II OSK 1454/22

II OSK 1454/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1518/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48-49b, art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/21 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r., znak: DON.7101.32.2021.JSK w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 25 maja 2021 r., znak: DON.7101.32.2021.JSK, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", którym uchylono w całości postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 10 grudnia 2020 r., znak: WIK.771.10.10.2019.LM, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r., znak: WIK.771.10.10.2019.LM, Pomorski WINB, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nałożył na Gminę Władysławowo stosowne obowiązki celem legalizacji samowoli budowlanej, tj. budowli o cechach wiaty z podłogą, konstrukcji drewnianej (bez poszycia dachowego) na rzucie koła o średnicy 6,10 m i wysokości zwieńczenia 2,95 m, usytuowanej w odległości 11,10 m od najbliższego (zachodniego) narożnika istniejącego budynku administracyjnego, zrealizowanej na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] we W., usytuowanej w pasie technicznym brzegu morskiego.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Gmina Władysławowo.
Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z tej przyczyny, że organ wojewódzki naruszył art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie dokonał wyczerpującej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie sprawcy samowoli budowlanej (w tym w szczególności: umów związanych z dzierżawą działki nr [...] we W. oraz pisma K. sp. z o.o. z siedzibą w G. z 4 stycznia 2021 r. i notatki służbowej z 22 maja 2020 r.) – co w konkluzji doprowadziło do stwierdzenia, że nie jest możliwe wskazanie inwestora budowli o cechach wiaty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła ww. Spółka, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 105 § 1 K.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał na treść art. 52 P.b. i stwierdził, że zasadnie GINB nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie inwestora budowli, a zatem "wszelkie prawa i obowiązki wynikające z jej stanu faktycznego i prawnego spoczywają na właścicielu nieruchomości, na której została ona wzniesiona, a którym w tym przypadku jest Gmina Władysławowo". Inaczej mówiąc, GINB wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ wojewódzki winien dokonać rzetelnej analizy akt prowadzącej do jednoznacznego ustalenia, kto jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, a następnie nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego na odpowiedni podmiot lub podmioty. Sąd w pełni podzielił te spostrzeżenia. Sąd zauważył, że stosownie do umowy dzierżawy z 13 marca 2013 r. oraz Aneksu z 24 lipca 2017 r. podzierżawca – K. sp. z o.o. z siedzibą w G., a następnie K. sp. z o.o. z siedzibą w G. "zobowiązany jest do używania przedmiotu dzierżawy w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na stworzeniu na terenie nieruchomości centrum gokartowego, składającego się z toru gokartowego, parkingu, lokali gastronomicznych, lokali usługowych oraz innych obiektów zwiększających atrakcyjność gminy Władysławowo pod kątem turystyczno-rekreacyjnym" (§ 5 ust. 1 Umowy). Zgodnie z § 6 Umowy, podmiot ten ma obowiązek uzyskania pozwoleń niezbędnych dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz do "pełnego, szybkiego i sprawnego współdziałania z dzierżawcą w celu uzyskania wszelkich potrzebnych zezwoleń, pozwoleń i innych decyzji administracyjnych koniecznie niezbędnych do prowadzenia działalności (...)" oraz jest zobowiązany do "utrzymania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 7 ust. 1). Spółka została zobowiązana do "przeprowadzania bieżących remontów konserwacyjnych przedmiotu umowy oraz jego właściwego zabezpieczenia na okres zimowy oraz dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 9) i ma prawo do "przeprowadzania remontów i prac budowlanych polegających na wymianie nawierzchni i dostosowywaniu obiektu do celów umowy (§ 12 ust. 2).
Powyższe postanowienia Umowy oznaczają, że K. sp. z o.o. z siedzibą w G. dysponuje prawem do inwestowania na terenie działki nr [...] we W.. Gmina Władysławowo, jak wynika z akt sprawy, nie kwestionuje tego uprawnienia, a ponadto w uzasadnieniu zażalenia potwierdza, że K. sp. z o.o. z siedzibą w G. użytkuje nieruchomość i jest inwestorem przedmiotowej "wiaty".
Z pisma K. sp. z o.o. z siedzibą w G. z 4 stycznia 2021 r., skierowanego do WINB wynika zaś, że podmiot ten tytułuje się inwestorem spornego obiektu. Okoliczność niepodejmowania w toku postępowania korespondencji przez K. nie może być interpretowane jako wykluczające Spółkę z kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego przez WINB. Sąd zauważył, że ww. Spółka w piśmie z 4 stycznia 2021 r. podniosła, że "pełnomocnik Spółki nie był zawiadamiany o wizjach lokalnych, a także nie otrzymywał jakiejkolwiek korespondencji z WINB". Ponadto z notatki służbowej z 22 maja 2020 r. wynikało, że 8 maja 2020 r. przedstawiciele organu wojewódzkiego dokonali wizji lokalnej terenu działki nr [...] we W., podczas której Prezes Zarządu K. oświadczył, że Spółka jest inwestorem spornej budowli i "(...) wzniesiono ją bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia do właściwego organu – w przekonaniu, że Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku zgłaszania wznoszenia tego typu budowli do właściwego organu".
Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym nie ma zamkniętego katalogu środków dowodowych. Umowa cywilnoprawna jako element stanu faktycznego podlega ocenie jak każdy inny dowód. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ wojewódzki naruszył prawo. Stąd należy zgodzić się z postanowieniem kasatoryjnym GINB. Organ I instancji nie dokonał bowiem wyczerpującej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie sprawcy samowoli budowlanej (w tym w szczególności: umów związanych z dzierżawą działki nr [...] we W. oraz pisma K. sp. z o.o. z siedzibą w G. z 4 stycznia 2021 r. i notatki służbowej z 22 maja 2020 r.). To w konkluzji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że nie jest możliwe wskazanie inwestora budowli o cechach "wiaty". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego precyzyjnie wskazał również na zakres prowadzonego ponownie postępowania, gdyż określił, że "przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ wojewódzki winien dokonać rzetelnej analizy akt prowadzącej do jednoznacznego ustalenia, kto jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, a następnie nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego na odpowiedni podmiot lub podmioty".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia GINB, jak i poprzedzającego go postanowienia WINB oraz umorzenia postępowania administracyjnego; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie oostanowienia GINB; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz w zw. z art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 30 ust. 1 P.b. (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia WINB) przez nieuchylenie przez WSA postanowienia GINB, jak i poprzedzającego je postanowienia WINB oraz nieumorzenie postępowania w sprawie nałożenia na Gminę Władysławowo obowiązków przedstawienia dokumentów dotyczących budowy altany (wiaty) drewnianej na dz. nr [...] przy ul. [...] we W. [altana] – jako postępowania obiektywnie bezprzedmiotowego – w sytuacji gdy altana stanowi obiekt budowlany, którego posadowienie – z uwagi na powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 35 m2 – nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 30 ust. 1 P.b. (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia WINB) przez błędne przyjęcie przez WSA, że spełnione zostały przesłanki do uchylenia postanowienia WINB w całości, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – i w tym zakresie uznanie postanowienia GINB za zgodnego z prawem – podczas, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym protokół kontroli), jednoznacznie wskazujący na powierzchnię zabudowy altany mniejszą niż 35 m2, pozwala na bezsporne ustalenie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez WINB jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, gdyż altana stanowi obiekt budowlany, którego posadowienie – z uwagi na powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 35 m2 – nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, co w konsekwencji obligowało GINB – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., które błędnie nie zostały zastosowane przez GINB, a co zaaprobował WSA – do uchylenia postanowienia WINB i umorzenia w całości postępowania w sprawie, jako obiektywnie bezprzedmiotowego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez WSA, że postanowienia GINB zostało wydane (przedwcześnie), w sytuacji gdy skarżący został pozbawiony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż nie upłynął jeszcze dla skarżącego termin do wniesienia zażalenia na postanowienie WINB;
- art. 141 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro ustalona przez WINB średnica altany (wybudowanej na rzucie koła) wynosi 6,10 m, to pole powierzchni tego koła (powierzchnia zabudowy altaną) wynosi 29,20 m2, zgodnie z wzorem matematycznym na pole powierzchni koła wynoszącym P (pole powierzchni) = π (Pi) x r2 (promień), to jest P = 3,14 (Pi) x 3,052 (połowa średnicy altany) = 29,20 m2 powierzchni zabudowy altaną,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA do fundamentalnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez GINB art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i pozbawienia skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Przede wszystkim brak jest podstaw do ferowania wniosków jakoby zaskarżone postanowienie GINB zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). To, że "być może" skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem wszystkich przysługujących jej praw i obowiązków – nie oznacza, że zaskarżone postanowienie GINB narusza ww. zasadę postępowania administracyjnego. Otóż właśnie wydanie postanowienia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stwarza możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku z uwzględnieniem wszystkich przysługujących skarżącej Spółce praw i obowiązków, tym bardziej w sytuacji, gdy nie została uznana przez organ I instancji za inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego (wiaty/altany). To właśnie kwestia prawidłowości oznaczenia inwestora niejako wymusiła na organie odwoławczym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. ze wskazaniem, że istnieją dowody, które uprawniają do wskazania jako inwestora skarżącej Spółki – czego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Natomiast skierowanie przez organ I instancji stosownych obowiązków do innego podmiotu, samo w sobie – przy stwierdzeniu, że kto inny jest inwestorem – wymagało wydania postanowienia kasatoryjnego, a więc uchylającego postanowienie o skierowaniu stosownych obowiązków do danego podmiotu. Tego rodzaju okoliczności w pełni odpowiadają hipotezie z art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wadliwe skierowanie obowiązków do danego podmiotu wyczerpuje przesłankę, że akt administracyjny został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co też oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ stosowne obowiązki powinny zostać nałożone na prawidłowo ustalony i wskazany podmiot będący inwestorem.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast odnosząc się pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących, że budowa altany o powierzchni poniżej 35 m2 nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia – należy wskazać, że tego rodzaju argumentacja nie niweczy legalności zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego GINB, ponieważ właśnie kwestia skierowania rozstrzygnięcia do właściwego podmiotu ma przesądzające znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Poza tym samo powołanie się na art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 30 ust. 1 P.b., i wskazywany brak samowoli budowlanej nie oznacza możliwości skontrolowania przedmiotowego obiektu budowlanego (wiaty/altany) pod względem zgodności z prawem, ale z udziałem prawidłowo ustalonego inwestora. W tym miejscu należy wskazać skarżącej Spółce, że ewentualny brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49b P.b. nie wyklucza możliwości wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. celem np. zbadania danej inwestycji pod kątem czy roboty budowlane wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.), czy też w ogólności zrealizowano je w zgodności z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), np. z przepisami planistycznymi (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i innymi przepisami obowiązującego prawa, w tym z uwagi na okoliczność, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość usytuowana w pasie technicznym brzegu morskiego – co chociażby wymaga uwzględnienia rygorów z art. 37 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1125).
Dlatego na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wskazywaną powierzchnię altany wynoszącą 29,20 m2 brak było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W tych warunkach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz w zw. z art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 30 ust. 1 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 30 ust. 1 P.b.; oraz art. 141 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie mogły prowadzić do uchylenia ani zaskarżonego wyroku, ani zaskarżonego postanowienia GINB.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.