II OSK 1474/06

II OSK 1474/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 281/04 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-01-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art.83 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.150 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Tezy
Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie  wydania  rozstrzygnięcia  o wznowieniu postepowania na podstawie art. 150 par. 1 w zw. z art. 149 k.p.a.  na nowy organ, który zyskał swe upprawnienie wskutek zmiany przepisów.
-  teza  na str. 7 uzasadnienia
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 281/04 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od M. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P, kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA, Sądem pierwszej instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 281/04 wskutek skargi M. W. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., którymi odmówiono M. W. uchylenia w postępowaniu wznowionym ostatecznej decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie udzielenia M. i Z. D. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego położonego na działkach nr [...], [...] i [...] w G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dotknięte zostały wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a ., gdyż organy te nie były właściwe do rozpatrzenia wniosku M. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu P. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 150 § 1 k.p.a . organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Skoro decyzja dotychczasowa, której uchylenia we wniosku o wznowienie postępowania żądała M. W., wydana została przez Starostę Powiatu P., to ten właśnie organ był organem właściwym do badania wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej instancji. Dla właściwości organu badającego podstawy wznowienia postępowania nie miała wpływu, co błędnie założyły orzekające organy, zmiana legislacyjna wprowadzona z dniem 11 lipca 2003 r. przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.). Wprawdzie nowelizacja przeniosła właściwość rzeczową w sprawach udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych ze starostów na inspektorów nadzoru budowlanego, to jednak zmiana ta odnosi się tylko do postępowań toczących się w zwykłym trybie. W sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną w ostatniej instancji przez starostę, właściwość zachował tenże starosta, pomimo tego, że nie jest on już organem władnym załatwiać sprawy pozwolenia na użytkowanie w zwykłym trybie.
Opisany wyrok WSA z dnia 11 stycznia 2006r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanym dalej pełnomocnikiem Inspektora). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisów postępowania w postaci art. 19, art. 150 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a . w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), a także przepisu prawa materialnego w postaci art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarga kasacyjna została następnie uzupełniona przez pełnomocnika Inspektora pismem procesowym z dnia 13 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji wychodząc poza granice zarzutów skargi na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a . w nieuprawniony sposób stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a . w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a ., gdyż w rozpoznawanej sprawie organy poprawnie ustaliły swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 19 i art. 150 § 1 k.p.a .). Względy racjonalności prawodawczej nakazują przyjąć, że skoro po wydaniu ostatecznej decyzji dotychczasowej zmianie uległa właściwość rzeczowa organów i organami właściwymi do rozpoznawania spraw z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych stały się organy odmiennego rodzaju, to zmiana ta obejmuje nie tylko zwykły tryb ale rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne, w tym także na postępowanie wznowione. Przekazanie spraw z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych z organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów) do organów nadzoru budowlanego (powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego) powoduje, iż pozostawienie spraw wznowieniowych we właściwości organów, które utraciły już kompetencje orzecznicze w zwykłym trybie, może rozbić orzecznictwo. Podkreślono ponadto, że istotą postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest, obok uchylenia wadliwej decyzji dotychczasowej, ponowne załatwienie sprawy co do istoty, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a . Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do wniosku, że dopuszczono do równoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych pochodzących od różnych organów: organów nadzoru budowlanego – jeżeli sprawa byłaby rozpatrywana
w trybie zwykłym oraz organów administracji architektoniczno-budowlanej – jeżeli sprawa rozpatrywana byłaby w trybie wznowienia postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 83 ust. 1 -Prawa budowlanego podniesiono , że przepis ten w brzmieniu nadanym od dnia 11 lipca 2003 r. przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.), wskazując na właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach z zakresu udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych (art. 55 -Prawa budowlanego) nie wprowadził podziału na tryby zwykłe i nadzwyczajne; wszystkie sprawy w tym przedmiocie rozpatrywane po wejściu w życie nowelizacji należą wyłącznie do właściwości organów nadzoru budowlanego. Pełnomocnik Inspektora wniósł w konkluzji skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca M. W. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Uczestnicy postępowania, M. i Z. D. również nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Skarga wniesiona została w ustawowym terminie (art. 177 § 1 p.p.s.a .), nie ma zatem przeszkód formalnych do jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a . Stosownie do wymogów art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna powinna zawierać, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, także ich uzasadnienie. Ani w skardze kasacyjnej, ani też w piśmie uzupełniającym jej treść, pełnomocnik Inspektora nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a . Brak jakichkolwiek argumentów przytoczonych na poparcie tego zarzutu kasacyjnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego wzorca kontroli instancyjnej.
Zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a . w związku z art. 150 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a . Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a .) w sposób obarczający ich rozstrzygnięcia wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a .) i w poprawny sposób ustaliły, że gestia do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 150 § 1 k.p.a .) nie mogła pozostać przy organach administracji architektoniczno-budowlanej, skoro zmiana przepisów prawa materialnego spowodowała przeniesienie właściwości rzeczowej do rozpoznawania tej kategorii spraw administracyjnych na organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. nadanym przez przepis art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.), wymienione w art. 55 -Prawa budowlanego sprawy wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji. W poprzednim stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego był starosta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 i 2 -Prawa budowlanego, Dz.U . z 1994r. Nr 89, poz.414 ze zm.).
Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, iż "(...) art.150 § 1 k.p.a . nie pozostawia wątpliwości, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania, także wówczas gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa i rzeczowa (...)" brzmi zbyt kategorycznie, a ponadto Sąd pierwszej instancji nie przedstawił żadnej przekonywującej argumentacji jurydycznej przemawiającej za jego trafnością, a ponadto nie zacytował do końca powołanego w uzasadnieniu poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 7 lutego 2002r., I SA 1717/00 LEX nr 81911; Sąd pominął ostatnie zdanie zacytowanej tezy w brzmieniu " Chyba, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego (...) organu". Pominięty istotny fragment tezy zawartej w powołanym wyżej wyroku powinien zainspirować Sąd do głębszej refleksji co w efekcie mogło wpłynąć na inny kierunek rozstrzygnięcia.
W rzeczywistości wykładnia przepisu art.151 § l k.p.a . nie jest tak jednoznaczna i oczywista, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest ona bowiem przekonywująca zarówno w aspekcie ogólnym, ani też w odniesieniu do rozpoznawanej konkretnej sprawy. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący sposób interpretacji przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 § l k.p.a . w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej regulacjami procesowymi i materialnoprawnymi.
Analogiczny, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, pogląd wyrażony został już dość dawno na gruncie wówczas obowiązującego art.131 k.p.a . (Dz.U . z 1960r. Nr 30, zm. Dz.U . z 1962r. Nr 33, poz. 156) przez E.Iserzona , który napisał, iż "organ który wydał decyzję w ostatniej instancji , pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji , nie jest już właściwy w tym względzie. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje on właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania" (por. E.Iserzon, J.Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s.254). W późniejszych opracowaniach komentarzowych bądź to powtarzano pogląd E.Iserzona, bądź też kwestię właściwości organu do prowadzenia postępowania wznowieniowego pomijano. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, uznaje za pożądane przypomnienie wyrażonego przed laty w piśmiennictwie trafnego i aktualnego do chwili obecnej poglądu wyrażonego na gruncie byłego art. 131 k.p.a . (dzisiejszy zmodyfikowany odpowiednik art.150 § 1 k.p.a .), iż zmiana właściwości miejscowej lub rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesienie uprawnień do orzekania o wznowieniu postępowania na nowy organ. Wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem, "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji". Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w przypadku likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. (por. W .F.Dąbrowski: Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 3/1965, s. 51).Dodać do tego można również i to, że powołanego zapatrywania nie można ograniczać jedynie do przypadku likwidacji organu, ale do wyjątkowo licznych w aktualnej legislacji zmian ustawodawczych powodujących nierzadko istotne modyfikacje kompetencyjne organów administracji publicznej, skutkujące zmianą ich właściwości rzeczowej. W nowszym piśmiennictwie na aprobatę zasługuje pogląd, iż ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należy poszukiwać rozwiązania uniwersalnego, a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia wznowionego "przechodzą na nowy organ" ( por. E.Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994r., s. 36-37). Trzeba powiedzieć wprost: dosłowne stosowanie przepisu art.151 § 1 k.p.a . prowadzić może do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy powinny przestrzegać z urzędu (art.19 k.p.a .). Mówiąc inaczej nie można stosować przepisu art.151 § l k.p.a . w oderwaniu od inkwizycyjnej reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej określonej w art.19 k.p.a . oraz skutków jej naruszenia określonych w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a ., a także potencjalnej możliwości wywołania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej co w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a .).
Do przeszłości należą już polemiki, czy postępowanie o wznowienie postępowania jest kolejną fazą rozpoznania sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 k.p.a .) w porównaniu do poprzednio toczącego się postępowania jurysdykcyjnego zakończonego decyzją ostateczną, czy też jest "sprawą nową". W orzecznictwie sądowym wypracowane zostało jednolite stanowisko, według którego: "Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a ." (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 19 lipca1991r. III AZP 4/91). Jako pewne rozwinięcie tej myśli, pozostające w związku w związku z wykładnią art. 151 § 1 k.p.a . odczytać można w motywach wyroku NSA z 16 października1998r., II SA 1169/98, LEX nr 41822, gdzie Sąd stwierdził, co prawda przy innej okazji, iż organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art.19 k.p.a .). Jedynym łącznikiem pomiędzy sprawą zakończoną dotychczasową decyzją ostateczną a wznowieniem postępowania w tej sprawie są granice tzw. sprawy administracyjnej, przez którą należy rozumieć zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem. Wskazana okoliczność nie przesądza o braku możliwości zmiany właściwości rzeczowej organu władnego wszcząć i prowadzić postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej dotychczasową decyzją ostateczną. Przeciwnie "nowy" i w pewnym stopniu odrębny pod względem procesowym charakter nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego wskazuje na pożądaną konieczność oceny aktualnej, nie zaś byłej właściwości rzeczowej organu uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Dla wsparcia tego stanowiska dla oceny organu właściwego do wznowienia postępowania powołać można stanowisko zawarte w motywach wyroku NSA z dnia 7 października 2002r. II SA 2554/01, (Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s.56), gdzie Sąd stwierdził, iż właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu do załatwiania spraw danego rodzaju w postępowaniu zwykłym. W konkluzji tego fragmentu rozważań nie ma podstaw do wniosku iżby sprawa właściwości organu do wznowienia postępowania na podstawie art. 150 § 1 k.p.a . była tak oczywista jak wykazał to Sąd pierwszej instancji w lapidarnym uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Już w świetle dotychczasowych uwag są podstawy do wniosku, iż zmiana przepisów o właściwości rzeczowej, po wydaniu decyzji ostatecznej rodzi skutek w postaci przeniesienia uprawnień w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art.150 § 1 w zw. z art.149 k.p.a . na nowy organ, który zyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów o właściwości rzeczowej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wymaga dodatkowo rozważenia, czy zmiana przepisów o właściwości rzeczowej polegająca na przeniesieniu zadań orzeczniczych danego organu na inny organ ogranicza się tylko do spraw załatwianych w zwykłym trybie, czy też rozciąga również się na postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie art. 150 § 1 k.p.a . organem administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji. Wykładnia gramatyczna przepisu art.150 § l nie jest tym przypadku instrumentem wystarczającym. Pożądane wyniki mogą przynieść reguły wykładni celowościowej.
Wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszcza się ponowne rozpatrzenie sprawy (w znaczeniu wcześniej podanym) zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania taksatywnie wymienionych w art. 145 § k.p.a . nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Wadliwość decyzji jest w tym przypadku konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego, najczęściej zasad postępowania dowodowego albo skutkiem ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość decyzji ma w tym przypadku charakter wtórny. Kwalifikowane wady postępowania wskazane w art. 145 § 1 i art. 145a. § 1 k.p.a . stanowią podstawę do wyjątkowego odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a .); pozwalają na ponowne przeprowadzenie postępowania oraz na wydanie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty wskutek sanacji wad, których dopatrzono się w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Nie ma żadnych racjonalnych oraz normatywnych powodów aby w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym. Przepisy postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim normują właściwość organów prowadzących nadzwyczajne postępowania administracyjne, nie są dobrem samym w sobie. Stanowią instrument służący weryfikacji stosunku materialnoprawnego, ukształtowanego ostateczną decyzją w konkretnej sprawie; prowadzą do uwolnienia tego stosunku od wad, które pozostają w sprzeczności z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie wskazuje lub powinien wyraźnie wskazywać na przypadki przeniesienia właściwości rzeczowej na inny organ w zakresie dotyczącym tylko niektórych rodzajów postępowań. Przykładem takiego unormowania może być w szczególności art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U . Nr 99, poz. 1001 ze zm.), w którym dopuszczając stosowanie dotychczasowych przepisów o właściwości organów expressis verbis wskazano wyłącznie na kompetencje organów w dwóch rodzajach postępowań: odwoławczym i sądowoadministracyjnym (por. art. 54 § 3 p.p.s.a .). Przeniesienie kompetencji z jednego pionu administracji publicznej do innego obejmuje zatem wszelkie postępowania, prowadzone w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, chyba że przepis prawa wyraźnie wskazuje, których trybów postępowania przepisy o zmianie właściwości nie obejmują.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie podniesiono, że akceptacja stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji prowadziłaby do sytuacji, w której równocześnie w obrocie prawnym funkcjonowałyby decyzje merytorycznie orzekające w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydane przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydawano. Bezkrytyczne przyjmowanie literalnego znaczenia art. 150 § 1 k.p.a . poprzez uzależnianie właściwości organu w sprawie wznowieniowej od oznaczenia organu, który faktycznie wydał dotychczasową decyzję, bez względu na aktualne przepisy o właściwości rzeczowej, powodowałoby, że w sprawach zakończonych decyzjami wydawanymi w trybie wznowienia postępowania materialne stosunki prawne w sferze użytkowania obiektów budowlanych kształtowane byłyby decyzjami starostów (organów administracji architektoniczno-budowlanej), a w sprawach zakończonych decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym – decyzjami powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego (organów nadzoru budowlanego).
Przepis art. 150 § 1 k.p.a . nie uzależnia właściwości organu uprawnionego do prowadzenia postępowania wznowieniowego ani od dalszego istnienia organu, któremu odebrano już kompetencje do załatwiania oznaczonego rodzaju spraw administracyjnych, ani też od oznaczenia (rodzajowej nazwy) organu, który faktycznie wydał dotychczasową decyzję. Uniwersalnej reguły interpretacyjnej pozwalającej na jednolite stosowanie art. 150 § 1 k.p.a . nie wyłączając sytuacji, w której dochodzi do zmiany właściwości rzeczowej organów, dostarcza nadanie temu przepisowi tylko takiego znaczenia, zgodnie z którym organem właściwym do wznowienia postępowania będzie ten organ administracji publicznej, który w danej (pierwszej lub drugiej) instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w zwykłym trybie. Organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw. Stosowanie prawa przez organy administracji publicznej nie jest tą fazą, w której dopuszczalne jest dokonywanie wartościowania, którego w istocie dokonał już ustawodawca wskazując na organy legitymujące się kompetencją w ich konkretnym systemie oraz wyposażone w optymalne możliwości rzeczowe i organizacyjne do załatwiania oznaczonych kategorii spraw.
Nie bez znaczenia jest również fakt, iż, jednym z powodów do przeniesienia kompetencji z zakresu udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych do właściwości organów nadzoru budowlanego było zwrócenie uwagi na związek pomiędzy uprawnieniami kontrolnymi tych organów a funkcją decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzja wydana na podstawie art. 55 -Prawa budowlanego ma na celu potwierdzenie, że stan ukończonego obiektu odpowiada wymogom określonym w pozwoleniu na budowę oraz, że inwestor uczynił zadość wymogom zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 493) wprost wynika, że celem nowelizacji było definitywne i całkowite przeniesienie zadań związanych z wydawaniem pozwoleń na użytkowanie obiektów do organów nadzoru budowlanego, czego bezpośrednią przyczyną było wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. obowiązku przeprowadzania kontroli przed rozpoczęciem użytkowania obiektu i odstąpienie od dotychczasowego systemu incydentalnych kontroli dokonywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Odpowiednie instrumenty władczego wkraczania na teren budowy oraz wstępu do wnętrza obiektu (art. 81a. ust. 1 -Prawa budowlanego), a także wprowadzenie instytucji obligatoryjnej kontroli po zakończeniu budowy (art. 59a.-59g. -Prawa budowlanego) były jednym z głównych powodów do przypisania właściwości w sprawach udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów organom nadzoru budowlanego. Ten bowiem etap procesu inwestycyjnego, w odróżnieniu od etapu udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego, charakteryzuje dominacja uprawnień reglamentacyjnych organu, a więc kompetencji charakterystycznych dla organów nadzoru budowlanego. Brak w przepisach intertemporalnych jakichkolwiek wyłączeń co do oddziaływania nowych rozwiązań prawa materialnego w stosunku do obiektów wzniesionych w poprzednim stanie prawnym oznacza, że wszelkie nowe rozwiązania ustawodawcze (zmiana właściwości organów, obowiązek kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) odnoszą się także do obiektów wzniesionych w poprzednim stanie prawnym. Pojedyncze wyłączenie w zakresie właściwości przewiduje tylko art. 7 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, który w drodze wyjątku dopuszcza załatwianie spraw przez organy właściwe dotychczas (przed 11 lipca 2003 r.), o ile postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji i jeszcze się nie zakończyło decyzją ostateczną. Przepis ten nie odróżnia rodzajów postępowań administracyjnych, co oznacza, że dotyczy zarówno tych prowadzonych w trybie zwykłym, jak i postępowań nadzwyczajnych. Sprawa stanowiąca przedmiot kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie należała do spraw, w których w drodze wyjątku właściwość zachowali starostowie pomimo wejścia w życie nowelizacji; postępowanie wznowione zarówno wszczęto, jak i zakończono w nowym stanie prawnym (k. nr 3 akt administracyjnych pierwszej instancji i k. nr 2 akt administracyjnych drugiej instancji).
Przedstawione argumenty pozwalają na uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej, polegającym na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 83 ust.1 -Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 62 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz
o zmianie niektórych ustaw. W przepisie tym postanowiono, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje z zakresu udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 -Prawa budowlanego). Skoro wykazano, że właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu wznowionym determinowana jest jego aktualną właściwością rzeczową do rozpatrywania oznaczonej kategorii spraw, to nie jest dopuszczalne, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie starosta, pomimo wejścia w życie przepisu nowelizującego art. 83 ust. 1 -Prawa budowlanego, zachował kompetencję do badania spraw z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, jako organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania.
Sąd pierwszej instancji, wykraczając poza granice zarzutów skargi na podstawie
art. 134 § 1 p.p.s.a ., wskazał jako wyłączną przyczynę jej uwzględnienia, brak właściwości rzeczowej orzekających w sprawie organów. Stanowisko to opierało się na wadliwej wykładni art. 150 § 1 k.p.a . i art. 83 ust. 1 -Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie była obarczona wadą nieważności z powodu wydania jej przez niewłaściwy organ (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a . w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a .). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien w granicach swojej kognicji rozważyć merytoryczną zasadność skargi M. W..
Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 181 oraz art.183 § l orzekł o uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.