II OSK 1448/22

II OSK 1448/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1930/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1930/21 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2021 r. znak: DOA.7110.39.2021.MMM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1930/21, oddalił skargę R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: GINB) z dnia 6 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r. znak [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z wniosku R. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 12 października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (po podziale nr [...]) w miejscowości [...], gmina [...], która następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 20 listopada 2012 r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, iż wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego prawa własności do nieruchomości objętych księgami wieczystymi: w obrębie [...] - [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]). Działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta była ustaleniami Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowościach [...] w gminie [...] (dalej: m.p.z.p.). Tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczono symbolem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Gd 373/11, stwierdził nieważność ww. m.p.z.p., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Wojewoda [...] przeanalizował wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. i wyjaśnił, że stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały, bowiem m.p.z.p. sporządzony został w skali 1:5000, co stanowiło w ocenie Sądu naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego. Zasadnicza skala m.p.z.p. (jego graficznego załącznika) powinna być sporządzona w skali 1:1000. Zatem o stwierdzeniu nieważności m.p.z.p. przesądził fakt sporządzenia go w niewłaściwej skali, nie zaś względy merytoryczne. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wśród działek wnioskodawcy położonych najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] – jej odległość od turbiny wiatrowej wynosi ok. 230 m. Niemniej inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z § 12 i
§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dalej: r.w.t.,
GINB rozpoznając odwołanie wniesione przez stronę od ww. decyzji utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana inwestycja polega na budowie elektrowni wiatrowej o mocy [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93,00 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ich maksymalna wysokość ponad poziom terenu ze śmigłami wynosi 148 m. Elektrowni wiatrowej został nadany numer porządkowy [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) dalej: p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też w niniejszej sprawie inwestor uczynił. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty [...] nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Następnie organ odwoławczy powtórzył za Wojewodą [...] ustalenia dotyczące objęcia ww. działki m.p.z.p., który został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. podnosząc jednocześnie, że stwierdzenie nieważności tejże uchwały nie wpływa w sposób automatyczny na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB sprawdzając zgodność inwestycji z m.p.z.p. wskazał, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 1, 3 m.p.z.p., w granicach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenu: tereny rolne przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych, z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Analiza sprawy nie wykazała, by inwestycja rażąco naruszała ustalenia wynikające z tej decyzji, zatem kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została poddana rzetelnej ocenie. Inwestycja nie narusza także r.w.t, a sam projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961) tj. braku zachowania minimalnych odległości od zabudowy mieszkalnej organ stwierdził, że przepisy te nie miały zastosowania. Powoływana ustawa weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r., a więc 4 lata po wydaniu kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2012 r. Także zarzut braku informacji dotyczących wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie został przez GINB uznany, gdyż z akt sprawy wynika, że obwieszczenie Starosty [...] z dnia 17 października 2012 r. umieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] dnia 18 października 2012 r., a ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję wniósł R. R. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza w sposób rażący ww. przepisów, gdy wydanie decyzji było uzależnione od ważności uchwały w sprawie m.p.z.p., oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, gdy prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie m.p.z.p., co stanowiło zagadnienie wstępne; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu braku przestanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], mimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności m.p.z.p.; naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., poprzez pominięcie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, które miało wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania, dlatego skarga zasługiwała na oddalenie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, które jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Aby móc stwierdzić nieważność decyzji organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w tymże przepisie. Organy administracji publicznej badając prawidłowość decyzji w tym trybie działają w oparciu o zamknięty materiał dowodowy tj. materiał, jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd wojewódzki wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty [...] na narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów p.b. oraz aktów wykonawczych. Nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego WSA w Warszawie podzielił argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy. Podstawowy zarzut wskazywał na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji elektrowni wiatrowej położonej na obszarze, który był objęty m.p.z.p., która to uchwała została następnie wyeliminowana wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., z obrotu prawnego. Następnie Sąd powołał się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i wbrew zarzutowi skarżącego wskazał, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący tego przepisu. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, które Sąd I instancji podziela - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. W takiej sytuacji organ administracji powinien dokonać oceny, w jaki sposób unieważnienie m.p.z.p. wpływa na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Konieczne jest więc dokonanie analizy powodów, dla których sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego m.p.z.p. W niniejszej sprawie – na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie – słusznie organy orzekające oceniły, że m.p.z.p. został uznany za nieważny głównie z powodu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przejawiającego się w sporządzeniu planu w skali 1:5000 oraz, że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu.
W ocenie Sądu wojewódzkiego GINB dokonał prawidłowej oceny inwestycji wykazując, że zarówno z projektu budowlanego jak i z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. wynika, że projektowane przedsięwzięcie nie naruszało ustaleń kontrolowanej decyzji. Decyzja Starosty [...] nie narusza również art. 35 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. czy wymogów r.w.t. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie stanowiło dla postępowania o pozwoleniu na budowę zagadnienia wstępnego. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe.
Reasumując Sad wojewódzki wyjaśnił także bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, bowiem GINB procedując w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie był związany oceną prawną i wytycznymi dotyczącymi m.p.z.p. zawartymi w ww. wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 12 października 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów p.b., w sytuacji gdy przepisy te ustanawiają obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., jako przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie warunkującą ważność wskazanego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została unieważniona prawomocnym wyrokiem sądu;
II. przepisów postępowania tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 12 października 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności m.p.z.p. dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowościach [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i poprzedzających go decyzji GINB i Wojewody [...], oraz o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej w oparciu o ten plan miejscowy decyzji administracyjnych. Wobec tak postanowionego pytania należy udzielić odpowiedzieć przeczącej.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 613/11). W literaturze także wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Należy przy tym również zauważyć, że pojęcie "wzruszenie" jest stosowane w znaczeniu szerokim obejmującym wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem również stwierdzenie nieważności, jak też w znaczeniu wąskim, które wiąże wzruszalność wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności (patrz: Barbara Adamiak "Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 2002/9/ str. 16-22).
Przedstawione powyżej stanowisko jest wynikiem przyjęcia tej koncepcji wzruszalności, która wynika ze stanu prawnego normującego tę kwestię w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z treścią art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten i w ogóle ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje więc trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (patrz: Barbara Adamiak, op. cit.; Justyna Goździewicz-Biechońska "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym", LEX 2011).
Wskazać dodatkowo należy, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a więc w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 p.p.s.a., czyli następstwa, dla postępowań indywidualnych, wyeliminowania z systemu prawa normy prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Pojęcie wzruszalności, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., należy więc rozumieć w znaczeniu wąskim.
W konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jest możliwe gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).
Warto zwrócić uwagę na to, że powyższe stanowisko umacniają rezultaty wykładni systemowej. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (por: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16 oraz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08).
Natomiast kwestia, czy ocena skutków takiej sytuacji faktyczno-prawnej jest możliwa w trybach wzruszenia, do których odsyła art. 147 § 2 p.p.s.a., nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W tej sytuacji jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sąd pierwszej instancji, który zasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może stanowić, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie unormowań tego planu, bowiem tryb nieważnościowy, w odniesieniu do okoliczności polegającej na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie jest przewidziany w art. 147 § 2 p.p.s.a.
Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że weryfikacja kwestionowanej decyzji w ramach postępowania nieważnościowego odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili jej wydania. Zatem nie mogą mieć w sprawie zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które weszły w życie cztery lata po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, powoduje, że znajdują one również zastosowanie do oceny prawidłowości badanej decyzji. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
Odnosząc się wprost do treści zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany, albowiem wskazano w nim na obrazę "art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 12.10.2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego" - gdy tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien dotyczyć naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Tego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skutecznie nie uczyniono w realiach tej sprawy. Nie powołano również jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dodatkowo należy także podnieść, że przywołany w zarzucie naruszenia prawa procesowego przepis z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest przepisem procesowym lecz przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej k.p.a. Zatem i w tym zakresie dokonano nie tylko błędnego zakwalifikowania naruszonej normy do przepisów prawa procesowego ale także zarzut ten nie został poprawnie sformułowany zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W tych warunkach, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z 29 września 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowości [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 16 października 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują bowiem, iż decyzja, której dotyczy wniosek skarżącego, winna być wyeliminowana w ramach postępowania nieważnościowego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając jednak na uwadze pogląd, który został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych rozważaniach nie można uznać zasadności tych zarzutów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. siedzibą w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.