II OSK 1473/23

II OSK 1473/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne
Obywatelstwo
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 465
art. 31 pkt 2
Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/23 w sprawie ze skargi O. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2022 r. znak DOiR-I-6251-105/2022/AK w przedmiocie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi O. Z. (dalej: wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 27 października 2022 r. nr DOiR-I-6251-105/2022/AK w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 15 czerwca 2022 r. (wpływ do organu) skarżący wystąpił o uznanie za obywatela polskiego.
Wojewoda Lubelski (dalej: Wojewoda) decyzją z 5 września 2022 r. nr SO-Z.6121.7.2022.AK odmówił uznania za obywatela polskiego.
Minister zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31 pkt 2 oraz art. 30 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U z 2022 r. poz. 465; dalej: u.o.o.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Minister wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżący w Polsce umyślnie wprowadził na obszar celny Unii Europejskiej (UE), bez zgłoszenia do odprawy celnej towar w postaci 140 paczek papierosów, bez polskich znaków akcyzy. Podano, że wymierzona przez Sąd Rejonowy w H. II Wydział Karny wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II W 1054/17 grzywna w kwocie 1500 zł nie została przez skarżącego uiszczona, w efekcie czego był on w 2021 r. poszukiwany przez Sąd Rejonowy w H. w celu odbycia zastępczej kary pozbawienia wolności. Popełnione przez skarżącego czyny, zdaniem Ministra stanowią poważne naruszenie przepisów służących zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Podano, że w szczególności przez zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego należy rozumieć taką postawę cudzoziemca i jego sposób zachowania, które kolidują z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) porządkiem prawnym. Podsumowując Minister stwierdził, że skarżący spełnia wymogi, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 i 3 u.o.o., jednak zgodnie z art. 31 pkt 2 tej ustawy zobligowany jest odmówić uznania skarżącego za obywatela polskiego.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 21 marca 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki podał, że z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem skarżący został uznany za winnego popełnienia wykroczenia penalizowanego w przepisach kodeksu karnego skarbowego i orzeczono wobec niego karę grzywny w kwocie 1500 zł. Tym samym skarżący nie tylko umyślnie naruszył obowiązujący w RP porządek prawny, ale nie zastosował się także do wydanego prawomocnego wyroku skazującego, uchylając się od uiszczenia kary grzywny. Wyjaśniono, że ocena stanu zagrożenia, o którym mowa w art. 31 pkt 2 u.o.o. wiąże się z oceną postawy cudzoziemca, poprzez ustalenie w pierwszej kolejności czy dotychczasowe zachowanie cudzoziemca kolidowało z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym.
Zdaniem sądu pierwszej instancji w ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego godzi każde popełnione przestępstwo lub wykroczenie, niezależnie od jego rodzaju, gdyż stanowią one niewątpliwie zaprzeczenie poszanowania norm ustalających porządek prawny na terytorium państwa. Następnie stwierdzono, że uzasadnione będzie wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 31 pkt 2 u.o.o. w sytuacji, gdy skarżący w sposób świadomy nie respektował polskiego prawa dopuszczając się jeszcze przed złożeniem wniosku o uznanie za obywatela polskiego czynu zabronionego, godzącego m.in. w interes Skarbu Państwa RP. Ponadto, w ocenie sądu wojewódzkiego postępowanie skarżącego po wydaniu w/w wyroku wskazuje na wysoki stopień lekceważenia obowiązującego na terytorium RP porządku prawnego, przejawiającego się w niewykonaniu orzeczonej kary. Zatem, organy miały podstawy do uznania, że skarżący nie zasługuje na nabycie obywatelstwa polskiego, gdyż swoim działaniem nie daje gwarancji respektowania norm prawnych obowiązujących na terenie RP. Zaznaczono, że wykonanie przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu było spowodowane zarządzonym przez sąd poszukiwaniem skarżącego do odbycia zastępczej kary pozbawienia wolności. Zatem, wykonanie przez wnioskodawcę kary nastąpiło dopiero w wyniku zastosowanych środków poszukiwawczych oraz zarządzonej przez sąd dotkliwszej sankcji karnej. Okres, jaki upłynął pomiędzy wskazanymi zdarzeniami, a datą orzekania przez organy nie pozwalał na stwierdzenie, że postępowanie cudzoziemca daje gwarancję, że nie będzie on ponownie godził w porządek prawny RP.
W ocenie sądu wojewódzkiego organy wykazały, że dotychczasowa postawa i sposób zachowania cudzoziemca kolidują z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym i przemawiają za przyjęciem, że stanowi on zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę, polegające na: a) przyjęciu, że okoliczność, że skarżący popełnił w przeszłości wykroczenie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, podczas gdy nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca stanowi zagrożenie w rozumieniu art. 31 pkt 2 u.o.o.; b) niedokonaniu oceny ogólnej postawy skarżącego i sposobu jego zachowania, m.in. pominięciu, że skarżący wykonał nałożoną na niego karę za popełnione wykroczenie, a także od grudnia 2016 r. nie popełnił żadnego wykroczenia ani przestępstwa, co wyraźnie wskazuje, że skarżący dostosował się do obowiązujących w Polsce zasad prawnych i społecznych, co skutkowało błędnym i bezpodstawnym przyjęciem, że skarżący stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, a w efekcie odmową uznania skarżącego za obywatela RP;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez brak dbałości o interes strony;
II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 pkt 2 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przesłanką do odmowy uznania cudzoziemca za obywatela polskiego jest okoliczność, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy zgodnie z wykładnią literalną, celowościową i systemową art. 31 pkt 2 u.o.o. przesłanką do odmowy uznania cudzoziemca za obywatela polskiego jest okoliczność, że nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie w całości wyroku sądu pierwszej instancji oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi; ewentualnie, uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Skarżący poprzez zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. kwestionuje nie tyle ustalenia faktyczne, lecz ocenę tych ustaleń w odniesieniu do relewantnej normy prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 2 u.o.o. Podkreśla, że zgodnie z w/w przepisem w toku procedury uznania polskiego obywatelstwa badaniu podlegać powinno to, czy nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego, nie zaś dotychczasowa postawa cudzoziemca.
Stosownie do art. 31 pkt 2 u.o.o. odmawia się uznania cudzoziemca za obywatela polskiego w przypadku, gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wykładnia przepisu przedstawiona w skardze kasacyjnej nie broni się w świetle reguł interpretacyjnych. Przepis ten należy bowiem odczytać poprzez pryzmat charakteru obywatelstwa jako szczególnej więzi obywatela z państwem, przejawiającej się przede wszystkim w tym, że obywatel nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Oczywistym jest, że sam akt nabycia obywatelstwa polskiego nigdy nie będzie zagrażał bezpieczeństwu i porządkowi na terytorium RP, tylko działania osoby, która je nabywa. Następuje zatem kwalifikacja dotychczasowej postawy cudzoziemca i dokonanie prognozy na przyszłość w kontekście całokształtu informacji o cudzoziemcu w perspektywie uznania za polskiego obywatela. Chodzi o zapewnienie, aby obywatelstwo nabywały tylko takie osoby, które nie będą stanowiły zagrożenia dla ustalonych w państwie reguł porządku publicznego. Skoro państwo nie dysponuje prawnym narzędziem, aby pozbawić cudzoziemca nabytego obywatelstwa polskiego, konieczna staje się ocena dotychczasowej jego postawy i ewentualnych przewinień przed wydaniem decyzji o uznaniu za polskiego obywatela. W przypadku bowiem np. zgody na pobyt stały, w określonych warunkach ten tytuł pobytowy może zostać cofnięty. Takiego uprawnienia organy państwa nie posiadają w wypadku stosunku publicznoprawnego obywatelstwa.
Tym samym na gruncie art. 31 pkt 2 u.o.o. ocena braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa lub porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga dokładnej analizy, która miała miejsce w sprawie. W szczególności, niewystępowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18 oraz wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 417/23).
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jak wskazuje się w doktrynie, bezpieczeństwo publiczne to stan, w którym ogółowi jednostek, nieoznaczonych indywidualnie, ale także innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego czy funkcjonowania instytucji i urzędów publicznych. Porządek publiczny kojarzyć można ze stanem pewnego ładu w sferze życia publicznego polegającego na przestrzeganiu zasad współżycia społecznego i respektowaniu powszechnie akceptowanych norm zachowania się w kontaktach społecznych. Innymi słowy, chodzi o stan dotykający nieoznaczonego kręgu podmiotów, który zapewnia normalne, bez nagłych przeszkód funkcjonowanie życia społecznego w różnych dziedzinach (por. J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy, Warszawa 2016, s. 105-106, 242-243).
Podkreślić trzeba, że przepisy u.o.o. wśród pozytywnych przesłanek uznania za obywatela polskiego nie zawierają wymogu niekaralności cudzoziemca (vide wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1345/21), ale fakt uprzedniego ukarania powinien zostać wzięty pod uwagę w ramach oceny dotychczasowej postawy cudzoziemca i dokonania prognozy na przyszłość w kontekście całokształtu informacji o cudzoziemcu. Faktem niekwestionowanym jest skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego za przestępstwo karne skarbowe, a następnie niewykonanie dobrowolne sankcji wynikającej z tego wyroku. Skarżący twierdzi, że wykonał ten wyrok, ale materiał dowodowy nie potwierdza tej tezy. Uiścił jedynie część grzywny, natomiast co do pozostałej części zarządzono poszukiwanie skarżącego do odbycia zastępczej kary pozbawienia wolności. Łącznie te dwie okoliczności (skazanie i częściowe uchylanie się od wykonania wyroku) niezakwestionowane skutecznie stanowiły przesłankę do przyjęcia, że występuje w przypadku skarżącego zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ orzekał na podstawie przepisów prawa, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, nie naruszając przy tym słusznego interesu cudzoziemca. Dbałość o interes strony nie może skutkować naruszeniem zarówno norm procesowych, jak i materialnych.
Mając na uwadze powyższe NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.