II OSK 1474/21

II OSK 1474/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 604/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-06-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 62 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klasztoru [...] (Klasztoru [...]) z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 604/19 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] (Klasztoru [...]) z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r. nr SKO.ZP/415/860/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 604/19 oddalił skargę Klasztoru Sióstr [...] z siedzibą w K. (dalej określanej jako strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r., znak: SKO.ZP/415/860/2018, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. (AU-2/7331/1317/07) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie dachu w budynku frontowym oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K. dla W. Sp. z o. o.
Decyzją z dnia 5 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO.73/3449/2007/ZP) utrzymało w mocy ww. decyzję.
Strona skarżąca we wniosku z dnia 13 lipca 2011 r. (data wpływu do organu) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.
Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:
1) art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 997; dalej u.p.z.p.), poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym do prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego;
3) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez wyrażenie zgody na zamianę walorów zabytkowych przebudowanej kamienicy, w tym niedopuszczalną zmianę konstrukcji kubaturowej bryły dachu; kamienicy będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 22 maja 1933 roku, oraz uznaną za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku. Historyczne centrum Krakowa znajduje się także na liście obiektów Światowego Dziedzictwa UNESCO;
4) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz. U z 2023 r. poz. 775, dalej K.p.a.) oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z pominięciem uzasadnionego interesu strony skarżącej, jako zgromadzenia o charakterze zamkniętym i klauzurowym, kościelnej osoby prawnej znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu i polu oddziaływania przedmiotowej inwestycji osoby trzeciej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2012 r. (SKO.ZP/415/742/2011) stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 5 listopada 2007 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 2007 r.
Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o. o. w K. oraz W. Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. (SKO.ZP/415/ 248/2012) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 9 lutego 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.
Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 742/15, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 9 lutego 2012 r.
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1122/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2019 r. (SKO.ZP/415/860/2018), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej P.p.s.a) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. (SKO.73/3449/2007/ZP) oraz wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia 30 kwietnia 2007 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzuty strony skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. i decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. są bezzasadne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. To organ wydający pozwolenia na budowę, działając w oparciu o przepisy prawa budowlanego, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić, czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu. Wniosek inwestora określał inwestycję, jako modernizację budynku wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oficyny. W treści wniosku wskazano funkcję zabudowy - budynek apartamentowy z parkingiem podziemnym pod oficyną i podwórcem. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r., po doprecyzowaniu wniosku, określała inwestycję, zgodnie z zamiarem inwestora, jako przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...]. Wydane w postępowaniu zwykłym decyzje przewidują taką właśnie funkcję zabudowy. Sama zaś zabudowa mieszkaniowa nie jest uznawana za zabudowę uciążliwą, a fakt realizacji parkingu podziemnego dodatkowo ogranicza ewentualne ujemne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nadto działka nr [...] jest zabudowana kamienicą frontową oraz oficyną i jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji pkt 3, znajduje się w terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Za bezsporne organ uznał, że również na terenie klasztoru jest realizowana funkcja mieszkaniowa (służy on bowiem mniszkom również w tym celu).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r w załączniku nr 1 pkt 7 - Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich podano, że "Realizacja przedmiotowej inwestycji nie może powodować uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich dotyczących przede wszystkim: zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej; ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności; ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje promieniowanie; ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody gleby; ochrony przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skoro wskazane wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, decyzja nie może też wpływać negatywnie na ochronę osób trzecich wynikającą z Konkordatu. Charakterystycznym jest, że w punkcie tym nie powołano żadnych przepisów.
Także w pkt 9 załącznika nr 1 decyzji z dnia 30 kwietnia 2007 r. jest przewidziany obowiązek takiej ochrony bowiem zapisano tam, że projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi takimi jak: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polskimi normami oraz przepisami szczególnymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można przypisać kwestionowanym decyzjom ani rażącego naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu, ani też uznać, że w taki sposób naruszają wymogi wskazane w art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. Tym samym - co także wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., a stanowisko to podtrzymał NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. - brak jest przesłanek by stwierdzić, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. ani decyzja organu l instancji z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek okoliczności mogących świadczyć o tym, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.); były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.); w razie ich wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).
Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.; dalej u.z.p.) w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p., przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawierać ma wyłącznie ogólne rozwiązania projektowe, które uszczegóławiane są następnie w wydawanym przez odpowiedni organ pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja ta powinna określać także wymagania dotyczące interesów osób trzecich, których zakres ochrony jest następnie konkretyzowany zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 P.b.;
2) art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 kwietnia 2007 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. nie naruszają dobra strony skarżącej, jakim jest nienaruszalność miejsc kultu, podczas gdy realizacja inwestycji zagraża przeznaczeniu i istocie zakonu, jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym;
3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz błędną ocenę stanu faktycznego i dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu;
5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r., podczas gdy obie decyzje były wadliwe i prawidłowa kontrola winna doprowadzić do wniosku, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2020 r. (data wpływu do Sądu 15 kwietnia 2020 r.) do skargi ustosunkowały się również strony postępowania – W. sp. z o.o. z siedzibą w W., G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. oraz M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Strony zgodziły się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1122/16, stan rozpoznawanej sprawy odniósł zarówno do treści norm prawa materialnego i procesowego, które miały być rażąco naruszone, jak i do skutków ewentualnych naruszeń. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa niewystarczające jest ustalenie, że przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organy nie wzięły pod uwagę przepisów szczególnych, jeżeli temu ustaleniu nie towarzyszyło jednoznaczne określenie, jakie skutki wywarło powyższe zaniechanie. W szczególności za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy było samo w sobie, przywołane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r., "pominięcie" postanowień Konkordatu jako umowy międzynarodowej, a także stwierdzenie, że planowana inwestycja, jako "wkraczająca w zastany układ urbanistyczno-architektoniczny", powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej sąsiedztwie miejsca sprawowania kultu. Niewystarczające jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że zakwestionowane przez organ nadzoru decyzje naruszały art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli ocena wskazująca, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało pojawienie się możliwości oglądania wewnętrznego terenu klasztoru, który był dotąd niedostępny dla osób trzecich, nie może być traktowana jako adekwatna w odniesieniu tak do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i charakteru prawnego spornej decyzji.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, przywołując treść art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu stwierdził, że "decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądzając konkretnych rozwiązaniach technicznych przyszłego obiektu. Z tej perspektywy inwestycja obejmująca swoim zakresem ustalenie warunków nadbudowy budynku oficyny nie mogła być traktowana jako mogąca prowadzić do naruszenia art. 8 ust. 3 Konkordatu, gdyż określenie w decyzji parametru wysokości projektowanej nadbudowy budynku oficyny nie stanowiło ingerencji w uprawnienia Klasztoru Sióstr [...] do niezakłóconego sprawowania na terenie obiektów klasztornych kultu, nawet jeżeli miałby on być wykonywany w warunkach klauzury papieskiej. Tego rodzaju ingerencja mogłaby nastąpić w przypadku zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozwiązań projektowych, które czyniłyby praktykowanie życia kontemplacyjnego jako zasadniczego elementu praktykowanego kultu niemożliwym lub utrudnionym na terenie zabudowy klasztoru w stopniu pozwalającym przyjąć, że doszło do złamania zakazu nienaruszalności tego miejsca. Doprowadzić do wskazanego skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły kwestionowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Prezydenta Miasta, gdyż wyrażenie zgody na podwyższenie wysokości istniejącego budynku (o ok. 3 - 3,5 m od stanu istniejącego) samo w sobie nie przesądzało, że miejsce dotychczasowego sprawowania kultu na terenie Klasztoru (...) przestało być do tego celu odpowiednie. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie do przyjęcia takiego wniosku w żaden sposób nie upoważniały".
Dalej Sąd powołując się na art. 153 P.p.s.a. wskazał, że nie ma wątpliwości, że opisana powyżej ocena pozostawała dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt wiążąca i pozostaje wiążąca obecnie dla Sądu. W zaskarżonej obecnie decyzji uwzględniono dość jednoznaczne oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszące się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, a prowadzące do wniosku o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 kwietnia 2007 r.
Zdaniem Sądu sformułowane w skardze zarzuty w istocie stanowią polemikę z opisanym stanowiskiem sądów.
I tak, w odniesieniu do braku wskazania zapisów Konkordatu w ramach warunków ochrony interesów osób trzecich WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. wskazał, że w doktrynie podkreśla się trafnie, że "ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (przepisów szczególnych w sytuacji braku planu). Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi) to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (tak Z. Niewiadomski, artykuł RPEiS 1998/1/61). Określanie wymagań dla nowej zabudowy, w tym dotyczących ochrony osób trzecich, nie polega na wskazaniu ustaw, z których mogą one wynikać albo powołaniu treści tam znajdujących się przepisów. Określenie wymagań nie pełni roli informacyjnej. Polega ono na sformułowaniu obowiązków inwestora, wynikających z norm należących przedmiotowo do dziedziny zagospodarowania przestrzennego, tj. dotyczących przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad zagospodarowania znajdujących się w przepisach szczególnych poprzez ich zastosowanie, a więc skonkretyzowanie. Brak określonych warunków nie zawsze jest równoznaczny z pominięcia przepisów szczególnych, natomiast wskazuje iż nie zostały one uznane za źródło przydatne do wyartykułowania określonych wymogów dotyczących przeznaczenie terenu i warunków zagospodarowania, którymi byłby związany organ wydający pozwolenie na budowę. Niewskazanie w decyzji określonych regulacji samo przez się nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa". W kwestionowanej decyzji wziz warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich zostały określone w dostateczny sposób, co wyraźnie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Sądu wbrew zarzutowi skargi w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zapisy Konkordatu nie podlegają badaniu. Nie została zakwestionowana teza zawarta w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r. że: "Konkordat jest elementem prawa powszechnie obowiązującego, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna naruszać jego przepisów, nawet jeżeli wprost nie regulują one tej problematyki". Stwierdzono natomiast w decyzji (zresztą za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że kwestionowana decyzja wzizt, określająca jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji i nieprzesądzająca o szczegółowych rozwiązaniach projektowych, nie mogła wskazanych przepisów Konkordatu, i to w sposób rażący, naruszyć. Innymi słowy zaskarżona decyzja w pełni uwzględnia stanowisko WSA i NSA, zgodnie z którym to organ wydający pozwolenia na budowę, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić, czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą, oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu.
Sąd uznał za nietrafne również pozostałe zarzuty skargi. Jak już wyżej wskazano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym na ponownym ustalaniu całości stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalony stan faktyczny pozwala na dokonanie oceny zarzutu rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zupełności odpowiada kodeksowym wymogom; wyłożono w nim klarownie motywy rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności sprawy i stanu prawnego.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.
Najpierw pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA.
Zarzucono również naruszenie art. 153 P.p.s.a poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentów oraz wniosków co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, w szczególności błędne ustalenie stanu faktycznego oraz stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Kolejny zarzut odniesiono do naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, wskutek zignorowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeregu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, naruszenia obowiązku wnikliwego działania w sprawie mając na względzie słuszny interes obywatela.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze.
Zarzucono również naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, a to w konsekwencji całkowitego pominięcia przez WSA nieprawidłowego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanych przepisów K.p.a.
W ramach zarzutów materialnych pełnomocnik strony skarżącej podniósł natomiast naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. przez bezzasadne przyjęcie stanowiska organu, że:
1) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawierać ma wyłącznie ogólne rozwiązania projektowe, które uszczegóławiane są następnie w wydawanym przez odpowiedni organ pozwoleniu na budowę;
2) art. 42 ust. 1 u.z.p. jest niejasny i nie precyzuje, w czym rażące naruszenie ma się przejawiać, podczas gdy jasna i nie budząca wątpliwości treść art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p. wyraźnie wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
3) organ w treści wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek określić między innymi także rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym);
4) przepisy Konkordatu nie są przepisami, które należy badać na etapie ustalania warunków zabudowy.
Ostatni zarzut odniesiono do art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez bezzasadne powielenie przez WSA, że decyzja o warunkach zabudowy i aprobująca ją decyzja SKO ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza istotnego dobra skarżącego, jakim jest nienaruszalność miejsc kultu.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym
kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2024 r. pełnomocnik W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w M. oraz M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. w imieniu tych uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżony wyrok wydany został po przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji związani byli, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnych wyroków sądów wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Zwłaszcza ostatnie orzeczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1122/16) zakreśliło precyzyjnie kierunek i ramy dalszego postępowania. Dokonaną w wyrokach sądów wykładnią prawa i sposobem stosowania analizowanych przepisów związany jest także Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w granicach zakreślonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w tym przede wszystkim naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu regulującego konstrukcję uzasadnienia wyroku sądu mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy wyroku sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu i poddania go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami. Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu stanu sprawy, w tym odnotowaniu treści rozstrzygnięć organów administracji i orzeczeń sądów, w sposób jednoznaczny zajął stanowisko w sprawie, odniósł się do kwestii wobec których ogniskował się spór między stronami, wyjaśnił sposób rozumienia stosowanych przepisów, wskazał również, jaki wpływ na wynik sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ma niewskazanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu jako przepisów szczególnych, do czego wypadnie jeszcze nawiązać odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko to jest słuszne, polemikę z nim można należało podjąć w ramach zarzutów naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w sprzeczności.
Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, "wybiórczo" i mało wnikliwie, co dodatkowo miało usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten zasadza się na niewzięciu pod uwagę w trakcie kontroli sądowej, w ocenie pełnomocnika, klauzurowego charakteru Klasztoru, życia mniszek w oddaleniu od świata zewnętrznego, co wymaga zachowania prywatności z poszanowaniem prawa kononicznego (w uzasadnieniu przywołano kanony 608 - 614, 667 i 1214). Jednakże Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zakwestionował ani przysługujących Klasztorowi uprawnień do nienaruszalności miejsca przeznaczonego do sprawowania kultu wynikających z Konkordatu, ani konieczności poszanowania tych praw przez władze publiczne. Prowadząc rozważania zasadnie położył akcent na przedmiot sprawy wynikający z decyzji dotychczasowej (ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), a następnie skoncentrował się nad zagadnieniem, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu naruszała prawo, w tym wskazane na wstępie przepisy Konkordatu. Sąd orzekający miał na względzie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w stanie prawnym jaki ma w sprawie zastosowanie) organ administracji zasadniczo oceniał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z obowiązującymi przepisami, przykładowo wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.z.p., a celem decyzji było określenie, wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji w sposób wiążący wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego na dalszym jego etapie. Orzekając w tej fazie procesu inwestycyjnego organ nie dysponuje szczegółowymi rozwiązaniami architektoniczno - budowalnymi. Na gruncie przepisów u.z.p. niejednokrotnie wypowiadany był pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla inwestora swoistą promesę, upoważniającą do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach, a dopiero w tym postępowaniu następuje konkretyzacja zamierzenia budowalnego, także biorąc pod uwagę usprawiedliwione interesy osób trzecich. Pogląd ten w pełni odpowiada wiążącej ocenie prawnej wypływającej z obu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie inwestycja określona została jako obejmująca "przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym ...", a jej załącznik nr 1 wyznaczał podstawowe parametry zamierzenia budowlanego.
Brak jest także usprawiedliwionych podstaw do uznania zasadności zarzutów pełnomocnika zmierzających do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, iż ponownemu rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło, z obrazą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Zakres postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikał wprost ze wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., do których zastosował się organ administracji. Ocena decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem dokonana została w całokształcie zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jej części, do czego zobowiązany był organ także z uwagi na wiążącą oceną prawną wynikającą z poprzedniego wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. Analiza materiału dowodowego i proces dochodzenia do finalnego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w obszernym uzasadnieniu decyzji, w pełni odpowiada to wymogom z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Nie znajdują usprawiedliwienia materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 40 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p. oraz art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania, dokonał właściwej interpretacji przepisów objętych podstawami kasacyjnymi. Analiza postawionych zarzutów materialnych pozwala zaś przyjąć, że częściowo stanowią one niedopuszczalną polemikę z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. Jak zaś wskazał ten Sąd, gdyby charakter planowanej inwestycji uniemożliwiał dalsze sprawowanie kultu w jego dotychczasowym miejscu względnie jej uciążliwość była na tyle znacząca, że naruszałaby w sposób istotny prawo do niezakłóconego praktykowania kultu, art. 8 ust. 3 Konkordatu mógłby stanowić kryterium prawnej oceny dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji. Jednakże przedmiotowa inwestycja, określona w decyzji ustalającej jej warunki zabudowy, nie mogła być traktowana jako mogąca prowadzić do naruszenia tego przepisu, skoro określenie w decyzji parametru wysokości nadbudowy budynku oficyny nie stanowiło ingerencji w uprawnienia Klasztoru do niezakłóconego sprawowania kultu na terenie obiektu klasztornego, nawet wykonywanego w warunkach klauzury papieskiej. Tego rodzaju ingerencja mogłaby nastąpić w przypadku zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej projektu budowlanego, który czyniłby praktykowanie życia kontemplacyjnego niemożliwym lub utrudnionym na terenie obiektu klasztornego i to w stopniu pozwalającym przyjąć, że doszło do złamania zakazu nienaruszalności tego miejsca. Jednakże ocena w omawianej materii, na co już zwrócono uwagę, zasadniczo nie jest możliwa w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność zatem, że w dotychczasowej decyzji nie przywołano art. 5 i art. 8 ust. 1 i 3 Konkordatu nie oznacza, że tego powodu dotychczasowa decyzja w sposób kwalifikowany narusza zarówno te przepisy, jak i przywołane w skardze kasacyjne przepisy Konstytucji RP (art. 9 - nakaz przestrzegania prawa międzynarodowego i art. 91 ust. 1 i 2 - zasada recepcji i transformacji umowy międzynarodowej stanowiącej w świetle art. 87 ust. 1 źródło powszechnie obowiązującego prawa). Brak również uzasadnionych podstaw do czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p. przez jego błędną wykładnię, skoro sąd ten właściwie zinterpretował zakres ochrony usprawiedliwionego interesu osoby trzeciej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Poczynione spostrzeżenia dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że bezzasadny okazał się zarzut niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji, ustalając podstawę faktyczną i prawną orzeczenia, do wiążącej oceny prawnej, a tym samym naruszenia art. 153 P.p.s.a.
Chybiony jest także zarzut odniesiony do art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a w skardze kasacyjnej nie twierdzi się nawet, iżby ten sąd przeprowadził kontrolę stosując kryterium inne niż przewidziane ustawą. Ostatecznie nie podważono więc w skardze kasacyjnej trafności zastosowania art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.