II OSK 1452/21

II OSK 1452/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1083/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3 pkt 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1083/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr I-III.7721.16.10.2020 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., II SA/Rz 1083/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. C. decyzję Wojewody Podkarpackiego (zwanego dalej "Wojewodą) z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], którą z kolei utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2020 r., [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] maja 2020 r. M. C. przedłożył Staroście zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego służącego produkcji rolnej (szopy na siano) o powierzchni zabudowy 35 m2 o obrysie zewnętrznym 5 x 7 m i rozpiętości konstrukcji 4,80 m na działce [...] położonej w [...] , gmina [...] .
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej "P.b.") wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Wyjaśnił, że lokalizacja budynku gospodarczego jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] , [...] , [...] , Posada [...] , [...] , [...] przyjętego w drodze uchwały XXX/195/05 Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2005 r. Nr 56, poz. 732 z późn. zm., dalej "plan"). Działka [...] położona jest w terenie oznaczonym w planie jako [...] – tereny rolne z możliwością zalesienia o przeznaczeniu dopuszczalnym określonym jako "realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej". Ustalenia zawarte w § 73 planu nie przewidują w tym terenie budowy obiektu, którego dotyczy zgłoszenie, ponieważ działka nim objęta nie ma charakteru działki siedliskowej (nie jest zabudowana żadnymi budynkami).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C. podnosząc, że budowa szopy na siano, czyli budynku służącego produkcji rolnej, nie zmieni przeznaczenia gruntów pod budynkiem i grunty te nie stracą charakteru gruntu rolnego. Plan natomiast nie przewiduje wyraźnie zakazu zabudowy terenu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a."), utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Zaznaczył, że działka [...] objęta jest planem, a zgodnie z § 73 ust. 1 tego aktu na terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej. Organ przyznał, że wprawdzie przepisy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej" ani "siedliska", jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem siedlisko jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny oraz zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe. Organ przyznał, że działka [...] figuruje w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy [...] i [...] , jednak, podobnie jak sąsiednia [...], którą skarżący opisał jako przedmiot swojej własności, nie jest w jakikolwiek sposób zabudowana domem mieszkalnym, zamieszkana i nie stanowi centrum czynności życiowych rolnika. Zdaniem Wojewody skoro więc działka [...] nie stanowi działki siedliskowej, to tym samym nie jest możliwa budowa na niej zgłoszonego budynku gospodarczego. Naruszałoby to ustalenia planu, a to obliguje organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. C. Zarzucił, że nie odniesiono się do zarzutów jego odwołania dotyczących zgodności planowanej inwestycji z planem i racjonalności planowanej inwestycji w kontekście użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wojewoda nie odniósł się również do argumentów o braku zmiany przeznaczenia terenu (grunt rolny) w wyniku jego zabudowy obiektami służącymi produkcji rolnej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia z dnia 2 lutego 2021 r., II SA/Rz 1083/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Na wstępie Sąd jako bezsporną Sąd uznał kwalifikację planowanych robót jako nie wymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.).
Sąd dalej przypomniał, że działka [...] objęta jest planistycznym symbolem [...], który zgodnie z § 73 ust. 1 planu określono jako tereny rolne z możliwością zalesienia. Z treści § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] wynika przeznaczenie podstawowe: grunty orne, łąki i trwałe użytki zielone, sady i ogrody, zalesienia i lasy, a przeznaczenie dopuszczalne, między innymi realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej.
Zdaniem Sądu z planu wynika wprost, że na terenie [...] możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej. Warunkiem dopuszczalności zabudowy działki [...] obiektami mieszkalnymi czy gospodarczymi jest więc istnienie na nich siedliska. Plan miejscowy dopuszcza nową zabudowę, ale tylko w ramach już istniejącego siedliska.
Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd zaznaczył, że nie ma sporu co do tego, że takie siedlisko na działce [...] , czy łącznie z pozostałymi działkami inwestora (działki [...] , [...] , [...]), nie istnieje.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że projektowana zabudowa ma stanowić zaczątek siedliska Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym na datę zgłoszenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Spełnienie jednoczesne i łączne wszystkich tych elementów jest warunkiem stosowania powyższego przepisu. Pojęcie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak pojęcie to odpowiada pojęciu budowli rolniczych zdefiniowanemu w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia budowle rolnicze to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego.
Sąd zwrócił uwagę, że w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. występują terminy "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa". To pierwsze użyto także w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). Pojęcie to zdefiniowano w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "r.w.t."). Zgodnie z tym przepisem zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Sąd przyznał, że regulacje prawne wskazanego rozporządzenia wprost odnoszą się tylko do tego aktu prawnego. Niemniej zaznaczył, że ustalając znaczenie pojęcia "zabudowa zagrodowa" należy przywołać także termin "rodzinne gospodarstwa rolne" – również niezdefiniowany, ale ma swoje źródło w art. 23 Konstytucji RP. Gdy chodzi natomiast o termin "działka siedliskowa", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b., Sąd uznał, że najbliższe mu jest określenie nieruchomości rolnych zamieszczone w art. 461 k.c., zgodnie z którym nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Sąd wywodził dalej, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej "u.o.g.r.l.") gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z kolei pojęcie rodzinnego gospodarstwa rolnego stanowiącego jeden z elementów określających zabudowę zagrodową można zrekonstruować na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.). Zgodnie z drugim z tych przepisów ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym, należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha. Natomiast za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 k.c. uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Przywoławszy powyższe regulacje Sąd pierwszej instancji powołał się wreszcie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSNC 1970, nr 3, poz. 39, w której przyjęto, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Pogląd ten znalazł również odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSNCP 1985, nr 1, poz. 8, gdzie stwierdzono, że "siedlisko jako takie samo przez się nie jest gospodarstwem rolnym. [...] Stanowi tylko bazę i zaplecze gospodarstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł ostatecznie do przekonania, że działkę siedliskową stanowi jako wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczający działalność rolniczą. Z kolei pojęcie siedliska, niezależnie od aktu prawnego, który się do niego odnosi, wskazuje na związek nieruchomości siedliskowych z gospodarstwem rolnym i budynkami go tworzącymi.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że M. C. odwołał się do przepisów u.o.g.r.l. odnoszących się do pojęcia gruntów rolnych. Zdaniem Sądu argumenty te nie miały znaczenia, gdyż sprawa dotyczyła stosowania ustaleń planu miejscowego, który wiąże organy architektoniczno-budowlane. Organy te nie mogą oceniać planu w kontekście ustaw czy odstępować od jego stosowania z uwagi na wolę prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej.
Podsumowując przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – akceptując stanowisko organów – uznał, że planowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego, a to z kolei upoważniało organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.
W skardze kasacyjnej M. C. zarzucił naruszenie:
– § 73 ust. 1 planu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych służących produkcji rolnej tylko w obrębie działki siedliskowej;
– art. 134 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu aktualny na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak wyjścia poza zarzuty zawarte w skardze i niedostrzeżenie, że organ wydając zaskarżoną decyzję rozstrzygnął wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z planu na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;
– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę prawidłowości toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia, z których przepisów planu wynika jasno i wprost, że na terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego (błędną wykładnię § 73 ust. 1 planu oraz błędne zastosowanie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 P.b.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
Wskazując na powyższe M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie decyzji Wojewody.
Skarżący także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej M. C. akcentował, że podstawowym przeznaczeniem planistycznym terenu w obrębie jego działki [...] są między innymi grunty orne (§ 73 ust. 1 pkt 1 lit. a planu). Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast stanowisko o dopuszczalności realizacji obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne (orne), chyba że odrębne postanowienia planu wprost przewidują zakaz takiej zabudowy.
Skarżący następnie przywołał § 46 ust. 4 pkt 1, § 47 ust. 3 pkt 1, § 69 ust. 2 oaz § 70 ust. 2 planu wskazując, że w tych przepisach wprowadzono jednoznaczne zakazy dla nowej zabudowy gospodarczej lub innej. Na terenie [...] takiego zakazu nie wprowadzono.
Zdaniem M. C. nieprawidłowe jest także rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który, podobnie jak organy, wyprowadził z regulacji stanowiącej o dopuszczalności nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej wniosek o zakazie lokalizacji nowej zabudowy poza działką siedliskową. W ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 4 pkt 2 planu przez "przeznaczenie dopuszczalne" rozumie się przeznaczenie inne niż podstawowe, które je wzbogaca i uzupełnia, i nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym. Tym samym skoro podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu są grunty orne, a na takich gruntach możliwa jest realizacja budynków gospodarczych służących produkcji rolnej, to postanowienia zawarte w § 73 ust. 1 pkt 2 planu (przeznaczenie dopuszczalne) mogą to przeznaczenie jedynie uzupełniać, a nie modyfikować. Prawidłowa wykładnia § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. h planu powinna prowadzić do wniosku, że tereny oznaczone na rysunku planów symbolem [...] i [...] mogą być wykorzystywane jako tereny orne (co oznacza również możliwość zabudowy budynkami gospodarczymi służącymi produkcji rolnej), a ponadto na działkach siedliskowych znajdujących się na tych terenach możliwa jest zabudowa mieszkalna i gospodarcza (niezależnie od tego, czy służy ona produkcji rolnej czy też nie).
Niezależnie M. C. argumentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien był, w toku orzekania na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. z urzędu mieć na uwadze art. 7a § 1 K.p.a. i w kontekście tego przepisu dostrzec, że istnieją wątpliwości co do wykładni § 73 planu ograniczającego stronie uprawnienia, a wątpliwości tych nie należało rozstrzygać na niekorzyść skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na poparcie pierwszego i wiodącego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia § 73 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] , [...] , [...] , Posada [...] , [...] , [...] przyjętego w drodze uchwały XXX/195/05 Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 marca 2005 r. skarżący przedstawia argumentację zasadzającą się na przekonaniu, że już samo podstawowe – rolne przeznaczenie terenu w obszarze [...] należy rozumieć jako ze swej istoty dopuszczające zabudowę gospodarczą, jeżeli zabudowa ta jest związana z produkcją rolną i nie zmienia przeznaczenia (rolnego) gruntu. Skarżący projektowaną przez siebie zabudowę traktuje właśnie w takich kategoriach. Zdaniem M. C. przesłanki dotyczące realizacji zabudowy mieszkalnej i gospodarczej "w obrębie działki siedliskowej", na które powoływały się organy i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, dotyczą "przeznaczenia dopuszczalnego" terenów, czyli przeznaczenia ponad główne i wyjściowe przeznaczenie rolne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana propozycja wykładni § 73 ust. 1 planu nie jest trafna.
Tytułem wstępu należy poczynić pewną uwagę o charakterze procesowym. Jak zaznaczono, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że jej podstawy muszą być nakreślone precyzyjnie. W szczególności zarzuty kasacyjne powinny wskazywać na konkretne jednostki redakcyjne tekstu prawnego, które naruszono. W tym kontekście należy zauważyć, że M. C. kwestionuje sposób wykładni "§ 73 ust. 1" planu, gdy tymczasem przepis ten składa się z dwóch dalszych punktów, a każdemu z nich podporządkowane jest po kilka jednostek redakcyjnych oznaczonych literami (odpowiednio a-d i a-h). Zarzut kasacyjny naruszenia § 73 ust. 1 planu jest więc zbyt ogólny, a przez to nieprawidłowo skonstruowany. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten rozpoznał zważając, że na stronie 4 i 5 skargi kasacyjnej wyraźnie doprecyzowano, że w istocie kwestionowana jest wykładnia § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 lit. h planu.
Wracając do analizy merytorycznej planu zaznaczyć należy, że obszar określony symbolem [...] , w granicach którego znajduje się działka [...] , ma przeznaczenie podstawowe określone przede wszystkim jako "grunty orne" oraz "łąki i trwałe użytki zielone" (§ 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu). Skarżący twierdzi, że grunty takie, czyli w istocie rzeczy planistyczne grunty rolne, można zabudowywać zabudową służącą gospodarce rolnej, gdyż zabudowa ta nie zmienia rolnego przeznaczenia gruntu. Na poparcie tej tezy przedstawił on kilka orzeczeń. W tym miejscu należy wskazać, że rzeczywiście w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 11 maja 1998 r., OPK 40/97 (ONSA 1998/4/111) wywiedziono, że "zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem". W tym samym zdaniu sentencji uchwały znajdujemy jednak zastrzeżenie, że warunek ten jest spełniony "jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu". Powody, dla których przywołano w skardze kasacyjnej koleje wyroki są niejasne, gdyż okoliczności w jakich je wydano nie przystawały do okoliczności niniejszej sprawy. Wszystkie zawierały bowiem rozstrzygnięcia niekorzystne dla inwestorów, czy to ze względu na istnienie w planie zakazów zabudowy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19) lub ze względu na nierolny charakter zabudowy, którą inwestorzy chcieli zlokalizować na terenach rolnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Go 672/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r., II SA/Ol 642/20).
W obecnie rozpatrywanej sprawie mamy właśnie do czynienia z przypadkiem, gdy plan przeznacza określony teren na cele rolne, a zarazem zawiera ograniczenia w jego zabudowie. Wprawdzie nie jest to literalny zakaz, niemniej przepis o tym samym skutku.
Zgodnie z § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu obszar określony symbolem [...] ma przeznaczenie podstawowe określone przede wszystkim jako "grunty orne" oraz "łąki i trwałe użytki zielone" (§ 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu). W przywołanym tu przepisie wyjściowym wskazuje się, co trzeba podkreślić, nie ogólnie na "rolną" funkcję terenu, ale definiując przeznaczenie gruntów odwołano się do bardziej szczegółowych pojęć znanych i powszechnie stosowanych w odniesieniu do określania funkcji gruntów (grunty orne, łąki), czyli pojęć z załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w dacie uchwalanie planu Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Według tego rozporządzenia grunty orne to grunty niezabudowane, poddane uprawie, nadające się do uprawy oraz ugory i odłogi, natomiast łąki to tereny pokryte zwartą roślinnością. "Grunty orne" i "łąki" są zatem użytkami rolnymi, ale zasadniczo te pojęcia należy łączyć z terenami niezabudowanymi. Tereny rolne przeznaczone pod zabudowę służącą produkcji rolniczej także będą nadal gruntami rolnymi (jak trafnie twierdzi skarżący), jednakże w siatce pojęciowej dotyczącej użytków gruntowych jest to inna kategoria, aniżeli "grunty orne" czy "łąki". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu i użyte w nich pojęcia należy rozumieć w ten sposób, że przeznaczeniem podstawowym jest przeznaczenie gruntów pod uprawy oraz względnie pozostawienie ich pokrytych roślinnością. Innymi słowy przeznaczenie w planie terenu określone jako "grunty orne" (pojęcie to koresponduje z ewidencyjnym przeznaczeniem działki [...] , która jest gruntem rolnym [...] i [...] ) nie powinno być odczytywane – jak chciałby skarżący – jako ogólne przeznaczenie rolne, w którym mieści się również możliwość zabudowy działki.
Jak wiadomo, zgodnie z § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu na terenie [...] dopuszcza się zabudowę i to nową zabudowę mieszkaniową i gospodarczą, jednakże z pewnym ograniczeniem. Powstać ona może tylko "w obrębie działki siedliskowej".
W powyższym kontekście jako trafną należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., II OSK 1173/11 przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki siedliskowej", czy też "siedliska". W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do słownikowego rozumienia pojęcia siedlisko stwierdził, że pod pojęciem tym rozumie się teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia, mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69 (OSNC 1970 r., nr 3, poz. 39), na którą zresztą w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie się powołał, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej. Przyjąć zatem trzeba, że siedliskiem jest zatem działka gruntu, na której znajdują się użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" można posiłkować się również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 r.w.t. statuujący, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Skoro niekwestionowaną przez skarżącego kasacyjnie jest okoliczność, iż działka, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, jest działką niezabudowaną, to zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że projektowany obiekt pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu na terenie [...] , wyjściowo stanowiącym przede wszystkim grunty orne, dopuszcza się nową zabudowę mieszkaniową i gospodarczą "w obrębie działki siedliskowej". Działka [...] należąca do skarżącego, ani żadna inna działka w otoczeniu będąca jego własnością, nie jest zabudowana siedliskiem należącym do gospodarstwa rolnego. Co więcej, nieruchomości skarżącego są pozbawione jakiejkolwiek zabudowy i znajdują się w kompleksie działek rolnych także niezabudowanych.
W tym miejscu można dodać, że § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu przyjęty uchwałą XXX/195/05 Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 marca 2005 r. był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., II OSK 1940/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) i to w takim samym kontekście jak w niniejszej sprawie Orzeczenie to także dotyczyło obszaru oznaczonego symbolem [...] . W wyroku tym uznano, że warunkiem zabudowy jest jej lokalizacja w obrębie działki siedliskowej.
Wracając do oceny kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. O ile prawdą jest, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), to akurat w niniejszej sprawie nie sposób Sądowi pierwszej instancji czynić zarzutu, że nie dopatrzył się po stronie organów naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów prawa miejscowego, a konkretnie przepisów planu § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h, nie budziła wątpliwości co do treści wyrażonych w nich norm. Jak zaznaczono, działka [...] należąca do skarżącego została objęta przeznaczeniem podstawowym jako grunt orny (działka [...] to ewidencyjnie grunt orny - użytek R), z dopuszczeniem zabudowy, ale tylko pod warunkiem, że zlokalizowana zostałaby ona "w obrębie działki siedliskowej". M. C. nie posiada siedliska na działce [...] ani w jej otoczeniu, tak więc nie ulega wątpliwości, że nie spełnia również warunku do jej zabudowy.
Nie naruszono także art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący twierdzi, że teza z uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1083/20, iż § 73 ust. 1 planu "wynika jasno i wprost, że w terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej" jest zbyt daleko idąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza ta jest trafna, gdyż tak właśnie stanowi § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu. Można przyznać jedynie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło szerszej wypowiedzi, dlaczego dopuszczalności zabudowy o funkcji rolnej nie można było pogodzić bezpośrednio z § 73 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu, co postulował skarżący w odwołaniu i skardze. Brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy. Jak już wyżej wywiedziono, plan obejmując działkę [...] stanowiącą grunt orny – R, symbolem [...] , "utrwalił" ją właśnie jako taki właśnie użytek gruntowy. Z przeznaczeniem określonym jako "grunt orny", co jest pojęciem wprost dotyczącym terenów uprawnych lub nadających się do uprawy, nie można łączyć dopuszczalności zabudowy. Rozważania w kontekście możliwości zabudowy działki [...] należało więc skoncentrować na § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu, co trafnie uczynił Sąd pierwszej instancji.
Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 P.b. Wskazane tu przepisy stanowią o kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 5 P.b) oraz o jednej z przesłanek ku temu, to jest "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Budowa zamierzona przez skarżącego naruszała ustalenia planu miejscowego, stąd organy miały podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec tego zamierzenia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.