II OSK 146/09

II OSK 146/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 574/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 pkt 1 lit b
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 574/04 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Gdyni od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 120 zł ( sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 574/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i orzekł, że decyzja ta nie może być wykonana oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej - Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G., zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2003 r. pełnomocnik reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", ul. [...] w G. (Wspólnota Mieszkaniowa), wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2000 r., nr [...] o zmianie decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G., zakończonej decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] listopada 2003 r., nr [...].
We wskazanej decyzji Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni przyjmując, że wszczęcie postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalne ze względów zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych. W ocenie Kolegium wnioskodawca powołał się na przyczynę wznowienia postępowania, co uniemożliwiło wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (niedopuszczalność przedmiotowa). Ponadto, przyjmując założenie, że wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, wniosek złożony w jej imieniu, Kolegium uznało za niedopuszczalny również ze względów podmiotowych.
Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, iż naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (k.p.a.) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. (ustawa o własności lokali), a mianowicie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia całokształtu sprawy, przejawiający się całkowitym pominięciem rozważenia zarzutu naruszenia przez decyzję Prezydenta Miasta Gdyni przepisu art. 155 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że strona, która nie została dopuszczona do udziału w sprawie, nie może wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tym uchybieniem, a jedynie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy brak jest przepisu tak stanowiącego, a także art. 28 k.p.a. w zw. art. 6 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym.
W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podtrzymało wcześniejszej zaprezentowane stanowisko powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie. W ramach konkluzji organ wskazał, że wobec braków wniosku, a w szczególności braku legitymacji wnoszącego wniosek nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez to, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brało udział dwóch członków SKO, którzy w myśl przepisów art. 24 §1 pkt 5 kpa podlegali wyłączeniu, gdyż uczestniczyli w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., jak również naruszenie przepisu art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej naruszeniem:
a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym;
b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że strona, która nie została dopuszczona do udziału w sprawie, nie może wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tym uchybieniem, a jedynie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy brak jest przepisu tak stanowiącego;
c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia całokształtu sprawy przejawiający się całkowitym pominięciem rozważenia zarzutu naruszenia przez decyzję Prezydenta Miasta Gdyni art. 155 k.p.a. przez wydanie decyzji bez powzięcia ustaleń, czy za wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Gdyni przemawiał słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony.
W ramach uzasadnienia skargi zawarto polemikę z poglądami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Powołano się przy tym na orzecznictwo i literaturę, które odmiennie aniżeli to przyjęło Kolegium, uznają wspólnotę mieszkaniową za tzw. ułomną osobę prawną i przyznają jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
Zakwestionowano również stanowisko Kolegium o braku dopuszczalności domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, argumentując, że stronie pominiętej w toku postępowania administracyjnego obok możliwości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, przysługuje prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a., skarżąca wskazała, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie jej sprawy były te same osoby, które wydały pierwszą decyzję, co w świetle art. 127 §3 k.p.a. nakazującego odpowiednie stosowanie do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz wobec regulacji dotyczącej wyłączenia członków SKO (art. 27 §3 k.p.a. w zw. z art. 24 §1 pkt. 5 k.p.a.), spowodowało, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując wszystkie swe twierdzenia i argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślone zostało, że nawet gdyby skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przyznano przymiot strony, to w postępowaniu opartym na art. 155 k.p.a. nie do niej należałoby wyrażenie zgody o jakiej w tym przepisie mowa. Zasadnie w związku z tym przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mające akceptować pogląd, że postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem instancyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, ustosunkował się do kwestii statusu prawnego wspólnoty mieszkaniowej w ten sposób, że podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt SN III CK 55/04) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 9 września 1998 r. IV S 2027/96), iż wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Przyjmując założenie, że zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż odmienne stanowisko w tym zakresie, zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji ,na aprobatę nie zasługuje.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 §3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na bogate w tym zakresie orzecznictwo, wyraził pogląd, zgodnie z którym, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 §3 k.p.a. stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności, a to z przyczyn faktycznych polegających na braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Biorąc pod uwagę, że przepisy dotyczące wyłączenia od rozpoznania spraw w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w pierwszej instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (tak w powołanym przez WSA wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 §3 k.p.a.
Regulacja przewidziana w powołanym przepisie, zawierająca odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwala, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 §1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala, w opinii WSA, na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 §1 k.p.a. członek SKO, który był w składzie organu przy wydawaniu wcześniejszej decyzji w sprawie, podlega wyłączeniu od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy.
Zważywszy zatem, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w składzie, w którym brały udział te same osoby, z których udziałem wydana została decyzja ją poprzedzająca, Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 §1 k.p.a. w związku z art. 24 §1 pkt 5 i art. 127 §3 k.p.a., a wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Stąd za niezasadny uznany został jedynie wniosek skarżącego co do zarzutu, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za słuszny sformułowany w skardze zarzut dotyczący wadliwej interpretacji art. 155 k.p.a., jaka wynika z zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że ochrona praw nabytych jest zapewniana przez uzyskanie obowiązku wyrażenia zgody strony na wzruszenie decyzji, a brak zgody jest kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.
Zaznaczono jednak, że Sąd nie podziela zarzutu skarżącej co do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona nie bierze udziału w sprawie bez swej winy, przyjmując zgodnie z opinią zaprezentowaną przez organ, że stanowi to przesłankę do żądania wznowienia postępowania.
W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.(p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując jednocześnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia [...] marca 2004 r. i przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] września 2000 r.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając mu, po pierwsze naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ustawy o własności lokali, a w konsekwencji art. 29 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a., po drugie naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 §1 pkt 1lit. b p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;
- art. 145 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 §3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy działają jako organ wyższej instancji nad samorządowym kolegium odwoławczym rozpatrującym sprawę po raz pierwszy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający odzwierciedlenie w części uzasadnienia, w której Sąd przedstawił wyjaśnienie rozstrzygnięcia.
Uzasadniając powołany zarzut dotyczący prawa materialnego SKO zakwestionowało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku odnośnie legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej. Podniesiono, iż argumentacja Sądu krytyczna wobec poglądu Kolegium w tym zakresie sprowadza się w zasadzie do przedstawienia opinii o braku wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie i tezy wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 202"7/96, LEX nr 43794.Tymczasem, orzecznictwo NSA w zakresie legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym nie jest, w opinii organu, jednoznaczne, o czym świadczą orzeczenia, w których Sąd wyrażał pogląd, iż stroną postępowania może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa (wyrok NSA z dnia 27.09.1999 r., IV SA 13 17/97, LEX nr 48763; wyrok z dnia 13.07.1999 r., IV SA 703/97, LEX nr 47299), wspólnota mieszkaniowa i członek tej wspólnoty (wyrok z dnia 13.12.1999 r., IV SA 1996/97, LEX nr 48720), bądź też wywodził legitymację wspólnoty mieszkaniowej z treści art. 29 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 09.09.1998, IV SA 2027/96, LEX nr 43794).
Dalej, powołując się na literalne brzmienie art. 29 k.p.a. Kolegium argumentuje, że przepis ten określa, jakie podmioty mogą zostać uznane za strony postępowania administracyjnego, stanowiąc, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Jeżeli zatem chodzi o jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, aby można było rozważyć przysługiwanie im statusu strony, muszą być uznane za państwowe lub samorządowe (ewentualnie organizacje społeczne). Ponieważ wspólnota mieszkaniowa nie jest państwową, ani samorządową jednostką organizacyjną i nie jest też organizacją społeczną, kategoryczne przyznanie je statusu strony na podstawie art. 29 k.p.a. jest kwestionowane przez organ.
Uznanie wspólnoty mieszkaniowej za podmiot dysponujący legitymacją w postępowaniu administracyjnym, w ocenie Kolegium, nie jest uzasadnione również z punktu widzenia analizy przepisów ustawy o własności lokali. Artykuł 6 zd. 1 powołanej ustawy stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z pozostałych przepisów wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie tworzy "sama w sobie" żadnej jednostki organizacyjnej, stanowi wyłącznie grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną. Z tego względu, jak argumentowało Kolegium, zarząd wspólnoty zbliżony jest do pewnej szczególnej (bo ograniczonej wyłącznie do tzw. nieruchomości wspólnej) formy pełnomocnictwa i nie można odczytywać jego funkcji w sposób zbliżony do organów osób prawnych, bądź innych jednostek organizacyjnych. Z faktu działania wspólnie grupy podmiotów, którym (pojedynczo) może przysługiwać status strony nie można jednak wyprowadzać wniosku, iż owa forma wspólnego działania jest rodzajem jednostki organizacyjnej. Wobec tego, przy braku w k.p.a. instytucji "podmiotu zbiorowego", zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ma także powodów by uznać, iż działającym wspólnie stronom przysługuje status jednej strony.
Powołując się na argumenty przedstawione w doktrynie prawa cywilnego, Kolegium zakwestionowało również zasadność przyznawania wspólnocie mieszkaniowej statusu tzw. ułomnej osoby prawnej. Przyjmując za słuszny pogląd, że wzmocnienie sprawności działania organizacji nieposiadających osobowości prawnej poprzez przypisanie im niektórych atrybutów z natury rzeczy przysługujących osobom prawnym (np. zdolności sądowej) nie oznacza przyznania im zdolności prawnej, bowiem zdolność taka przysługuje członkom tych organizacji, natomiast podmiotami stosunków cywilnoprawnych są osoby fizyczne lub prawne będące członkami takiej jednostki organizacyjnej, organ wykazuje, iż odnosi się on wyłącznie do podmiotów, które określić można mianem organizacji, przy czym, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, za tego rodzaju podmiot wspólnota mieszkaniowa zdaniem Kolegium, nie może zostać uznana.
Na zakończenie tego wywodu powołano się na pogląd zaprezentowany wcześniej w uzasadnieniu uchylonej decyzji, iż nawet gdyby uznać wspólnotę mieszkaniową za "jednostkę organizacyjną" to i tak nie byłoby możliwe zrekonstruowanie zdolności administracyjnoprawnej w oparciu o treść w art. 30 §1 k.p.a. Jeżeli bowiem ułomne osoby prawne nie mają zdolności prawnej, to tym samym nie ma przepisów prawa cywilnego, które mogłyby znaleźć zastosowanie.
Przedstawione argumenty uzasadniają w ocenie Kolegium, wniosek, iż przyznanie wspólnocie mieszkaniowej legitymacji procesowej w oparciu o art. 29 k.p.a. jest wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, co stanowi podstawę sformułowanego wobec wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutu o charakterze materialnym.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą przepisów postępowania i skupiają się w istocie wokół kwestii uznania przez Sąd pierwszej instancji konieczności wyłączenia się członków SKO, którzy będąc w składzie organu uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji w sprawie, od orzekania, co do tej samej sprawy, w następstwie wniosku o jej ponowne rozpatrzenie.
Organ nie zgodził się z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt: [...] doszło do naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 27 §1 k.p.a., co stanowić miałoby podstawę do uchylenia decyzji, z uwagi na zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dla poparcia swego stanowiska, podkreślając brak jednolitej linii orzeczniczej w tym zakresie, Kolegium powołało się na brzmienie art. 127 §3 k.p.a. z którego wynika niedewolutywny charakter środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dostrzegając, iż konstrukcja normatywna odpowiada w tym przypadku instytucji remonstracji, polegającej na zwróceniu się strony postępowania do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany, Kolegium wskazało, iż kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona zostaje ponownie temu samemu organowi. Przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. obowiązek odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, jak podkreślił organ, że przepisy te należy stosować z uwzględnieniem różnic między trybem odwołania, a wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Różnicą taką jest brak dewolutywności. Z czego wywodzi się, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te z przepisów z zakresu postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności postępowania. Do tej grupy przepisów, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ, zaliczyć należy art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. wskazujący wśród podstaw wyłączenia pracownika jego udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ponieważ w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji, w opinii Kolegium, wykluczona jest możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. W przypadku rozpatrywania wniosku z art. 127 §3 k.p.a. osoba wydająca decyzję (pracownik organu, członek organu kolegialnego) z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako zbieżną z tym poglądem wnoszący skargę kasacyjną wskazał linię orzeczniczą reprezentowaną w wyrokach NSA z dnia: 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99, LEX nr 46798; 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, LEX nr 46800; 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97, LEX nr 47868; 22 listopada 1999 r., II SA 699/99, LEX nr 46260, 27 października 2004 r., I SA 666/03, niepublik.).
Za stanowiskiem takim, zdaniem organu, przemawiają także inne argumenty, w tym obowiązek stosowania wykładni zwężającej do przepisów odpowiednio stosowanych. Instytucja odpowiedniego stosowania przepisów stanowi wyjątek od zasady rozstrzygania sprawy na podstawie bezpośredniego przepisu ustawy i z uwagi na konieczność uniknięcia trudności w ustaleniu jednoznacznych podstaw rozstrzygnięcia należałoby opowiedzieć się za nakazem zawężającej wykładni stosowanych przepisów. Natomiast stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji o konieczności wyłączenia przy rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 §3 k.p.a. członka organu kolegialnego, który brał udział w tej samej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest wynikiem daleko idącej wykładni rozszerzającej przepisu stosowanego tylko odpowiednio.
Na poparcie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Kolegium wskazuje również na ewentualne skutki konsekwentnego stosowania wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Otóż samorządowe kolegia odwoławcze, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że po rozpatrzeniu np. odwołania od decyzji organu I instancji mogą następnie być organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Przyjmując wykładnię zastosowaną w rozpatrywanej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny, członkowie składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym powinni, jak podnosi organ, wyłączyć się od udziału w postępowaniu w trybie nadzorczym. W efekcie, działalność niektórych kolegiów, mniej licznych osobowo, w odniesieniu do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji zostałaby praktycznie sparaliżowana.
Organ podniósł również, że samorządowe kolegia odwoławcze funkcjonują od 10 lat, gdyby więc zamiarem ustawodawcy było wyłączenie składu orzekającego od rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 §3 k.p.a., w której już orzekał, wyraziłby ten zamiar wprost w przepisach ustawy, bądź kolejnej nowelizacji obowiązujących przepisów.
Powołując się na sposób działania samorządowych kolegiów odwoławczych (3 osobowe składy orzekające, głosowanie nad orzeczeniem) i możliwość poddania decyzji kolegium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny organ zadeklarował, że gwarancje bezstronnego rozpatrzenia sprawy są w zupełności zapewnione.
Konkludując Kolegium wskazało, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 października 2005 r., nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 §3 k.p.a. na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. skoro istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ.
W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolegium podniosło, iż w zaskarżonym wyroku doszło do błędu w ustaleniach faktycznych mającego odzwierciedlenie w części uzasadnienia, w której Sąd przestawił wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Wbrew bowiem ustaleniom Sądu Kolegium nie wypowiadało się w kwestii art. 155 k.p.a. i nie przedstawiało interpretacji tego przepisu. Zaskarżona decyzja dotyczyła bowiem stadium wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie jak decyzję taką, wydawaną w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzedza badanie wyłącznie kwestii formalnych. W tym stadium postępowania organ administracji publicznej ocenia jedynie zdolność do działania osoby wnoszącej żądanie, legitymację strony, istnienie decyzji, którą należy ocenić, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych, czy powołanie co najmniej jednej z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 k.p.a. Nie można na tym etapie postępowania dokonywać oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedna z wad skutkujących jej nieważnością, stąd Kolegium w rozpatrywanej sprawie kwestii tej nie badało. Odmowa stwierdzenia nieważności, w rozpatrywanej sprawie, wiązała się z brakiem legitymacji procesowej oraz powołaniem przez pełnomocnika przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności. Z przyczyn formalnych zatem (a nie merytorycznych) orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania, a po rozpatrzeniu wniosku z art. 127 §3 k.p.a. — o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia. Zarzut skarżącej dotyczący wadliwej interpretacji przepisów, w tym zakresie, zdaniem organu, był więc całkowicie chybiony. W skardze kasacyjnej podniesiono w związku z tym, iż uznając go za zasadny, Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż Kolegium wypowiedziało się w tej kwestii.
Mając powyższe na uwadze Kolegium zażądało uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa w pełni podtrzymała stanowisko dotychczas zaprezentowane w sprawie i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od SKO w Gdańsku na rzecz strony skarżącej koszty postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
W związku z przedstawieniem składowi siedmiu sędziów NSA, w sprawie o sygnaturze akt II GSK 124/06 zagadnienia prawnego "czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa ma zastosowanie do członków samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 p 3 kpa", NSA zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, że wynik postępowania zależy od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego. Uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozstrzygnął przedmiotowe zagadnienie prawne, podejmując następującą uchwałę: "Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Stąd też postanowieniem z dnia 27 marca 2007 roku podjęto zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku ponownie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszono postępowanie kasacyjne. Powodem zawieszenia postępowania było wystąpienie składu orzekającego w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II OSK 886/06 z zagadnieniem prawnym do składu siedmiu sędziów NSA o treści: : "czy art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu?".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie wyznaczonym do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego, powziął wątpliwości, co do konstytucyjności wskazanych wyżej norm prawnych i wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 grudnia 2008 roku wyrokiem w sprawie o sygn. akt P 57/07 orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z wydaniem przez Trybunał powyższego orzeczenia NSA postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 roku, działając na podatnie art. 128 § 1 pkt 4 podjął postępowanie kasacyjne w przedmiotowej sprawie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie NSA nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.
Dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1lit. b p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz zarzut naruszania art. 145 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 §3 k.p.a., sprowadzają się w istocie do podważania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 §1 k.p.a. członek SKO, który był w składzie organu przy wydawaniu wcześniejszej decyzji w sprawie, podlega wyłączeniu od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Niniejsza kwestia, jak wspomniano wyżej, była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 roku (sygn. akt P 57/07) orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uruchamia toku instancji. W ocenie Trybunału dla zasady dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki przypisać należy dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, czy dokonują tego dwa różne organy. Z tego względu istotne znaczenie ma zapewnienie gwarancji obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując oceny instytucji wyłączenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższy wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego, co oznacza, że norma prawna wyprowadzona ze wskazanych w pytaniu prawnym przepisów jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami kontroli, jeżeli członek SKO, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w danej sprawie nie podlega wyłączeniu (na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.) od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
W związku z tym NSA nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 k.p.a., gdyż norma prawna wynikająca z przytoczonych przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodna z Konstytucją. Zatem należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przy udziale członka Kolegium, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji.
NSA stwierdził, że nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wyżej wymienione kryteria. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że zarzuty przedstawione przez skarżącą zostały przez Sąd zbadane, a motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu orzeczenia szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu. Autor skargi kasacyjnej powołując się na zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wskazał na błędy w ustaleniach faktycznych Sądu I instancji. Uzasadniając tenże zarzut kasator poniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na art. 155 k.p.a., którego organ nie stosował i nie mógł stosować. Tego typu kwestie nie są jednak ustaleniami faktycznymi i nie mogą być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Przechodząc do rozważań w przedmiocie zarzutu naruszenia prawa materialnego NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 6 ustawy o własności lokali, a w konsekwencji art. 29 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a., jest niezasadny.
Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.
W myśl natomiast art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Rozpoczynając analizę istoty spornego zagadnienia, dotyczącego legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interes prawny" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego.
Na podstawie przepisów ustawy o własności lokali przyjmuje się, że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Ta okoliczność zdaniem NSA przesądza, iż wspólnota może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Bez wątpienia kwestie związane z warunkami zabudowy terenu na działkach sąsiadujących, nawet nie bezpośrednio, z nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, należą do jej zadań, które wynikają z ustawy o własności lokali.
Na tle podobnego zagadnienia prawnego NSA w składzie pięciu sędziów podjął uchwałę z dnia 26 listopada 2001 roku, sygn. akt OPK 19/01 (publ. ONSA 2002 r. Nr 2, poz. 68). W tezie tejże uchwały wyraził pogląd, iż wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wspólnej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). W uzasadnieniu do uchwały NSA stwierdził, że wykładnia art. 29 k.p.a. nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawano by decyzję normującą jej prawa i obowiązki. Jak bowiem trafnie stwierdził NSA interpretując art. 29 k.p.a. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 (dotychczas niepubl.), jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Wskazał także, że wspólnotę mieszkaniową mogą tworzyć zarówno osoby fizyczne, jak też osoby prawne, a więc podmioty wymienione w art. 29 k.p.a. Skoro każdy z tych podmiotów, to jest osoba fizyczna lub osoba prawna, może być zgodnie z tym przepisem (art. 29 k.p.a.) stroną postępowania administracyjnego, to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także zbiór tych podmiotów, powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym stosunkiem prawnym.
NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd przedstawiony w cytowanej wyżej uchwale, który jest zgodny ze stanowiskiem Sądu I instancji, przyjętym w zaskarżonym wyroku.
W związku z powyższym na postawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).