II OSK 1448/07

II OSK 1448/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1120/07 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2007-07-16
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Statut nadany przez Ministra Środowiska Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Srodowiska i Gospodarki Wodnej jest aktem wewnętrznym, stanowionym
przez właściwego Ministra. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, w myśl zarówno powołanego przepisu konstytucji (art. 184) jak i przepisów
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 par. 2 pkt 4). Właściwość sądów administracyjnych nie jest określona klauzulą generalną (tak
jak właściwości sądów powszechnych), sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej w zakresie określonym przez Konstytucję i
ustawy i nie mieści się w jej ramach kontrola aktów ogólnych, wewnętrznych, stanowionych przez organy centralne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Małgorzata Stahl /spr./ Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1120/07 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Z. na akt Ministra Środowiska w przedmiocie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Z. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Województwa Z. na akt nadania przez Ministra Środowiska statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, mające charakter publicznoprawny oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tymczasem akt nadania przez Ministra Środowiska statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. nie spełnia powyższych kryteriów. Zdaniem Sądu I instancji nie jest to akt podejmowany w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 416 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) statut wojewódzkiego funduszu ma wyłącznie określać jego szczegółową organizację i tryb działania, nie można również mówić o ograniczeniu praw członków rady nadzorczej, gdyż zadania rad nadzorczych wojewódzkich funduszy szczegółowo określone zostały w art. 414 tej ustawy.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy akt nadania statutu przez Ministra Środowiska stanowi akt władczy podejmowany w sprawie indywidualnej, który określa kompetencje członków rady nadzorczej Funduszu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nadanie statutu jest aktem jednostronnym o władczym charakterze z zakresu administracji publicznej, a nadto jest to akt podejmowany w sprawie indywidualnej. Statut jest aktem normatywnym, regulującym kompetencje członków organów Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a co więcej ma on charakter aktu indywidualnego, gdyż dotyczy kompetencji konkretnych osób - przedstawicieli samorządu województwa w radzie nadzorczej Funduszu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wniesionej na nadanie przez Ministra Środowiska statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. z uzasadnieniem, ze sprawa nie należy do właściwości sadu administracyjnemu chociaż, zdaniem skarżącego, akt nadania statutu stanowi akt władczy podejmowany w sprawie indywidualnej, określający kompetencje członków rady nadzorczej WFOŚ. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył. Przede wszystkim sformułowania skargi i skargi kasacyjnej nie zawierają jednoznacznego określenia przedmiotu zaskarżenia, wyznaczającego zakres właściwości sądu administracyjnego. Nie bardzo wiadomo. czy przedmiotem zaskarżenia była czynność nadania przedmiotowego statutu, czy też sam statut. Ze sformułowania podstaw skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia można wnosić, że chodzi zarazem o czynność nadania statutu jak i sam statut, a te pojęcia nie są tożsame. Skarżące Województwo podnosi, że wskazany statut, nadany przez Ministra, stanowi akt z zakresu administracji publicznej a zarazem akt indywidualny, skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień i obowiązków tego podmiotu a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt dotyczy, jest określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącego, kolejnym kryterium jest to, że akt lub czynność muszą mieścić się w zakresie administracji publicznej a jako takie muszą mieć charakter władczy. Jednocześnie, sam skarżący wyjaśnia w uzasadnieniu, że statut, o jakim mowa, jest aktem normatywnym. Zaskarżany akt nie może być jednocześnie indywidualny i normatywny (generalno-abstrakcyjny) a charakter "aktu z zakresu administracji publicznej" mają zarówno indywidualne akty administracyjne jak i akty normatywne stanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. Dla określenia zakresu właściwości sądów administracyjnych podstawowe znaczenie ma przepis art. 184 Konstytucji RP. W myśl powołanego przepisu "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Przepisy art. 3 § 2 i 3, art.5 P.p.s.a. muszą być interpretowane zgodnie ze wskazanym przepisem Konstytucji.
Z przepisu tego nie wynika właściwość sądów administracyjnych do badania aktów ogólnych, generalnych stanowionych przez ministrów. Stwierdzić bowiem trzeba, że pogląd iż statut nadany przez Ministra Środowiska Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ma charakter aktu indywidualnego z uwagi na to, że skierowany jest do konkretnie oznaczonego adresata musi być uznany za błędny. O takim charakterze aktu nie przesądza tylko indywidualnie oznaczony adresat. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 to akt administracyjny indywidualny, inny niż decyzja lub postanowienie o jakich mowa w punktach poprzedzających. Takie stanowisko ma oczywiste oparcie w art. 184 Konstytucji RP. Mianem statutów określane są akty, wydawane przez podmioty prawa publicznego, ustanawiane w celu uregulowania spraw tych podmiotów, w szczególności dla ustalenia ich struktury i zasad funkcjonowania. Większość statutów zalicza się do prawa wewnętrznego, niekiedy jednak pośrednio oddziałują na sferę zewnętrzną, są także statuty mające charakter przepisów powszechnie obowiązujących (m.in. statut gminy). Muszą mieć podstawę ustawową. Statut nadany przez Ministra Środowiska Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest aktem wewnętrznym, stanowionym przez właściwego Ministra. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, w myśl zarówno powołanego przepisu Konstytucji jak i przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwość sądów administracyjnych nie jest określona klauzulą generalną (tak jak właściwość sądów powszechnych), sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej w zakresie określonym przez Konstytucję i ustawy i nie mieści się w jej ramach kontrola aktów ogólnych, wewnętrznych, stanowionych przez organy centralne.
Z uwagi na powyższe, odrzucając skargę Województwa Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. należało ją oddalić.