II OSK 1456/22

II OSK 1456/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2493/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-09
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 2, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2493/21 w sprawie ze skargi M. N., W. P., Z. O., A. B. i A. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2493/21, po rozpoznaniu skargi M. N., W. P., Z. O., A. B. i A. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r., nr LXIV/1998/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w część tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...], obręb [...] w W.; 2) zasądził od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. N., W. P., Z. O., A. B. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej uchwałę zarzucając: a) naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6, pkt 7 i pkt 12 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżących, w sytuacji gdy ich działka spełnia wymogi niezbędne do zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez realizację na niej nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na jednostce terenowej [...] oraz nowej zabudowy usługowej na jednostce terenowej [...], a cel ten nie może zostać zrealizowany ze względu na objęcie nakazem uprzedniego przeprowadzenia scalenia i ponownego wydzielenia działek na mocy ww. uchwały oraz fakt, iż pomimo upływu 12 lat od podjęcia uchwały żadne prace w celu jej realizacji nie zostały podjęte, co stwarza stan zawieszenia i niepewności prowadzący do uniemożliwienia korzystania przez współwłaścicieli z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem; b) przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego i naruszenie przez organ zasad proporcjonalności.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności MPZP w zaskarżonej części, tj. wyeliminowanie przepisów prawa miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru scalenia i podziału na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w tekście i rysunku planu oraz zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że ustalenia MPZP w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] będącej ich współwłasnością zawierają w § 11 MPZP nakaz dokonania uprzedniego scalenia i ponownego podziału w wyznaczonych obszarach jednostek funkcjonalnych MN 16B oraz UU 3, co ingeruje istotnie w sposób wykonywania ich prawa własności na całej nieruchomości. Podnieśli, że w części wschodniej nieruchomości (od strony ul. [...]) leżącej w granicach jednostki funkcjonalnej MN 16B nieobjętej obowiązkiem scaleniowym został zrealizowany budynek mieszkalny wolnostojący przy spełnieniu wszelkich wymagań przepisów prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania i gabarytów ustalonych w MPZP. Ponadto wskazali, że w bezpośrednim sąsiedztwie (wcześniej), tj. na przestrzeni lat poprzednich przed rokiem 2009 zabudowano docelowo dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...]. Wskazali również, że dalsza część ich działki znajdująca się w jednostce funkcjonalnej MN 16B z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, została de facto wyeliminowana z możliwości inwestowania i zagospodarowania w sposób przewidziany w MPZP, wskutek wyznaczenia na rysunku MPZP obszaru objętego nakazem uprzedniego scalenia i wtórnego podziału terenów (§ 50 pkt 2 MPZP), który to nakaz, od chwili ustanowienia obarczony był brakiem realności i możliwości wypełnienia, co wynikało ze stanu faktycznego istniejącego oraz zaplanowanego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Podnieśli, że na nieruchomości z którą graniczą od strony południowej, przed uchwaleniem MPZP na podstawie wydanych pozwoleń, zrealizowany został budynek mieszkalny wolnostojący na dz. ewid. nr [...] z zagospodarowaniem docelowym. Wskazali, że działka ta leży w centrum wyznaczonego obszaru do scalenia, zaś budynek mieszkalny został posadowiony w przewidzianej przepisami prawa odległości 4 m od ich wspólnej granicy. Takie usytuowanie budynku "nie pozostawiało jakiejkolwiek racjonalnej zmiany granic między działkami". Zdaniem skarżących, ustalony nakaz pozostawał i pozostaje w oderwaniu od możliwości realizacji. Nieruchomość stanowiąca dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], granicząca z ich działką na całej jej długości od strony północnej, w skarżonym MPZP, stanowi teren wyodrębniony liniami rozgraniczającymi "przebiegu" ulicy [...] 25 KD-D (ulica dojazdowa). Zdaniem skarżących, tak ustalone przeznaczenie terenu sąsiedniego, w sposób oczywisty wyeliminowało możliwość zmiany granic ich nieruchomości. Zaznaczyli, że obecnie działka ta jest drogą prywatną obsługującą sukcesywnie zabudowywane dz. ewid. o nr: [...] położone w jednostce funkcjonalnej MN 16A. Wyjaśnili jednocześnie, że pozostała mała część ich działki znajdująca się w obszarze funkcjonalnym UU3 z przeznaczeniem podstawowym: usługi, granicząca od strony wschodniej z wyznaczonym na rysunku planu terenem wyodrębnionym liniami rozgraniczającymi 9 KD-L (ulica lokalna) również podlega nakazowi uprzedniego scalenia i podziału, co w taki sam sposób eliminuje możliwość jej zabudowy. Skarżący podkreślili, że istotnie dotkliwym i jedynie realnym skutkiem skarżonego MPZP jest nieuzasadniony brak możliwości dalszej zabudowy ich nieruchomości do czasu podjęcia przez organ i przeprowadzenia obowiązującej procedury na wyznaczonym obszarze scaleniowym, pomimo że w zgodzie z ich aktualnymi, pilnymi potrzebami życiowymi oraz podstawowym przeznaczeniem obszaru, pozostaje realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na ich nieruchomości. Dodali, że od momentu uchwalenia MPZP, tj. na przestrzeni około 12 lat, Miasto nie przeprowadziło w tym rejonie żadnych scaleń i ponownych podziałów nieruchomości. Ponadto wskazali, że nie przyniosły żadnego porozumienia w tym przedmiocie podejmowane niejednokrotnie, na przestrzeni lat obowiązywania skarżonego MPZP, sąsiedzkie rozmowy z właścicielami zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym do scalenia i wtórnego podziału w jednostce funkcjonalnej MN 16B, ponieważ informowali o braku zainteresowania i zgody na zmianę granic swoich działek.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, że działka skarżących o powierzchni 4.580 m2 jest przeznaczona w MPZP pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 16B (ok. 3.857 m2), usługi oznaczone symbolem UU 3 (ok. 300 m2) oraz tereny ulic publicznych - ulic lokalnych oznaczonych symbolami: 8 KD-L i 9 KD-L oraz ulic dojazdowych oznaczonych symbolami: 25 KD-D i 56 KD-D (ok. 423 m2). Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, zaś § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Rada wskazała, że MPZP sporządzany był dla terenów porolnych. Wyjaśniła, że działki objęte ww. planem miały kształt typowy dla działek rolnych, tzn. były to pasy gruntu o długości często nawet kilkuset metrów i szerokości zaledwie kilkunastu metrów. Zaznaczyła, że działka skarżących ma 17 m szerokości i 276 m długości. Ponadto wskazała, że w celu wprowadzenia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w zaskarżonym miejscowym planie, oprócz zasad scaleń i podziałów, ustalono również granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określiła również parametry działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwe ich zagospodarowanie i formę zabudowy. Rada zaznaczyła, że celem MPZP było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. W innym wypadku można byłoby się spodziewać realizacji zabudowy wąskiej, niedoświetlonej i wyeliminowania części działek z możliwości zabudowy (działki wewnątrz kwartału nie posiadające dostępu do drogi publicznej, które z uwagi na parametry nie miałyby możliwości wydzielenia dróg wewnętrznych). Ponadto, Rada podała, że zgodnie z art. 22 u.p.z.p. jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Podkreśliła, że doktryna jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nie określa terminu, w którym rada gminy ma podjąć taką uchwałę. Jedynie wskazuje, że ma to nastąpić po uchwaleniu MPZP.
Skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2022 r. podtrzymali w całości skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego w części MPZP prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, w pełni zasadne są zarzuty skarżących dotyczące objęcia ich działki obowiązkiem scalania i podziału. Sąd dodał przy tym, że w pełni podziela argumentację wskazaną przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2747/20 i przyjmuje jako własną. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność MPZP w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. nr ewid. [...] obręb [...] w W.. Działka nr [...] znajduje się w tym samym obrębie co działka nr [...]. Sąd Wojewódzki uznał, że organ gminy przekroczył granice ingerencji w prawo własności. W analizowanym przypadku zaskarżone postanowienia MPZP są niezgodne z prawem z kilku przyczyn. Po pierwsze - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określenie w planie miejscowym obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy istniejące ukształtowanie działek rzeczywiście uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie i wyznaczenie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości jest niezbędne dla korzystania z tych nieruchomości w sposób przewidziany w planie miejscowym, a także czy nie będzie to stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności. Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Po drugie - w zaskarżonym MPZP wyznaczono na części jednostki terenowej MN 16B obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału (§ 50 pkt 2 MPZP), który obejmuje część działki skarżących (dz. nr ewid. [...]), a także m.in. działki nr ewid.: [...] oraz część działki nr ewid. [...]. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP niezbędnym warunkiem przystąpienia do zabudowy nieruchomości znajdujących się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scalanie i podziału jest przeprowadzenie scalenia i ponownego podziału nieruchomości na działki budowlane. Oznacza to w istocie, że do czasu przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości na obszarze wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości niemożliwa jest zabudowa nieruchomości, mimo tego, że nieruchomości te znajdują się na terenie o podstawowym przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenia takie bardzo głęboko wkraczają w sferę prawa własności nieruchomości i do czasu przeprowadzenia scalania uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w MPZP. Zatem ustalenia MPZP w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] zawierają w § 11 MPZP nakaz dokonania uprzedniego scalenia i ponownego podziału w wyznaczonych obszarach jednostek funkcjonalnych MN 16B oraz UU 3, co ingeruje istotnie w sposób wykonywania prawa własności na całej nieruchomości skarżących. Po trzecie - Gmina, uzasadniając wprowadzenie obszarów wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, wskazała, że MPZP sporządzany był dla terenów porolnych i działki objęte tym planem miały typowo kształt rolny (były długie na kilkaset metrów i wąskie o szerokości kilkunastu metrów). Celem wprowadzenia tych obszarów było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. Jakkolwiek Gmina racjonalnie uzasadniła powody objęcia spornego obszaru obowiązkiem scalania i podziału, to jednak nie uwzględniła okoliczności, które w odniesieniu do obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B w istocie uniemożliwiają przeprowadzenie tej procedury. Gmina nie wzięła pod uwagę, że na dz. nr ewid. [...], znajdującej się w centrum obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, został wybudowany budynek mieszkalny, jednorodzinny. Budynki są także zlokalizowane między innymi na dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...]. Po czwarte - okoliczność ta (tj. wybudowane wcześniej budynki na działkach przeznaczonych do scalania i podziału) ma istotne znaczenie, albowiem w świetle art. 102 ust. 4 u.g.n., zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalania i podziału, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Oznacza to, że przeprowadzanie scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B możliwe byłoby w zasadzie dopiero za zgodą właściciela dz. ewid. nr [...], a przynajmniej w zakresie obejmującym jego działkę znajdującą się w centralnej części jednostki terenowej MN 16B. Z orzecznictwa wynika, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Zatem grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Ponadto, nie można też pominąć, że w granicach obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału objęte są też inne zabudowane nieruchomości, przy czym obiekty budowlane, zlokalizowane są na częściach tych nieruchomości znajdujących się poza obszarem scalania i podziału. Od zabudowy na tych działkach nie można całkowicie abstrahować przy wyznaczaniu nowych działek budowlanych mających należeć do właścicieli obiektów budowlanych. Wszystko to wskazuje, że wyznaczony obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości został wyznaczony w istocie w oderwaniu od istniejącej zabudowy zrealizowanej na podstawie pozwoleń na budowę. Nie można pominąć także tego, że Gmina dotychczas nie przeprowadziła scalania i podziału nieruchomości na części jednostki terenowej MN 16B, co świadczy o trudnościach z tym związanych. Od daty uchwalenia planu miejscowego (2009 r.) do daty wniesienia skargi (2021 r.) upłynęło 12 lat, a procedura w tym zakresie nie została wszczęta. Na sytuację skarżących negatywny wpływ ma nie tyle sama perspektywa przeprowadzenia scalania i podziału, lecz fakt, iż to przyszłe scalenie i podział mają zostać przeprowadzone w nieokreślonym punkcie w czasie oraz brak jakiegokolwiek wyznaczenia, nawet przybliżonego, jego przyszłej daty, a okoliczności wskazują na to, że przeprowadzenie tej procedury może okazać się niemożliwe, z uwagi na istniejącą na obszarze wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości zabudowę. W konsekwencji należy uznać, że ustalenia MPZP w zakresie objęcia nieruchomości skarżących obowiązkiem przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości i jednocześnie uniemożliwiające zabudowę nieruchomości do czasu przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości stanowią ingerencję w prawo własności nie pozostającą w racjonalnej proporcji do wprowadzonego ograniczenia. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter powyższych uchybień w zakresie określenie obszaru wymagającego scalania i podziału nieruchomości zachodziły podstawy do stwierdzenie nieważności MPZP w części dotyczącej działki skarżących.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Stołecznego Warszawy wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...], podczas gdy wystarczającym byłoby wyeliminowanie jedynie samych zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...];
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] istotnie naruszają zasady sporządzania miejscowego planu, podczas gdy wystarczającym byłoby wyeliminowanie jedynie samych zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...];
3) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona przeciwna wykazała, że pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] naruszają jej interes prawny, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że strona przeciwna wykazała naruszenie jej interesu prawnego w zakresie jedynie samych zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...];
4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] przekraczają władztwo planistyczne, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jedynie zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] przekraczają władztwo planistyczne;
5) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów w niniejszej sprawie i przyjęciu, że pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] przekraczają władztwo planistyczne, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jedynie zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] przekraczają władztwo planistyczne;
6) art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że cała dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] ze znajdującym się w części wschodniej działki budynkiem objęta została granicami obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, podczas gdy wschodnia część działki ewidencyjnej strony przeciwnej, na której znajduje się budynek nie jest objęta granicami obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...], pomimo tego, iż strona przeciwna wnosiła jedynie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 2 i art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie określeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej wyjaśnienia co do stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] pozostałych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a w konsekwencji sprzeczność zapisów pkt 1 wyroku z uzasadnieniem wyroku;
3) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...], pomimo tego, iż strona przeciwna wnosiła jedynie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości nie naruszyły interesu prawnego strony przeciwnej;
4) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...], pomimo tego, iż strona przeciwna wnosiła jedynie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zapisów dotyczących zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a pozostałe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości nie naruszyły interesu prawnego strony przeciwnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie jednego zagadnienia - zasadności stwierdzenia nieważności MPZP w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...] pozostałych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad zapisy dotyczące zasad i granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Słusznie zauważa organ, że wprawdzie skarżący zaskarżyli MPZP w części, tj. w zakresie części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...], to wnieśli już o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, poprzez "wyeliminowanie przepisów prawa miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru scalenia i podziału na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w tekście i rysunku planu". Argumentacja zawarta w ich skardze koncentrowała się wyłącznie wokół kwestii zasadności objęcia ich działki procedurą scalania i podziału nieruchomości. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie stwierdzające "nieważność zaskarżonej uchwały w część tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...], obręb [...] w [...]", wyeliminował tymczasem nie tylko przepisy odnośnie wymagań dotyczących scalenia i podziału nieruchomości, lecz także pozostałe zapisy MPZP w stosunku do działki strony skarżącej określające: przeznaczenie terenu; warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną; zasady obsługi komunikacyjnej. Nie wyjaśnił przy tym dlaczego konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały także w tej części. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przywołanego obszernie wyżej, prowadzi do stwierdzenia, że intencją Sądu I instancji było wyeliminowanie zapisów MPZP odnośnie procedury scalania i podziału nieruchomości, jednakże nie ma to przełożenia na treść rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Słusznie także skarżący kasacyjnie organ podnosi wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego w zakresie w jakim Sąd przyjął, że "Gmina nie wzięła pod uwagę, że na dz. nr ewid. [...] znajdującej się w centrum obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, został wybudowany budynek mieszkalny, jednorodzinny", wskazując, że z treści skargi wynika, że budynek jednorodzinny faktycznie znajduje się na działce strony przeciwnej, jednak jest on położony poza wyznaczonym obszarem wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, powyższe nie świadczy jednakże o naruszeniu art. 102 ust. 4 u.g.n., gdy weźmiemy pod uwagę dalsze stwierdzenie Sądu I instancji, iż "budynki są także zlokalizowane między innymi na dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...]". Okoliczność ta, że ostatnie z przywołanych działek znajdują się w granicy obszaru wyznaczonego MPZP do przeprowadzenia scalenia i podziału, nie jest kwestionowana przez organ planistyczny. Za niewadliwą należy zatem uznać konstatację Sądu Wojewódzkiego, że "okoliczność ta (tj. wybudowane wcześniej budynki na działkach przeznaczonych do scalania i podziału) ma istotne znaczenie, albowiem w świetle art. 102 ust. 4 u.g.n., zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalania i podziału, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z analizy podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, skoro autor środka zaskarżenia nie kwestionuje konieczności wyeliminowania zapisów MPZP dotyczących procedury scalenia i podziału nieruchomości, to bezpodstawnie także odwołuje się w swoich zarzutach do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przywołując jednocześnie poglądy prezentowane w orzecznictwie wyrażone na tle tego zagadnienia. Sąd w składzie orzekającym stoi także na stanowisku, że zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., tj. zasady orzekania na niekorzyść strony, co do zasady, powinna podnosić strona, w stosunku do której Sąd I instancji wydał "niekorzystne rozstrzygnięcie", a nie organ w jej imieniu, tak jak w rozpoznawanej sprawie.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z zastrzeżeniem powyższego, zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji zawartego w treści zaskarżonego orzeczenia, podjętego wbrew wnioskowi strony skarżącej i bez żadnego uzasadnienia, który stwierdził nieważność wszystkich zapisów MPZP w stosunku do działki nr ewid. [...], obręb [...] w [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.