II OSK 1447/22

II OSK 1447/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1262/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-03-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1262/21 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 października 2021 r. nr WOA.7721.211.2019.IW w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1262/21 oddalił skargę J.R. (dalej: skarżąca") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 października 2021 r. nr WOA.7721.211.2019.IW w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S., działka nr [...], obręb ew. [...] oraz nałożenia na D.S. i W.S. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku.
Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylnie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylnie w całości i rozpoznanie sprawy. Jednocześnie zwróciła się zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 80 k.p.a., przez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak sprzeciwu właścicieli nieruchomości sąsiednich, co do pierwotnego projektu budowlanego, oznaczonego na rzucie załączonym do pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę jako inwestycji mieszczącej się w całości na działce inwestora pozwala przyjąć, że właściciele ci wyrazili zgodę na zabudowanie przez inwestora należących do nich nieruchomości sąsiednich, a inwestor z tego tytułu miał prawo do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane, co jest stanowiskiem nielogicznym i sprzecznym z jakimikolwiek zasadami doświadczenia życiowego i całkowicie dowolnym, nakierunkowanym wyłącznie na narrację prowadzoną przez organ;
II. przepisów prawa materialnego tj.;
1) art. 35 ust. 1 pkt 2) w zw. z art 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez uznanie, że organ w sposób prawidłowy dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu zamiennego, w sytuacji gdy:
a) projekt ten pozostaje niezgodny z obowiązującymi przepisami, w szczególności dotyczącymi konieczności posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez uczestników postępowania jako inwestorów, którzy takiego tytułu nie posiadają i nigdy nie posiadali do nieruchomości skarżącej, której granice swoim działaniem naruszyli;
2) art 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie, iż organ prawidłowo uznał, że uczestnicy postępowania jako inwestorzy wykonali w pełni obowiązek o którym mowa w ust 1 pkt 3 i na tej podstawie prawidłowo wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego, w sytuacji gdy Sąd jednocześnie wskazuje, że:
a) poza sporem pozostaje okoliczność, że uczestnicy roboty budowlane wykonali w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę;
b) część ściany dobudowanego od strony ogrodu znajduje się na działce sąsiedniej nr [...];
c) wielkość przekroczenia granicy działki jest zmienna, z uwagi na przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i wynosi od 15 cm do 0 cm;
d) projektowana od strony ogrodu lukarna częściowo przekracza granice działki inwestora, co wynika z rysunków 6 i 8 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1991r.;
co prowadzi do zatwierdzenia przez organ i za nim Sąd I instancji stanu naruszenia prawa własności w zakresie nieruchomości należącej do skarżącej jako stanu zgodnego z prawem;
3) art. 140 k.c., przez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca jako właściciel w istocie nie ma prawa do decydowania o należącej do niej nieruchomości, a prawo to przysługuje uczestnikom jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej, skoro w istocie mogą zabudowywać jej nieruchomość bez posiadania żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, mimo sprzeciwu skarżącej, przy pełnej aprobacie organów nadzoru budowlanego dla takiego stanu rzeczy;
4) art. 65 k.c., przez uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organem, że inwestorzy posiadali uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i naruszenia granicy nieruchomości skarżącej zostały ujęte w pierwotnym, zatwierdzonym projekcie budowlanym, który uzyskał akceptację właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. I.M. i A.K. w oparciu o znajdująca się w aktach sprawy notatkę, w której osoby te wskazują, że nie zgłaszają sprzeciwu do projektu rozbudowy oraz oświadczenie o braku zastrzeżeń do projektu w sytuacji, gdy:
a) notatka ta jakkolwiek stanowi oświadczenie o braku sprzeciwu do projektu, to nie stanowi żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane. W szczególności nie jest to ani umowa sprzedaży, ani dzierżawy, ani najmu, ani dowód jakiejkolwiek innej czynności prawnej, która uzasadniałaby przyjęcie przez organ, a za nim sąd że notatka ta stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane;
b) oświadczenie o braku sprzeciwu, co do projektu budowlanego zostało załączone do projektu, który w rzucie (planie zagospodarowania oznaczonym jako załącznik nr 1 do pierwotnej decyzji), projektowana rozbudowa mieści się w całości w granicach nieruchomości inwestora i nie wychodzi na działkę należącej do skarżącej, należy zatem uznać, że tak samo poprzedni właściciele interpretowali projekt w tym zakresie,
c) w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 21 maja 1990 r., skierowane do Szczepana Wiśniewskiego jako ówczesnego inwestora, w którym wprost wskazano, że budynek po dokonaniu rozbudowy winien stanowić architektonicznie harmonijną całość, a rozbudowa nie może naruszać interesów właścicieli sąsiednich segmentów, co wskazuje na konieczność uszanowania prawa własności nieruchomości sąsiednich przez inwestora.
d) art. 84a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie granicy działki należącej do skarżącej, nie mieści się w zakresie spraw z zakresu prawa administracyjnego, mimo iż ze skarżonego przepisu wynika, że organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość wydawanych decyzji i postanowień z zakresu prawa budowlanego i sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z tych decyzji i postanowień, a prawo budowlane i działalność tych organów mieszczą się w zakresie prawa administracyjnego, nad którego przestrzeganiem pieczę winny sprawować sądy administracyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentacje mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Zwrócić należy uwagę, że zarzuty skargi zmierzają przede wszystkich do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż zatwierdzony projekt rozbudowy z lipca 1990 r. nie przewidywał przekroczenia granic działki nr [...] przy realizacji przedmiotowej inwestycji, jak również uznania, iż właściciele nieruchomości sąsiednich wyrazili zgodę na przekroczenie tych granic.
Jak wynika z akt sprawy budynek mieszkalny na działce nr [...] został rozbudowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 23 września 1991 r. Dołączony do niej projekt budowlany z lipca 1990 r. zakładał rozbudowę budynku poprzez powiększenie rzutu parteru o pomieszczenie wiatrołapu od frontu oraz rozbudowę o pokój w stronę ogrodu, podniesienie dachu od strony ogrodu oraz wykonanie lukarny od frontu budynku, wykonanie tarasu na części rozbudowanego parteru od strony ogrodu. Rozbudowa od strony ogrodu nie została zaś wykonana zgodnie z ww. pozwoleniem. Inwestor zrezygnował bowiem z budowy wiatrołapu, a dobudowę od strony ogrodu wydłużył o 1,32 m. Dodatkowo samowolnie dobudował do niej wiatrołap o wymiarach 1,62 x 2,21 m od granicy z działką nr [...].
W niniejszej sprawie nie jest kwestia sporną, że ściany dobudowanego od strony ogrodu pokoju oraz zaprojektowany nad nim taras wykraczały poza granice działki nr [...]. Jak również, iż wielkość przekroczenia granicy działki jest zmienna: wynosi ona od 15 cm od strony budynku do 0 cm w miejscu samowolnej rozbudowy - jest to skutek przebiegu linii granicznej między działkami przy ul. T., która od strony wschodniej (ogrodowej) rozszerza się promieniście.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zatwierdzony projekt budowlany z lipca 1990 r. przewidywał, że rozbudowa przedmiotowego budynku spowoduje przekroczenie granic działki nr [...].
Zauważenia wymaga, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w zabudowie szeregowej. Połączony jest on z jednej strony ze ścianą budynku znajdującego się na działce nr [...] (którego właścicielem jest obecnie skarżąca), natomiast z drugiej strony ze ścianą budynku znajdującego się na działce nr [...]. Przez środek pierwotnych wspólnych ścian budynku przebiegała granica działki z działkami sąsiednimi. Jak wynika z zatwierdzonego projektu rozbudowy z 1990 r. dobudowanie ścian miało stanowić przedłużenie istniejących już ścian (zob. zatwierdzony projekt rozbudowy: rzut fundamentu oraz rzut parteru – rys. nr 3). Skoro zatem przez środek wspólnych istniejących ścian przebiegała granica działek, ich przedłużenie, na podstawie projektu z 1990 r., również powodowało, że ich część musiała częściowo znaleźć się na działkach sąsiednich. Z projektu z 1990 r. w żaden sposób nie wynika bowiem, aby dobudowana ściana miała znajdować się w stosunku do pierwotnej ściany kaskadowo, tak aby jej część nie wchodziła na działkę sąsiednią. Przy czym zaznaczenia wymaga, że przekroczenie granicy działki jest zmienny: wynosi ono od 15 cm od strony budynku do 0 cm w miejscu samowolnej rozbudowy (jest to konsekwencja przebiegu granicy między działkami, która od strony wschodniej rozszerza się promieniście). Tym samym przekroczenie granicy działki nr [...] obejmuje swym zakresem jedynie tę część rozbudowy, która była przewidziana w projekcie z 1990 r. Samowolnie dobudowana dalsza część obiektu mieści się zaś w całości na działce inwestora (zob. rysunek 2 i 2a projektu zamiennego).
Okoliczność, iż projekt rozbudowy z 1990 r. przewidywał realizację inwestycji poza granicami działki nr [...], potwierdza również załączony do niego rysunek nr 8 przedstawiający elewację tylną budynku. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na rysunku tym zaznaczona została linią przerywaną granica działki oraz liniami ciągłymi oznaczone zostały ściany pomieszczenia dobudowanego od strony ogrodu. Z rysunku tego jednoznacznie wynika, że część tych ścian - zarówno od strony działki nr [...] jak i nr [...] - wykracza poza granice działki (podobnie jak krawędzie zaprojektowanego nad nim tarasu).
Powyższego w żaden sposób nie podważa argumentacja skarżącej, że o tym, iż projektowana rozbudowa winna mieścić się w całości na działce nr [...] potwierdza załącznik nr 1 do projektu pierwotnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że załącznik nr 1 stanowi jedynie plan zagospodarowania i wykonany został w skali 1:500. Na jej podstawie nie ma zatem możliwości ustalenia, czy dobudowana ściana winna zostać przesunięta o 15 cm w stosunku do ściany pierwotnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że projekt budowlany z lipca 1990 r., niewątpliwie obejmował przekroczenie granic działek sąsiednich. Samowolnie zaś dobudowana część obiektu znajduje się – co nie jest kwestionowane - w całości na działce nr [...].
Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie pozwala także na podważenie stanowiska zawartego w wyroku Sądu I instancji, iż złożone przez właścicieli działek nr [...] i [...] oświadczenia w postępowaniu dotyczącym rozbudowy, obejmowały swym zakresem zgodę na rozbudowę budynku z naruszeniem granic działki nr [...].
Zwrócić należy uwagę, że do projektu rozbudowy z lipca 1990 r. inwestor załączył oświadczenie właścicieli działek sąsiednich, tj. działek nr [...] i [...]. W oświadczeniu tym właściciele tych nieruchomości wprost wskazali, że: "po zapoznaniu się z projektem rozbudowy przy ul. [...] od strony ulicy i ogrodu" nie zgłaszają sprzeciwu. Jak już wskazano powyżej, analiza zatwierdzonego projektu budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż część ścian zewnętrznych dobudowanej części budynku jak i jak krawędzie zaprojektowanego nad nim tarasu, przekraczają granice działki nr [...]. Tym samym skoro właściciele działek sąsiednich zapoznali się z tym projektem rozbudowy z 1990 r. i wyraźnie oświadczyli, że nie zgłaszają do niego sprzeciwu, uznać należy, że wyrazili oni zgodę na jego realizację. Po zapoznaniu się z projektem mieli bowiem świadomość, że realizacja przez inwestora rozbudowy budynku od strony ogrodu będzie naruszać granice działki nr [...]. W konsekwencji przyjąć należy, że dołączone do projektu z 1990 r. oświadczenie potwierdza, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zauważenia przy tym wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że potwierdzeniem, iż ówcześni właściciele zgodzili się na taki zakres rozbudowy, może świadczyć także, iż przy wykonywaniu prac budowlanych nie zgłaszali oni żadnych zastrzeżeń, nie podejmowali żadnych działań w celu wzruszenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, jak również nie inicjowali postępowania przed inspektorem nadzoru budowlanego.
Odnosząc się zaś do pisma inwestora z Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 21 maja 1990 r. w którym wskazano, że budynek po dokonaniu rozbudowy winien stanowić architektoniczną całość, zaś rozbudowa nie może naruszać interesów właścicieli sąsiednich segmentów, podnieść należy, że skoro właściciele działek sąsiednich wyrazili zgodę na tego rodzaju inwestycję, to trudno mówić, aby ich interesy zostały naruszone.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wykazane przez skarżącą naruszenie granicy, jest wynikiem rozbudowy budynku, która w tym zakresie była wykonana zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym z 1990 r., i została zaakceptowana przez właścicieli działek sąsiednich. Tym samym zarzut skargi co do naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. jest niezasadny. Niewątpliwie bowiem ww. okoliczności pozwalają na przyjęcie, że materiał dowodowy nie został oceniony wbrew zasadom logiki czy też doświadczenia życiowego. W konsekwencji nie można także zgodzić się ze skarżącą co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 jak i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Końcowo odnosząc się do zarzutów co do naruszenia prawa własności Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż co do zasady, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych spowodowało w odczucie skarżącej - naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, np. art. 144, art. 145, art. 147, art. 151, art. 222 Kodeksu cywilnego (por. Andrzej Gliniecki, [w:] "Prawo budowlane, Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 51 oraz wyroki NSA z: 5 lutego 2025 r., II OSK 1243/22, 10 marca 2015 r., II OSK 1918/13). Dlatego też kwestia ta nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Tym samym zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżąca może dochodzić ochrony ww. prawa w postępowaniu cywilnym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.