokumentacji projektowej ani decyzji o pozwoleniu na budowę (i jej zmian) wyraził stanowisko w danym zakresie.
Sąd I instancji z kolei stanął na stanowisku, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego
do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego. Asumptem do wdrożenia procedury przewidzianej
w art. 48 Pr.bud. w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej nieruchomości samowoli budowlanej polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, bez wymagalnego na takie roboty pozwolenia na budowę, albowiem inwestorzy – według ustaleń – dysponowali pozwoleniem na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Jeżeli organ stwierdzi tego rodzaju okoliczność, czy inaczej – stan związany z naruszeniem normy prawnej powszechnie obowiązującej – jego obowiązkiem jest zastosowanie regulacji dotyczących usunięcia skutków samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu – wobec niekwestionowanego
w zasadzie rozebrania ścian i stropów – prawidłowo organy uznały, że doszło do rozbiórki obiektu i jego odbudowania, co nie znajduje pokrycia w zakresie prac określonych pozwoleniem na budowę. Tym samym za prawidłowe uznano niezakwalifikowanie wykonanych prac jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem ich rodzaj okazał się zupełnie odmienny od wynikającego
z projektu. Wykonano zatem prace bez uzyskania wymaganego pozwolenia
na budowę. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko WINB, który przyjął, że jak wskazano w protokołach z oględzin i przesłuchań świadków, przemurowano każdą
ze ścian z uwagi na ich zły stan techniczny, tj. postawiono je od podstaw, w związku
z czym elementy tworzące obiekt budowalny rozebrano i postawiono na nowo, co nie koresponduje z zakresem pojęcia przebudowa (art. 3 pkt 7a Pr.bud.). Posadowienie
i wymiary obiektu nie odpowiadają tym, które znajdują się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i w przyjętych przez organ I instancji dokumentach dotyczących zrealizowanej inwestycji.
Zajęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko w niniejszej sprawie, zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie jest spójne i pozbawione jest konsekwencji, zwłaszcza wobec stwierdzenia, że "na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że zarówno budowa budynku mieszkalnego jak i rozbiórki budynków gospodarczych są legalne". (tak: pismo PINB z [...] listopada 2019 r.). Przyjęcie z kolei, że posadowienie i wymiary obiektu zmieniły się w stosunku do tych parametrów
w pierwotnie zrealizowanym obiekcie, nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, który przeczy stanowisku zajętemu w tym zakresie przez organ. Należy bowiem zwrócić dla przykładu uwagę na decyzję nr [...], protokół z oględzin
z [...] listopada 2019 r., jak i samą dokumentację projektową. Sąd I instancji tymczasem nie posiadał w aktach decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego – wobec nieprzekazania ich przez WINB – w związku z czym nie mógł należycie i w pełni zweryfikować, czy działania podejmowane przez skarżącego są zgodne z dokumentacją, czy też nie i w związku z tym stwierdzić, czy ustalenia organów w danym zakresie są prawdziwe i jako takie mogą stanowić podstawę do zastosowania procedury przewidzianej odpowiednimi przepisami Pr.bud..
W tych warunkach doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać
w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Wobec dostrzeżonego deficytu w powyższym zakresie, zaskarżony wyrok należało uchylić, a wraz z nim objęte skargą postanowienia organów nadzoru budowlanego, gdyż postępowania przed organami nie spełniały warunków określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a..
Zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do wskazania ustaleń faktycznych, na których oparł swoje wnioski Sąd I instancji oznacza, że przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów prawa materialnego i zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Pr.bud. Właściwym jest bowiem w pierwszej kolejności przeprowadzenie postępowania dowodowego
w oparciu o pełny materiał dowodowy (pozwolenie na budowę i projekt budowlany)
a następnie dokonanie odpowiedniej subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego. Scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi oraz ustalenie – wobec rozebrania ścian i stropów spornego budynku – czy doszło do jego rozbiórki i odbudowania, a jeśli tak, to czy dokonano tych prac
w zakresie określonym uzyskanym pozwoleniem, czy też z jego przekroczeniem. Wtedy dopiero będzie można podjąć decyzję w odpowiednim trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie
art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a..