II OSK 147/23

II OSK 147/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1246/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 11 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1246/22 w sprawie ze skargi E.O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr 667/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 października 2022 r., VII SA/Wa 1246/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 15 kwietnia 2022 r. nr 667/22, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim (PINB) wpłynęły wnioski K.Ś. w sprawie budowy "parkingu" dla tirów – chłodni i aut dla pracowników rzeźni w miejscowości [...], w następstwie czego organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdził, że na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] zlokalizowane jest utwardzenie terenu z płyt betonowych o wymiarach 3,0 m x 1,5 m., na których znajdują się samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz materiały budowlane, wedle oświadczenia W.O. roboty było wykonane latem 2021 r.
2.2. Sąd wojewódzki ustalił, że PINB zawiadomił informującą o zrealizowanych robotach budowlanych, a inwestorów ww. robót, tj. E.O. i R.O., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu z nawierzchnią betonową na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Następnie PINB przeprowadził 16 listopada 2021 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że stan faktyczny od uprzedniej kontroli nie zmienił się. W dniu oględzin na placu znajdowały się pojazdy i sprzęt rolniczy.
2.3. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1246/22 przywołano, że postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. nr PINB.5160.46.2021, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu z nawierzchnią betonową o powierzchni ok. 1570 m² na przedmiotowych działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania.
2.4. E.O. na powyższe postanowienie złożyła zażalenie, ponadto poinformowała, że R.O. zmarł 13 grudnia 2021 r., a postępowanie spadkowe po nim nie zostało zakończone.
2.5. W wyroku wskazano dalej, że powołanym na wstępie postanowieniem MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
2.6. Sąd przywołał, że MWINB zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zrealizowano utwardzenie terenu z płyt betonowych o wymiarach 3,0 m x 1,5 m (wymiary płyt) o powierzchni ok. 1570 m². Z oględzin wynika, że na tak zrealizowanym placu znajdują się samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz materiały budowlane. W ocenie MWINB przedmiotowy obiekt stanowi plac postojowy dla samochodów i maszyn rolniczych, co potwierdzają także zdjęcia wykonane w trakcie kontroli z 6 października 2021 r. Zdaniem organu II instancji zaistniały stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadniał wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 uPb. Stwierdził także organ wojewódzki, że PINB prawidłowo poinformował o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację wykonanego obiektu, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie ustalenia jej wysokości. MWINB wskazał, że organ powiatowy prowadząc dalsze postępowanie administracyjne winien mieć na uwadze, że R.O. zmarł, a postępowanie spadkowe nie zostało po nim zakończone.
3.1. Na powyższe postanowienie MWINB E.O. złożyła skargę, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem PINB.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. z uwagi na zaprzestanie wyjaśnienia i zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 uPb, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie uzyskano wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
3.2. W wyroku przywołano, że skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone właściwym, wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Jej zdaniem wykonanych prac nie można uznać za budowę, gdyż w ich wyniku nie powstał żaden obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 uPb. Wykonane prace nie stanowią też budowy parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002), gdyż ułożenie płyt betonowych nie posiada infrastruktury wymaganej do uznania go za parking. W ocenie skarżącej, ułożenie płyt betonowych nie jest wystarczające do uznania, że zostały zrealizowane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu jako placu parkingowego.
3.3. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonemu postanowieniu.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo wstrzymał prowadzenie samowolnie realizowanych robót budowlanych. Wyłożenie terenu płytami betonowymi skutkowało powstaniem obiektu budowlanego. Przedmiotowe utwardzenie terenu nie jest ściśle bowiem powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało jedynie w celu umożliwienia postoju dla samochodów osobowych oraz maszyn rolniczych. Tym samym, zdaniem tegoż sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia jako placu postojowego czyli budowli.
4.3. W konsekwencji sąd wojewódzki przyjął, że dla ww. inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego wykonania, za prawidłową uznano ocenę organów obu instancji, że wybudowanie placu skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, a następnie wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 uPb.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm., Pusa) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) poprzez błędną ocenę co do prawidłowości prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki budowlanej, podczas gdy w ocenie skarżącej postępowanie administracyjne, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przed WSA w Warszawie, naruszyło podstawowe zasady procedury, w szczególności te dotyczące pogłębiania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z:
- art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, czy utwardzenie działki budowlanej płytami betonowymi niepołączonymi trwale z nawierzchnią może być uznane za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 uPb, oraz czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 uPb;
- art. 11 K.p.a. poprzez jego pominięcie, polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 pkt 3 uPb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że utwardzenie powierzchni gruntu może być uznane za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, podczas gdy nie zostało expressis verbis wymienione w przepisach uPb jako budowla, a nadto wykonanie przedmiotowego utwardzenia związane jest bezpośrednio z budynkami zlokalizowanymi wokół, w których jest prowadzone gospodarstwo rolne polegające na hodowli zwierząt - bydła i koni; utwardzenie polepszyło dostęp do zwierząt oraz usprawniło opiekę nad nimi, gdyby nie powyższe w ogóle nie byłoby potrzeby utwardzać przedmiotowej działki;
b) art. 48 ust. 1 i 3 uPb poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy utwardzenie działki budowlanej nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb i stosowanie wobec niego procedury legalizacyjnej związanej z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę nie jest zasadne;
c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 i ust. 3 uPb poprzez oddalenie skargi i akceptację stanowiska PINB i MWINB;
d) art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb (dawniej art. 29 ust. 2 pkt 5), zwolnione jest wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych – poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że utwardzenie działki budowlanej wymaga pozwolenia na budowę.
5.3. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.
5.4. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną analiza treści art. 3 pkt 1) i 3) oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, organ zaś nie zbadał powyższej funkcji, nawet nie próbując ustalić związku funkcjonalnego utwardzonego terenu z pozostałymi działkami, przyjmując za swoje ustalenia sąsiadów.
W ocenie skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy powołanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego przyjmując, że utwardzenie działki budowlanej funkcjonalnie związanej z okolicznymi działkami i prowadzonym na nich gospodarstwem rolnym skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, a następnie wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 uPb.
5.5. Na wyznaczoną w sprawie rozprawę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nieuzasadnione jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa. Należy zaznaczyć, że przepisy art. 1 § 1 i 2 Pusa nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi przedmiot działania sądów administracyjnych oraz podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 § 1 Pusa może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 Pusa tylko wówczas, gdyby oceniał działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli, przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Z kolei przepis art. 3 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że w przepisie art. 3 § 1 Ppsa wskazuje się cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 Ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.
6.3. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest decyzja lub – jak w przedmiotowej sprawie – postanowienie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję (lub postanowienie) podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna zaś przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia wskazanych przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.
6.4. Chybione są powiązane z w/w przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 art. 84 § 1 K.p.a.
6.5. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 8 i art. 77 K.p.a. wypada zauważyć, że zostały one skonstruowane w sposób niestaranny, co stanowi wadę z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis strona skarżąca miała na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Jeżeli zatem art. 8 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, zaś art. 77 na 4cztery paragrafy, a każdy z nich reguluje nieco odrębne zagadnienia prawne, to sformułowanie zarzutów kasacyjnych i wywodzenie o naruszeniu art. 8 i art. 77 K.p.a. nie pozwala na przeprowadzenia w tak ujętym zakresie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie mogą one prowadzić do jego wzruszenia.
6.6. Z kolei zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., a więc dotyczący powołania biegłego w ogóle nie został uzasadniony, przeto nie poddaje się on kontroli.
6.7. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował wydanie przez organ postanowienia z naruszeniem tych przepisów. Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego dopuszczą wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonują natomiast na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Z treści powyższych przepisów wynika, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których istnieją wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Na materiał ten składały się przede wszystkim dwukrotnie dokonane przez organ I instancji oględziny, z których sporządzono protokoły poparte szczegółową i obszerną dokumentacją fotograficzną oraz graficzną. Dowody te pozwoliły organom na ustalenie cech przedmiotowego obiektu i w konsekwencji na jego kwalifikację w oparciu o przepisy uPb, co zostało znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonym – zgodnie z zasadą z art. 11 K.p.a. – uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza nie mających cech skomplikowanego obiektu budowlanego. Ponadto ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych w niniejszej sprawie oględzin skarżąca w istocie w żaden sposób nie kwestionowała, zakwestionowała natomiast samą kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budowli.
6.8. Nie zasługiwały na uwzględnienie także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 uPb, a także art. 48 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, przez ich błędne zastosowanie w sprawie. Wskazać należy, że za ich pomocą skarżąca stara się podważyć kwalifikację znajdującego się na działkach inwestycyjnych utwardzenia terenu z płyt betonowych, które spowodować miało powstanie obiektu budowlanego – placu postojowego dla różnego rodzaju pojazdów. Zdaniem skarżącej przedmiotowy obiekt nie jest – jak uznały organy i sąd pierwszej instancji – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. Kwalifikacja ta ma o tyle znaczenie, że przekłada się na obowiązek uzyskania przez inwestora stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do jej wykonania, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do tak przedstawionego problemu podzielić należy, uznane przez sąd pierwszej instancji za prawidłowe, stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organy nadzoru orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 uPb przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pod pojęciem zaś budowli należy rozumieć – stosownie do art. 3 pkt 3 uPb, każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt to plac z płyt betonowych o wymiarach 3,0 m x 1,5 m o łącznej powierzchni ok. 1570 m², na obiekcie tym parkują samochody osobowe, maszyny rolnicze oraz składowane zostały materiały budowlane. Nadto, jak trafnie zauważyły organy nadzoru budowlanego, na działkach, na których zlokalizowany jest plac, brak jest jakichkolwiek innych obiektów budowlanych. Zasadnie – mając na względzie wskazane cechy przedmiotowego obiektu – organy i sąd pierwszej instancji uznali, że obiekt ten stanowi całość techniczno-użytkową i pełni funkcję placu postojowego dla różnego rodzaju pojazdów oraz placu składowego. Za prawidłowe uznać należy jego zakwalifikowanie jako budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 uPb, na której realizację inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Konsekwencją tej kwalifikacji jest stwierdzenie, że dla jej realizacji wymagane jest pozwolenie na budowę, którego z kolei brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ust. 1 i 3 uPb, a która umożliwia legalizację przedmiotowego obiektu. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji zasadnie podjął kroki przewidziane w art. 48 ust. 1 i 3 uPb.
Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia zarówno art. 3 pkt 3 uPb, jak i art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy, a także art. 151 Ppsa, nie zasługiwały na uwzględnienie.
6.9. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb. Zgodnie z powyższym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Samo powoływanie się przez skarżącą, że dokonano utwardzenia terenu nie jest wystarczające, ponieważ w rzeczy samej wykonane roboty budowlane, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie były utwardzeniem gruntu samym w sobie, lecz stanowiły zrealizowanie plac postojowy dla samochodów i maszyn rolniczych oraz placu składowego, co potwierdzają zdjęcia wykonane w trakcie kontroli pracowników PINB. Należy mieć też na uwadze treść załącznika do uPb, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił m. in. place składowe, place postojowe i parkingi. W tej sytuacji plac postojowy z nawierzchnią betonową jest obiektem budowlanym – budowlą, do której przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb nie ma zastosowania (por. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, LEX nr 1530645). Ustawodawca zróżnicował zatem kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej, jaką pełnią i celu ich wykonania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli (por. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. II OSK 275/13, LEX nr 2007115).
6.10. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że wykonany na przedmiotowych działkach za pomocą płyt betonowych plac, nie jest tożsamy z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 uPb. Zrealizowanie roboty budowlane poprzez ułożenie płyt betonowych stanowią natomiast budowlę – plac postojowy funkcjonujący jako całość. Rozmiary wykonanego utwardzenia (pow. ok. 1570 m²), jak i sposób użytkowania nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu, nie jest bowiem ściśle powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało jedynie w celu umożliwienia postoju dla samochodów osobowych oraz maszyn rolniczych. W konsekwencji sporny obiekt w czasie jego realizacji, wymagał pozwolenia na budowę.
7. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.