II OSK 1470/23

II OSK 1470/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1430/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. w K. oraz K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1430/22 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. w K. oraz K.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w K. na rzecz Gminy Miasta K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od K.K. na rzecz Gminy Miasta K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1430/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. oraz K.K. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna".
Spółka w skardze zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) , dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] oraz [...] obr. [...] w K., z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną oraz drogę publiczną; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1 oraz przeznaczenie części działki nr [...] pod ciąg pieszy (teren KDX.11), co uniemożliwia prawidłowe wykonywanie służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...]; 3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 naruszają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki skarżącej spółki zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności; 4) art 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury (Dz.U.2003.164.1587 ze zm.), dalej: rozporządzenie. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...] obr. [...] w K. Działki nr [...] oraz [...] zostały przez spółkę nabyte od Gminy Miejskiej Kraków w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 lipca 2011 r. Podkreślenia wymaga, że działki te były oferowane przez Gminę Miejską Kraków do sprzedaży jako nieruchomości budowlane. Zgodnie z planami skarżącej spółki, należące do niej nieruchomości miały zostać wykorzystane na potrzeby budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych. Takie plany skarżącej spółki były spójne z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszaru "Siewna" działki należące do spółki zostały właściwie w całości objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 - teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, a jedynie niewielkie fragmenty działek nr [...] oraz [...] zostały włączone do terenu przeznaczonego pod drogę publiczną (KDD.5).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.
Skargę na uchwałę wniósł również K.K. zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] obr. [...] w K., z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1, co pozbawia nieruchomości należące do skarżącego dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustanowioną służebnością; 3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności; 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury; 5) § 11 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego; 6) § 5-7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...]. Prawo własności działek nr [...] i [...] nabył on w 2010 roku, a współwłaścicielem działki nr [...] jest już od lat 80-tych XX wieku. Wskazane powyżej działki położone są w rejonie ul. [...]- [...] w K. w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Obecnie działki te są wykorzystywane na cele rolnicze, jest na nich zlokalizowana pasieka obejmująca ponad 80 uli oraz budynki gospodarcze w których urządzono pracownie pasieczne. W związku z tym na nieruchomościach skarżącego nie występuje wartościowa przyrodniczo roślinność. Nadto dojście i dojazd do przedmiotowych nieruchomości odbywa się poprzez działki nr [...] i [...]szlakiem służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...]. Docelowo nieruchomości skarżącego miały zostać wykorzystane na potrzeby budowy domów dla jego najbliższej rodziny. Takie plany skarżącego były spójne z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie natomiast z ustaleniami planu działki należącego do skarżącego zostały objęte w znacznej większości granicami terenów oznaczonych jako P.1 - Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oraz ZPZ.1 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce oraz zieleń izolacyjną.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podniósł, że skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Strony skarżące są właścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, dlatego też mają interes prawny we wniesieniu skargi i można było przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, zaś tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Następnie z uwagi na zarzuty i sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium, Sąd wojewódzki przytoczył adekwatne jego postanowienia. Skarżący zarzucają, że tereny ich nieruchomości według ustaleń planu pozostają w sprzeczności ze studium, przewidującego dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd tego zarzutu nie podzielił i przypomniał, że ustalenia studium dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem studium - plansze K1-K6 studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie. Tak więc badając zgodność zapisów planu miejscowego ze Studium, nie można analizować odrębnie rysunków i odrębnie części tekstowej studium. Jak już wcześniej przytoczono, w studium wyraźnie wskazano, że szczególną troską będą objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II str.12), a nadrzędnym celem jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców (rozdział II.5 - str.88). Skoro zatem w terenie oznaczonym w studium symbolem MNW funkcja dopuszczalna to zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, która może być realizowana w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu, to zdaniem Sądu takie przeznaczenie nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo podkreślono, że w karcie jednostki nr [...] P. jako wiodącą, a nie dopuszczalną funkcję terenu dla całej jednostki urbanistycznej wpisano tereny zieleni urządzonej (ZU). Oznacza to, że funkcja ta jest równoważna funkcji m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN).
Sąd wojewódzki nie podzielił także poglądu, że tereny objęte zaskarżoną uchwałą mają tak wiele zieleni, w szczególności w porównaniu z innymi obszarami Krakowa, że kolejne tereny wolne od zabudowy nie leżą już w interesie społeczności lokalnej. W zaskarżonej uchwale ze 109,75 ha wydzielono jedynie 10,32 ha pod tereny zielone, co stanowi 9,41 % terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym. Nie jest to zdaniem Sądu wskaźnik wygórowany, natomiast inne tereny Krakowa są po prostu zieleni w znacznym stopniu pozbawione.
Sąd nie podziela również zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Obie strony skarżące upatrują go w głównej mierze w tym, że na skutek poprawki radnego, zgłoszonej na ostatnim etapie procedury planistycznej, została wprowadzona zmiana w stosunku do dotychczas projektowanego przeznaczenia terenów stron skarżących. Niezależnie jednak od powodów, które doprowadziły Radę Miasta Krakowa do zmiany koncepcji planistycznej, ponowienia procedury planistycznej i ostatecznie uchwalenia planu w kontrolowanym kształcie, wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt. 9c u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Oznacza to, że system prawny w Polsce, traktowany kompleksowo, przewiduje możliwość realizowania na gruntach prywatnych celów publicznych, w tym również terenów zielonych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] obr. [...] w K., z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną;
2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne uznanie, że nie doszło w tej sprawie do przekroczenia granic władztwa planistycznego z uwagi na wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1, co pozbawia nieruchomości należące do skarżącego dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustanowioną służebnością;
3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 – u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżących z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego oraz uchwalenie planu, którego ustalenia naruszają obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. w zakresie w jakim działki te zostały objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 oraz ZPz.1, a także orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K. w części objętej służebnością przechodu i przejazdu ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną wniosła także skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] oraz [...] obr. [...] w K., z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną oraz drogę publiczną;
2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne uznanie, że nie doszło w tej sprawie do przekroczenia granic władztwa planistycznego z uwagi na wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1 oraz przeznaczenie części działki nr [...] pod ciąg pieszy (teren KDX.11), co w praktyce uniemożliwia prawidłowe wykonywanie służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...];
3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki Skarżącej spółki zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do Skarżącej z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej spółki oraz uchwalenie planu, którego ustalenia naruszają obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr nr: [...] oraz [...] obr. [...] w K., a także w odniesieniu do działki nr [...] w części objętej granicami terenu KDX.11 oraz w odniesieniu do działki nr [...] w części objętej służebnością przechodu i przejazdu ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] na podstawie umowy z dnia 24 maja 2012 roku, Rep. [...] sporządzonej przed notariuszem A.Ł., względnie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, NSA uznał, że wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zawartych w ich treści zarzutów kasacyjnych dotyczących nadużycia władztwa planistycznego, należy przede wszystkim wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Natomiast przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280).
Zasadnie zatem Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę na potrzebę zachowania możliwie dużego terenu publicznie dostępnej zieleni urządzonej w postaci parku z uwagi na zabudowanie sąsiednich terenów. Istnienie tego rodzaju terenów (parków) w otoczeniu zabudowy mieszkalnej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska), por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22 oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Stwierdzić zatem należy, że przeznaczenie działek skarżących pod zieleń urządzoną znajduje uzasadnienie w ochronie takich wartości, jak ład przestrzenny, ochrona krajobrazu oraz ochrona środowiska (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p.). Należy dodać, że pod ogólnie dostępną zieleń urządzoną mogą być przeznczone nie tylko tereny stanowiące własność publiczną, ale również tereny stanowiące własność prywatną (zob. art. 6 pkt 9c w zw. z art. 112 u.g.n.; por. np. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20, CBOSA).
Oceniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na konstytucyjną zasadę ochrony środowiska wynikającą z art. 5 Konstytucji RP oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, wskazując, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przeznaczenie działek należących do skarżących na tereny zieleni urządzonej (park) nie było działaniem noszącym cechy dowolności, niecelowości, czy też działaniem nieprzemyślanym. Zapewnienie ochrony walorów środowiskowych oraz potrzeba zapewnienia mieszkańcom dostępu do terenów zielonych uzasadniało w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżących do zabudowy ich działek wedle własnych potrzeb i planów.
Odnosząc się z kolei do zarzutów kasacyjnych dotyczących sprzeczności zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19, CBOSA). Należy również pamiętać, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie czy plan jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie trenów w planie jest zgodne z kierunkami zmian przeznaczenia terenów w studium. W realiach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie dokonując wykładni postanowień studium skoncentrowali się głównie na tej części jego postanowień, które odnosiły się jedynie do przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności ("MNW"), całkowicie pomijając przy tym, że dla obszaru tego przewidziano również funkcję dopuszczalną, w tym zieleń urządzoną i nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Tego rodzaju wykładnia postanowień studium, dokonana przez skarżących kasacyjnie, jest sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15, CBOSA; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80).
Podobnie, skarżący błędnie zinterpretowali postanowienia studium mówiące o niezmienności i nieprzekraczalności granic oddzielających tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od takiej zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, jako wykluczające przeznaczenie należących do nich działek na tereny zieleni urządzonej. Tymczasem studium przewiduje, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, dla terenów o różnych funkcjach, udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skargach kasacyjnych możliwość przeznaczenia części terenu o przeznaczeniu podstawowym jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności pod zieleń urządzoną nie prowadzi do dowolnego kształtowania postanowień uchwalanych planów. Po pierwsze, w studium przewidziano, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. W realiach niniejszej sprawy, w odniesieniu do terenu MNW, wspomniany wskaźnik procentowy nie został przekroczony. Po drugie, funkcję ochronną przed dowolnością we wprowadzaniu funkcji dopuszczalnej na terenie MNW, spełnia również wymóg zachowania proporcjonalności. Zwrócił na to już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20, CBOSA). Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, wyrok w tej sprawie dotyczył kwestii zgodności z tym samym studium, tj. przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Nie doszło zatem do sprzeczności pomiędzy wskazanymi postanowieniami kwestionowanej uchwały a studium ale do realizacji jego założeń poprzez ich uszczegółowienie. Powyższe wskazuje, że zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w okolicznościach niniejszej sprawy były pozbawione podstaw.
Nie znajdują uzasadnienia zarzuty kasacyjne wskazujące na przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez wyłączenie możliwości urządzenia na terenie zieleni urządzonej dojazdów do wskazanych w zarzutach nieruchomości, co uniemożliwia skarżącym korzystanie z ustanowionej służebności. Należy zauważyć, że wyznaczając na działkach skarżących teren pod inwestycję celu publicznego jaką jest ogólnodostępny park, Rada Miasta Krakowa w istocie założyła konieczność wykupu tych nieruchomości w celu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem przyjętym w planie. W związku z tym bezzasadne jest powoływanie się na brak możliwości dojazdu do tych nieruchomości. Niezależnie od tego zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – por. np. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z dnia 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Skarżący mogą zatem na dotychczasowych zasadach korzystać ze swoich nieruchomości. Ponadto zgodnie z zaskarżonym planem w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieszczą się m. in. dojazdy niewyznaczone na rysunku planu zapewniające skomunikowanie terenu działki z drogami publicznymi. Zatem obsługa terenu na którym znajdują się sporne działki może odbywać się poprzez niewyznaczone na rysunku planu dojazdy.
Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę na uchwałę. Skoro Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu gminy naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, to nie mógł uwzględnić skargi w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., w tym przypadku zasadne było oddalenie skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.