II OSK 1464/21

II OSK 1464/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Wr 333/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 60, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 71
§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 188, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 6 ust. 2, art. 122a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 51, art. 52
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2015 poz 1800
§ 14 ust. 1 lit. c, § 14 ust. 2 lit. b
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 333/20 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr SKO 4111/11/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej operatora sieci komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Wr 333/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi R.W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 29 kwietnia 2020 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 26 lutego 2020 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej operatora sieci telefonii komórkowej X. S.A. na działce [...] obręb [...] K. w W..
W powyższym wyroku Sąd, przedstawiwszy okoliczności sprawy, jej przebieg oraz uwarunkowania prawne wskazał, że w myśl art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") właściwy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka następuje na podstawie charakterystyki przedsięwzięcia przedstawionej we wniosku lokalizacyjnym i załączonych do niego dokumentów.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że z powyższych przepisów wynika między innymi obowiązek uwzględniania wymogów dotyczących ochrony środowiska, w tym art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę decyzji Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego zaliczenia przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających wstępnego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania o lokalizację inwestycji celu publicznego zastosowanie powinno znaleźć rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.RM.2010"). Wynika to z przepisu intertemporalnego (§ 4) zawartego w zastępującym je rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm., "dalej "r.RM.2019").
Dalej Sąd wywodził – przeciwnie do stanowiska wyrażonego przez organy w decyzjach – że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikacji przedsięwzięcia (pod kątem uznania go za mogące znacząco oddziaływać na środowisko) dokonuje się przez określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń (anten), jak i całego przedsięwzięcia. Oznacza to, że kwalifikacja inwestycji obejmującej grupy anten o różnej mocy wymaga uwzględnienia kumulacji pól elektromagnetycznych i odniesienia ich wartości do treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010. Zdaniem Sądu kumulację należy zbadać przy uwzględnieniu maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Sąd dodał wreszcie, że w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej znajduje zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 r.RM.2010. Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1.
Sąd wskazał także, że Kolegium w zaskarżonej decyzji przytoczyło wprawdzie istotne regulacje, ale nie odniosło ich do okoliczności faktycznych. Nie wyjaśniono jaka jest wartość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej z anten umieszczonych na projektowanym maszcie kratowym ani w jakiej faktycznie odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania konkretnej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.
Sąd wskazał, że przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności należy uwzględnić kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny oraz jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga zatem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie analiza tych czynników nie została przedstawiona. Nie dokonano też weryfikacji danych technicznych przedsięwzięcia podanych przez inwestora, mimo że materiał zebrany w sprawie, w tym przede wszystkim przedłożona dokumentacja, uprawniają do stwierdzenia, że wnioskodawca w zależności od rodzaju dokumentu podaje różne parametry anten wektorowych. Nie uwzględniono również technicznej możliwości automatycznej regulacji kąta pochylenia wiązki promieniowania anten przewidzianych do montażu na projektowanym maszcie kratowym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła X. S.A. zarzucając naruszenie:
– § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku należy brać pod uwagę sumaryczną moc wszystkich anten, z uwzględnieniem ich teoretycznych maksymalnych mocy oraz maksymalnych możliwych wychyleń osi wiązki promieniowania, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 wskazuje, że moc należy wyznaczać dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna instalacja radiokomunikacyjna;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez bezzasadne uznanie, że organ nie przeprowadził analizy parametrów technicznych i użytkowych przedsięwzięcia, podczas gdy organy obu instancji dokonały wszechstronnych ustaleń faktycznych w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, a decyzja Kolegium została należycie uzasadniona;
– art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma ku temu przesłanek, albowiem organy obu instancji nie dopuściły naruszenia prawa materialnego ani procesowego.
Wskazując na powyższe X. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, bądź ewentualnie oddalenie skargi. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej spółka akcentowała, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w odniesieniu do urządzeń o wskazanej mocy, jeżeli miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległościach wskazanych w rozporządzeniu w linii prostej biegnącej od nadajnika w osi jego wiązki. Zakwestionowała jednocześnie przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnię przepisów omawianego rozporządzenia.
X. S.A. dodała ponadto, motywując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., że sprawa dotyczy inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej, której parametry szczegółowo opisano w dokumentacji przedłożonej w toku postępowania administracyjnego. Spółka przedstawiła dokumentację, z której wynika jaką moc będą miały poszczególne anteny oraz w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem treści cytowanego wcześniej rozporządzenia. Dokumentacja, o której mowa powyżej zawiera dane dotyczące wszystkich docelowych anten. Nie było podstaw do uznania, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że organy zaniechały badania parametrów inwestycji pod kątem wymogów określonych w r.RM.2010.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Tytułem wstępu i dla uniknięcia nieporozumień wskazać należy, że r.RM.2010, w świetle którego kwalifikowano inwestycję pod kątem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostało uchylone z dniem 11 listopada 2019 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywało już r.RM.2019. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, należało wziąć jednak pod uwagę, że w myśl § 4 r.RM.2019 – do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.u.i.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Postępowanie o lokalizację inwestycji celu publicznego, którego dotyczy niniejsza sprawa, to postępowanie określone w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Jest to więc jedno z postępowań w sprawie decyzji wymienionych w § 4 r.ws.p.2019. Zostało ono wszczęte 19 czerwca 2019 r., a zatem przed dniem 19 października 2019 r. (data wejścia w życie r.RM.2019) i przed tym dniem nie zostało zakończone. Oznacza to, że w niniejszej sprawie mocą przepisu przejściowego należy stosować r.RM.2010.
W tym miejscu warto nadmienić dla szerszego kontekstu, choć jest uwaga dotycząca stanu prawnego zaistniałego po zakończeniu sprawy administracyjnej, której dotyczyła skarga R.W., że mocą § 1 pkt 1 lit. b i 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) uchylono przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2019. Oznacza to, że obecnie prawodawca zdecydował się wyłączyć całkowicie instalacje emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji w żadnym przypadku nie wymaga się już co do takich instalacji przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wracając do głównego wątku sprawy i do stanu prawnego znajdującego zastosowanie do kontrolowanej sprawy przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz – których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga moce nie mniejsze niż określone w tych przepisach, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anteny w także tam wskazanej odległości (zależnej od mocy anten) od środka elektrycznego – kwalifikowały się do kategorii "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 r.RM.2010) albo "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisku" (§ 3 r.RM.2010). Stwierdzenie którejkolwiek z tych kwalifikacji przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że wymagało ono uzyskania przez inwestora przed ustaleniem lokalizacji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowią o tym wprost art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Regulacje określające, kiedy instalacja radiokomunikacyjna zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" według r.RM.2010 są literalnie jednoznaczne. Kwalifikacja taka zależy od ustalenia, czy w osi głównej promieniowania pojedynczych anten, w określonych odległościach zależnych od mocy równoważnej mocy promieniowanej izotropowo tych pojedynczych anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.
Aby to ustalić należy znać:
– równoważną moc promieniowaną izotropowo (Equivalent Isotropical Radiated Power - EIRP) pojedynczej anteny (od niej zależy odległość, w jakiej bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności – zob. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010) oraz
– jej ukierunkowanie, a więc azymut i w szczególność nachylenie (przyjęło się je określać mianem angielskojęzycznego określania "tilt"). Parametr nachylenia bądź maksymalnego nachylenia jest ważny, gdyż pochylenie anten może powodować skierowanie osi głównej ich wiązek w kierunku gruntu lub budynków; wówczas to potencjalnie oś główna, na danej odległości, może osiągnąć miejsca dostępne dla ludności i to pomimo, że z reguły anteny instalowane są na kilkudziesięciometrowych masztach.
Mając na uwadze poruszone wyżej zagadnienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne (zdaniem skarżącej kasacyjnie X. S.A.) uznanie, że organ nie przeprowadził analizy parametrów technicznych i użytkowych przedsięwzięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny. W decyzji Prezydenta z dnia 26 lutego 2020 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej operatora sieci telefonii komórkowej X. S.A. na działce[...]obręb [...] K. w W. skonkretyzowano moce anten, ich azymuty i pochylenie. Wszystkie te dane precyzyjnie określono w załączniku stanowiącym jej integralną część, w którym stosowanie do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. przedstawiono "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych". Mając na uwadze treść decyzji i opierając się na zebranych w sprawie materiałach technicznych (Kwalifikacja przedsięwzięcia, Budowa instalacji radiokomunikacyjnej 2019/KP autorstwa inż. Ewy Marzec, zob. zwłaszcza załączniki nr 2 i 3) można bez przeszkód i w sposób pewny ustalić, że w odległości określonej w r.RM.2010, ustalonej stosownie do mocy anten i przy dopuszczonym decyzją nachyleniu osi wiązki, nie ma miejsc dostępnych dla ludności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie powinno być podstawą uchylenia decyzji wymaganie, aby Kolegium odnosiło się szczegółowo do maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania. Są to oczywiście zagadnienia ważne z punktu widzenia meritum sprawy i pożądanym jest, aby były one przeanalizowane w decyzji stosownie art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba jednak pamiętać, że sąd administracyjny kontrolując decyzję administracyjną dysponuje aktami administracyjnymi i w świetle samodzielnych ustaleń powinien weryfikować, czy dane uchybienie proceduralne (w rozważanym przypadku – niepełne uzasadnienie decyzji) ma wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wskazane w decyzji moc, ukierunkowanie i nachylenie anten, można w oparciu o zebrane materiały projektowe bez większych trudności stwierdzić, iż żadna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych projektowanej stacji bazowej na całej swojej długości nie osiąga miejsc dostępnych dla ludności. Nie było więc powodów, aby uchylać decyzję i wymagać od organu odwoławczego analizy tych kwestii. Skądinąd można w tym miejscu dodać, że nie jest tak, iż w toku postępowania administracyjnego istotnych parametrów rozważanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie rozważano. Prezydent na stronie 2 decyzji, w jej uzasadnieniu, dokładnie przeanalizował te parametry, opisał przebieg każdej z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych z uwzględnieniem wysokości źródła promieniowania, zagospodarowania terenu i najniżej osiągalnych przez tą oś miejsc w przestrzeni.
Odrębnej refleksji wymaga ocena podniesionego przez X. S.A. zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010. dotyczącego problematyki kumulacji parametrów anten stacji bazowej telefonii komórkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że problematyka kwalifikacji przedsięwzięć stacji bazowych telefonii komórkowej wiązała się w ostatnich latach z kontrowersjami w judykaturze. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadają się za literalną wykładnią przepisów r.RM.2010 (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18, z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w obecnym składzie uznał, że zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie – a więc i opowiedzenie się o sposobie interpretacji i stosowania odnośnych przepisów r.RM.2010 – powinno zostać poprzedzone analizą problematyki prawnej związanej z lokalizowaniem, projektowaniem i eksploatacją stacji bazowych telefonii komórkowej.
Wymagania związane z reglamentacją oddziaływania pól elektromagnetycznych są w polskim systemie prawa kompleksowo uregulowane. Nie można więc problematyki ochrony przed takimi oddziaływaniami postrzegać tylko przez pryzmat kwalifikacji przedsięwzięć jako "znacząco oddziałujących na środowisko". Takie zawężone postrzeganie zagadnienia mogłoby bowiem wywoływać mylne wrażenie, że tylko przez obarczenie inwestorów obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowych możliwe jest zapewnienie należytej ochrony przed oddziaływaniem instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Tymczasem nie jest właściwym, aby już na etapie wstępnym weryfikacji przedsięwzięć, wymagać badania rzeczywistych (kumulowanych, sumowanych) oddziaływań. Badania te nie są właściwe dla tego etapu. Gwarantuje się je bowiem innymi przepisami na etapie projektowym i na etapie eksploatacji.
Rozważając omawianą problematykę należy mieć na uwadze szerszy kontekst prawny:
1. systemu ocen oddziaływania na środowisko, w tym prawa unijnego,
2. porządku przyjętego w polskim prawie ochrony środowiska w zakresie kontroli instalacji generujących pola elektromagnetyczne, z uwzględnieniem podziału na kontrolę uprzednią, środowiskową, techniczno-projektową oraz następczą.
Odnosząc się do punktu 1. wyjaśnić należy, że u.u.i.ś. stanowi akt prawny, który można określić jako część proceduralnego prawa ochrony środowiska. Ustawa ta nie miała za cel wprowadzać norm środowiskowych w rozumieniu materialnym, ale jej zadaniem było przede wszystkim prawidłowe implementowanie do polskiego porządku prawnego rozwiązań zawartych w dyrektywie Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15, Tom 1 P. 248 – 256). W tym miejscu można nadmienić, że obecnie dyrektywa ta została zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21), będącą tekstem jednolitym poprzedniej, z uwzględnieniem dokonanych zmian.
Dyrektywa 2011/92 wymaga od państw członkowskich Unii Europejskiej zapewnienia oceny oddziaływania wymienionych w niej przedsięwzięć na środowisko, względnie zapewnienia weryfikacji określonych potencjalnych oddziaływań przedsięwzięć pod kątem takiej oceny (screening). "Ocena oddziaływania na środowisko" jest przeto nie tyle oceną oddziaływań, ale przede wszystkim sprecyzowaną procedurą prawną, która ma na celu "określić, opisać i ocenić [...] bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia" na środowisko, zapewniając przy tym udział społeczeństwa.
Przywołanie dyrektywy 2011/92 z punktu widzenia problematyki niniejszej sprawy jest istotne. Otóż należy uświadomić sobie, że unijny prawodawca wymaga przeprowadzenia procedur z tej dyrektywy dla określonej, enumeratywnej grupy przedsięwzięć. Nie wymaga tego natomiast dla przedsięwzięć infrastruktury telekomunikacyjnej i objęcia ich systemem ocen oddziaływania na środowisko.
Według polskiego prawa (r.RM.2010) niektóre instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Krajowy prawodawca postanowił więc niejako wykorzystać już istniejący unijny zharmonizowany system ocen środowiskowych i we właściwej dla niego procedurze postanowił ocenić te spośród instalacji, które jawić się mogą jako istotnie wpływające na środowisko (w tym przypadku człowieka, jako element środowiska).
Powyższe wiedzie do pierwszego założenia, które Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w niniejszej sprawie jako podstawę dalszego wywodu. Mianowicie Sąd uznał, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, ocena środowiskowa jest krajowym wymogiem. Nie ma zatem podstaw, aby obowiązek oceny środowiskowej tego rodzaju instalacji domniemywać, czy interpretować rozszerzająco z powołaniem na prawo unijne.
Przechodząc do zagadnienia z punktu 2. powyżej wyjaśnić należy, że w polskim systemie prawa ochrony środowiska kontrola inwestycji generujących pole elektromagnetyczne została podzielona na etapy, które można określić jako: uprzedni (wstępny), środowiskowy, techniczno-projektowy i następczy.
Etap uprzedni (wstępny) obejmuje weryfikację, czy przedsięwzięcia generujące pola elektromagnetyczne podpadają pod czysto teoretyczny schemat, który prawodawca uznał za potencjalnie niebezpieczny dla zdrowia człowieka. Chodzi więc o odpowiedź na pytanie, czy planuje się takie rozmieszczenie instalacji w środowisku, że osie głównych wiązek promieniowania anten (w praktyce dotyczy to najczęściej anten sektorowych telefonii komórkowej) zostaną skierowane w stronę miejsc dostępnych dla ludności. Projektowanie inwestycji w takim wariancie powodować będzie zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co wedle polskiego prawa wymaga wdrożenia postępowania środowiskowego, a w jego ramach może być obowiązkowe albo potencjalnie obowiązkowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wskazany teoretyczny schemat został prawnie opisany w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010. Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, będą uznane za "przedsięwzięcia mogące znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziałujące na środowisko", jeżeli "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" osiągnie moce wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010, a miejsca dostępne dla ludności znajdą się w określonych w tych przepisach odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są trafne postulaty "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 – które wysunął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w niniejszej sprawie. Przemawiają za tym następuje argumenty.
Po pierwsze, kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 – co już sygnalizowano wyżej – ma charakter czysto teoretyczny. Nie jest to ani norma środowiskowa ani techniczna. Omawiane przepisy wyrażają prostą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki promieniowania skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludności, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.
Po drugie, same przepisy r.RM.2010 (obecnie r.ws.p.2019) wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludności w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obu przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 wyraźnie jest stanowi się o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludności w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że instalacja ma więcej anten nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych ludności ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek promieniowania konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą jedna, dwie, czy więcej innych anten. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.
Po trzecie, w końcowych częściach obu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Zastrzeżenie to nie pozostawia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości, że prawodawca chciał wykluczyć sumowanie "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć. Warto dodać, że znaczenie normatywne cytowanego wyżej zastrzeżenia nie powinno być lekceważone z punktu widzenia interpretacji głównej treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010, tym bardziej, że zostało ono w ramach omawianych przepisów zespolone zwrotem "przy czym", a więc dotyczy bezpośrednio głównego przedmiotu regulacji. Nie bez znaczenia jest też to, że zastrzeżenie o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny zostało przez prawodawcę intencjonalnie dodane do r.ws.p.2010, co można dostrzec, gdy zestawimy treść tego aktu prawnego z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).
Wreszcie warto dodać, że wiedza z zakresu fizyki uzupełniona dostępną literaturę fachową pozwala podważyć potrzebę – jakkolwiek rozumianego – "sumowania" kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 We wskazanych tu przepisach posłużono się pojęciami technicznymi zrozumiałymi i zdefiniowanymi w dostępnej polskiej normie PN-80/T-01012:1980 "Słownictwo telekomunikacyjne -- Anteny -- Nazwy i określenia" (normę tą wycofano, jednak obowiązywała ona, gdy uchwalano r.RM.2010). Zgodnie ze wskazaną normą równoważna moc promieniowana izotropowo to zastępcza moc promieniowana (ERP), czyli iloczyn mocy doprowadzonej do anteny i zysku energetycznego anteny. Zysk energetyczny anteny może być odniesiony do anteny izotropowej, mówi się wówczas o zastępczej mocy promieniowanej izotropowo. Z kolei antena izotropowa, to według normy PN-80/T-01012:1980 hipotetyczna antena promieniująca równomiernie w pełnym kącie bryłowym (dookolnie, bez kierunkowania wiązki). Ujmując powyższe w pewnym uproszczeniu można podsumować, że pojęcie "mocy równoważnej promieniowanej izotropowo" przyjmuje się dlatego, że antena jest urządzeniem ukierunkowującym moc promieniowania, a więc zdolnym do jego kierunkowego wzmacniania. Z tego powodu ustalenie mocy wypromieniowanych przez anteny uchylałoby się spod kontroli, gdyby nie wprowadzono kryterium bazowego. Mnożenie parametru zysku energetycznego anteny, a więc jej wiadomej zdolności do zwiększenia mocy sygnału, oraz mocy doprowadzanej do anteny daje moc równoważną promieniowaną izotropowo, a więc moc przy teoretycznym założeniu, że mamy do czynienia z hipotetyczną anteną o pełnym kącie bryłowym (R. Pawlak, Techniczne aspekty budowy sieci radiowych, "Infrastruktura sieci komórkowych XXI wieku", s. 34; K. Smoliński, Prawne aspekty kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "Casus" 2019, nr 94, s. 14 i nast.). Parametr mocy równoważnej promieniowanej izotropowo oddaje więc obiektywnie jej potencjał do generowania promieniowania. Zakładając w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 określone równoważne moce anten promieniowane izotropowo możliwe było ustalenie zdolności anten, zwłaszcza anten sektorowych telefonii komórkowej, do ukierunkowania generowanych wiązek, a także określenie odległości, w obszarze których będą one miały niebezpieczną dla człowieka gęstość ponadnormatywną. Niegdyś było to 0,1 W/m2, a obecnie poziomy te określa się wedle bardziej szczegółowych i rozbudowanych parametrów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Podsumowując, skoro więc prawodawca w r.RM.2010 posługuje się pojęciem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (abstrahując nawet od samego prawnego zastrzeżenia, że dotyczy to "pojedynczej" anteny), to z istoty tego pojęcia może mieć na uwadze pojedyncza antenę. Moc podawaną i zysk energetyczny określa się bowiem dla konkretnej anteny.
Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w orzecznictwie na poparcie tezy o konieczności sumowania mocy anten na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia przywołuje się § 3 ust. 2 pkt 3 r.RM.2010. Przepis ten stanowi, że za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się także te nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 "jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". W ocenie obecnie orzekającego Sądu, tak jak zresztą trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), § 3 ust. 2 pkt 3 r.RM.2010 nie wpływa na stosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 Jak już wyjaśniono i podkreślono, kryteria z wymienionych tu przepisów to nie normatywy środowiskowe ani normatywy techniczne, a teoretyczne przesłanki, których spełnienie spowoduje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Prawodawca nakazuje badać tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to kryterium z r.RM.2010 nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu innych anten. Nie można też zapominać, że w końcowej części § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Wracając do głównego wątku rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że od problematyki kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy wspomniane etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie wspomniane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw – dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas to bada się oczywiście nie tylko poziom pól elektromagnetycznych anten, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się tych pół, kumulację czy odbicia promieniowania.
Wreszcie nadmienić należy, że na podstawie badania rzeczywistych oddziaływań dokonuje się także badania następczego. Zgodnie z art. 122a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, dalej "P.o.ś") prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.
Podsumowując przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" (a w konsekwencji wymaganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego dokonano weryfikacji instalacji w taki właśnie sposób. Organy trafnie uznały, że inwestycja nie kwalifikowała się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie wymagała przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zważywszy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2010 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. okazały się trafne Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozstrzygnięcie o zasadności skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 188 P.p.s.a.
W skardze R.W. zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niezbadanie kluczowych parametrów technicznych inwestycji, uznanie niewiarygodnych i niepełnych danych parametrów przedsięwzięcia oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, przyjęcie bez właściwej weryfikacji, stanowiska i dowodów zaoferowanych przez inwestora zainteresowanego określonym sposobem załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie istotnych okoliczności sprawy, bez wykorzystania jak i ustalenia wszystkich dostępnych środków dowodowych, uzasadnienie decyzji w oparciu o nielogiczne i sprzeczne wnioskowania, zaniechanie sporządzenia uzasadnienia merytorycznego odnoszącego się do faktycznej mocy anten i uznanie bez weryfikacji, iż podana ułamkowa część faktycznej mocy jest do zaakceptowania oraz brak utrwalenia w treści decyzji kluczowych parametrów przedsięwzięcia, które wcześniej winny zostać ustalone i sprecyzowane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że parametry instalacji powinny być dokładniej wyjaśnione, a wyprowadzone wnioski poparte dowodami. R.W. zwracał uwagę na takie okoliczności jak kwestia wpływu inwestycji na obszary Natura 2000, ale też akcentował potrzebę dokładnego zweryfikowania parametrów technicznych z uwagi na możliwe oddziaływania na organizmy żywe objęte ochroną gatunkową. Wątpliwości skarżącego budziły też takie kwestie jak rozbieżności pomiędzy danym katalogowymi anten, które zamierza użyć inwestor, dotyczącymi ich możliwego pochylenia elektrycznego, a deklarowanymi pochyleniami na potrzeby kwalifikacji środowiskowej inwestycji.
Skarżący przedstawił także w powyższym kontekście zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmujące art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (dotyczące zakresu badania inwestycji przez organ), art. 6 ust. 2 P.o.ś. (zasada przezorności) oraz art. 72 ust 1 pkt 3 u.u.i.ś. (dotyczący wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego), łącząc tą ostatnią regulację z odnośnymi przepisami rozporządzenia o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi odnoszące się do potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego nie są zasadne. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. inwestor przedstawia charakterystykę inwestycji, w tym także określa jej charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c). Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ badając wniosek dokonuje natomiast analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na tej podstawie wydaje decyzję, przy czym stosownie do art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W niniejszej sprawie X. S.A. podała pełne dane dotyczące inwestycji istotne z punktu widzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gdy chodzi o oddziaływanie inwestycji na środowisko – co przede wszystkim budziło obawy skarżącego – to podkreślić należy, że we wniosku podano wystarczające dane dotyczące charakterystyki przestrzennej ukierunkowania anten instalacji. To pozwoliło stwierdzić, że inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie danych o mocach, ukierunkowaniu i pochyleniu anten możliwe było ustalenie, że inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie są trafne wywody R.W. odnoszące się do kwestii rozbieżności pomiędzy danymi katalogowymi anten a deklaracją inwestora dotyczącą parametrów inwestycji (na potrzeby postępowania). Prawdą jest, że w aktach znajdujemy materiały pozwalające zidentyfikować jakimi antenami sektorowymi inwestor zamierza się posłużyć (oznaczenie producenta). Jednakże najważniejsze jest to, że inwestor określił wedle jakich parametrów projektowana instalacja będzie funkcjonować. Parametry te nie prowadzą do naruszenia prawa. Wpisano je więc do decyzji i to bez nawiązania do nazw czy numerów katalogowych urządzeń. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając to na uwadze w ostatecznym rozrachunku wydana decyzja, którą inwestor zaakceptował, wiąże również i jego, gdy chodzi o projektowanie instalacji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie z decyzją X. S.A. może zrealizować stację bazową telefonii komórkowej, która musi gwarantować, że na azymucie 0º pochylenie głównej wiązki promieniowania będzie mogło wynieść do 6º, na azymucie 70º do 8º, a na azymucie 190º - do 4º. Inwestycja o takich parametrach, w warunkach miejscowych nie narusza prawa. Tytułem uzupełnienia, dla przedstawienia szerszego kontekstu omawianego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akcentowane przez skarżącego rozbieżności pomiędzy danymi katalogowymi producenta anten a danymi zadeklarowanymi przez inwestora mogłyby mieć znaczenie, gdyby w jednej decyzji podano zarówno parametry anten oraz sprecyzowano oznaczenie katalogowe modelu, który charakteryzuje się innymi cechami technicznymi. Praktyka pokazuje, że tak zdarza się w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie niekiedy zachodzi potrzeba sprawdzenia, czy dopuszczony i sprecyzowany w projekcie model anteny działa technicznie na takich zasadach jak deklarowane lub dopuszczone na poprzednim etapie procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż w decyzji Prezydenta z dnia 26 lutego 2020 r., [...] podano jednoznaczne dane instalacji, która może zostać dopuszczona. Nie ma natomiast żadnej wzmianki o danych katalogowych anten, która uzasadniałaby stwierdzenie, że decyzja jest wewnętrznie niespójna.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 P.o.ś. (zasada przezorności) oraz art. 72 ust 1 pkt 3 u.u.i.ś. (dotyczący wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jak już wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia dla stacji bazowej telefonii komórkowej nie bada się skumulowanych parametrów na potrzeby kwalifikacji jej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Gdy chodzi natomiast o rzeczywiste oddziaływanie instalacji, to należy podkreślić, że takowe podlega badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można bowiem dopuścić instalacji, która w trakcie eksploatacji powodować będzie przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Skądinąd warto zauważyć, że X. S.A. już do akt kontrolowanego postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego przedłożyła szczegółowe opracowanie obrazujące rozkład pół elektromagnetycznych wokół instalacji (Analiza środowiskowa, Rozkład pola-EM wokół instalacji radiokomunikacyjnej 2019/AŚ autorstwa inż. Ewy Marzec). Ukazuje ono fizyczne parametry instalacji, rozpoznane w kontekście współczesnego stanu wiedzy i nauki. Trudno więc uznać, że w sprawie naruszono zasadę przezorności wyartykułowaną w art. 6 ust. 2 P.o.ś.
W skardze R.W. podnosił, że inwestycja X. S.A. narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm., dalej "u.o.p.") w zakresie w jakim nie oceniono jej wpływu na obszary Natura 2000 oraz na zwierzęta objęte ochroną gatunkową. Zarzuty te także nie są zasadne. Z decyzji organu pierwszej instancji, jak też z materiału dowodowego wynika, że inwestycja X. S.A. ma być zlokalizowana poza granicami obszarów Natura 2000, z tym jednak zastrzeżeniem, że obszary te: PLB020010 Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie i PLH020057 Masyw Chełmca znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. R.W. zwrócił uwagę w skardze, że należało zbadać wpływ inwestycji na te obszary przynajmniej sięgając do sporządzonych dla nich standardowych formularzy danych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ pierwszej instancji oceniał wpływ inwestycji na obszary Natura 2000. Można się zgodzić, że rzeczywiście w decyzji nie podano dokładnych danych o tych obszarach ze standardowych formularzy danych. Nie miało to jednak znaczenia, gdyż bez przeszkód można ustalić (standardowe formularze danych o obszarach Natura 2000 są publicznie dostępne: https://crfop.gdos.gov.pl), że dla obszarów PLB020010 i PLH020057 nie wymieniono emisji pól elektromagnetycznych ani żadnych podobnych odziaływań i aktywności jako istotne zagrożenia z ich punktu widzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącego co do wpływu inwestycji na gatunki zwierząt objęte ochroną gatunkową. Wbrew twierdzeniom skargi nie sposób dopatrzeć się, aby inwestycja naruszała zakazy z art. 51 i 52 u.o.p.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez "uchylenie decyzji organów obu instancji". Zarzut ten zdaje się być sformułowany przez pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną omyłkowo. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Wr 333/20 uchylono tylko decyzję organu odwoławczego.
Podsumowując przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – do rozpoznania skargi przez jej oddalenie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł (wpłata na k. 193 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwocie 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 183 akt sądowych).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.