II OSK 1447/20

II OSK 1447/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1067/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 144, art. 222, art. 288, art. 305(4)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3, art. 5, art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1067/19 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1067/19, oddalił skargę D. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Rzeszowski decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych w miejscowości [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].
W dniu 4 kwietnia 2018 r. D. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w ww. sprawie jednak Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. Następnie decyzją z dnia 29 marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta wyjaśnił, że celem wznowionego postępowania prowadzonego z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę, działki skarżącej znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Starosta stwierdził, że projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej został zlokalizowany przy południowej granicy działki nr ew. [...] oraz na działkach nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...]. W ocenie Starosty nieruchomość stanowiąca własność skarżącej (działka nr ew. [...]) nie jest objęta inwestycją i nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej w żaden sposób nie ogranicza swobodnej zabudowy i zagospodarowania działki skarżącej i nie oddziałuje na nią, a ponadto z załączonego projektu budowlanego wynika, że istniejący odcinek sieci kanalizacji sanitarnej przy północnej granicy na działce skarżącej, zostanie wyłączony z eksploatacji. Starosta stwierdził, że przy lokalizacji obiektu budowlanego, zachowane zostały wymogi art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Projektowana inwestycja nie ogranicza dostępu do żadnej z działek przylegających do działek nr ew. [...], [...][...], ani w jakikolwiek sposób nie ogranicza swobodnego ich zagospodarowania. Biorąc powyższe pod uwagę Starosta uznał, że działka nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatem brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia 29 marca 2019 r. Wojewoda wskazał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że sporna inwestycja dotyczy budowy sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej PVC 0200 o długości 86 m na działkach nr ew. [...], [...]i [...]położonych w miejscowości [...]. Z projektu zagospodarowania działek wynika, że projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej, zaprojektowany został m.in. na działce nr ew. [...], która stanowi drogę gminną i oddalony jest o ok. 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej, stanowi rodzaj inwestycji liniowej, sytuowanej pod ziemią. Z akt sprawy nie wynika, aby projektowane były jakiekolwiek urządzenia ponad poziom terenu. Zdaniem Wojewody, inwestycje o takim charakterze jak np. sieci wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne usytuowane pod ziemią (inwestycje liniowe podziemne) co do zasady oddziałują tylko i wyłącznie na tereny (działki) przez które przebiegają. Wyjątek stanowi sieć gazowa, dla której ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, ustanawia strefy kontrolowane, czyli obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Wojewoda wskazał, że nie ma podobnych przepisów odnośnie budowy sieci kanalizacji, wobec czego należy uznać, że każda taka inwestycja realizowana na danej działce oddziałuje tylko i wyłącznie na ta działkę. Tym samym krąg stron ustalany w oparciu o przepisy odrębne zamyka się w kręgu osób będących właścicielami, użytkownikami wieczystymi czy zarządcami działek, przez które przebiega planowana inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej.
Wojewoda stwierdził ponadto, że położenie działki skarżącej o nr ew. [...], a tym bardziej pozostałych jej działek o nr ew. [...] i [...] względem projektowanego przedsięwzięcia, a zwłaszcza jego charakter wykluczają uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z tych działek, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Inwestycja nie powoduje ponadto ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia ww. działek dostępu do drogi publicznej. Również roboty budowlane przewidziane w projekcie budowlanym nie obejmują nieruchomości należących do skarżącej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności, iż wpięcie planowanej inwestycji do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (źle funkcjonującej), przebiegającej przez działkę skarżącej, pogorszy jej funkcjonowanie, Wojewoda stwierdził, że nie można wywodzić swojego interesu prawnego z interesu faktycznego. Przyjmując za słuszne stanowisko skarżącej, należałoby za każdym razem, np. w przypadku chęci podłączenia się osoby prywatnej do sieci kanalizacji czy sieci wodociągowej, powiadamiać wszystkie przyłączone już do tej sieci osoby, gdyż mogłoby to wpłynąć na funkcjonowanie tej sieci (zaleganie ścieków, spadek ciśnienia wody). Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność, iż sporna kanalizacja sanitarna, wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1999 r. funkcjonuje w sposób nieprawidłowy, powoduje iż skarżąca posiada interes prawny w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.
Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż wymagana strefa kontrolowana od planowanej inwestycji została zachowana i przedmiotowa budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej nie wpłynie na istniejący przyłącz gazowy do domu skarżącej. Z powyższych przyczyn Wojewoda uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że kwestionowanie przez skarżącą przyjętego przez Starostę sposobu rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i niezgodnie z przepisami postępowania. Wojewoda wyjaśnił też, że organ w trakcie prowadzonego postępowania zwykłego oraz wznowieniowego orzeka na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę i uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a tym samym brak było podstaw do powołania biegłego oraz przeprowadzenia oględzin.
Wojewoda uznał natomiast za częściowo zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja posiada wszystkie niezbędne elementy, lecz Starosta w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń podnoszonych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Co więcej Starosta dokonał oceny zalegającego w aktach sprawy projektu budowlanego w sytuacji, gdy taka analiza może zostać dokonana tylko w przypadku stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Zdaniem Wojewody nieprawidłowości te nie są jednak na tyle istotne, aby mogły skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargą D. K. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 P.b.; art. 7 k.p.a.; art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, gromadząc i oceniając materiał dowodowy adekwatnie do rygorów kodeksowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) i poprawnie wywiodły dla niego konsekwencje prawne. Sąd podniósł, że nie znalazł podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie decyzji, w tym - w szczególności - po wnikliwej analizie podniesionych w skardze zarzutów. Podkreślił, że kwestionowane przez skarżącą pozwolenie na budowę dotyczy budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych nr ewid. [...], [...], [...] położonych w [...]. Z akt sprawy wynika, że chodzi o budowę kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej PVC 200 o długości 86 m na działkach nr ew. [...], [...]i [...]. Charakter inwestycji: budowa sieci kanalizacji sanitarnej - implikuje wniosek, że przedmiotowy obiekt budowlany, a natura rei musi znajdować się w pobliżu siedzib ludzkich, co powoduje, że nie sposób wykluczyć jakiegokolwiek oddziaływania tego obiektu na sąsiednie tereny. Z drugiej strony, gmina sytuując przepompownię ścieków, będącą elementem sieci kanalizacji sanitarnej, na określonej nieruchomości czyni to w interesie publicznym i realizując swoje ustawowe zadania polegające na budowie kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie). Na gruncie niniejszej sprawy przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zdaniem Sądu według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działek, na której ma być prowadzona inwestycja - budowa sieci kanalizacji sanitarnej. Dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Innymi słowy, dopiero wykazanie prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, pozwala mówić o istnieniu obiektywnej potrzeby ochrony podmiotu władającego tą nieruchomością w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku inwestycji nie oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie, przymiot strony postępowania przysługiwać będzie wyłącznie tym podmiotom, którzy są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości inwestowanych, czyli tych które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania. Do takich inwestycji należy budowa sieci kanalizacji sanitarnej, bowiem z racji jej charakteru i usytuowania nie wiążą się dla władających nieruchomościami sąsiednimi jakiekolwiek ograniczenia w zakresie ich zagospodarowania w tym zabudowy. Oddziaływanie takiej inwestycji, co do zasady, zamyka się w granicach działek, na których została zlokalizowana.
Dalej Sąd podniósł, że z projektu zagospodarowania działek wynika, że projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej zaprojektowany m.in. na działce nr ewid. [...] (droga gminna) jest oddalony o ok. 3 m od granicy działką skarżącej, tj. działką nr ewid. [...]. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie obejmuje zatem swym zakresem działki skarżącej - nr ew. [...]. Położenie działki nr ew. [...] względem projektowanego przedsięwzięcia oraz charakter inwestycji nie pozwalają zasadnie twierdzić, iż inwestycja ta niesie ze sobą jakiekolwiek prawne uciążliwości lub ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania bądź wykorzystania. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że projektowana inwestycja stwarza uciążliwości dla jej działki, albowiem nowopowstały odcinek sieci zostanie przyłączony do wadliwie funkcjonującej sieci kanalizacji zlokalizowanej na działce skarżącej, w efekcie czego spowoduje to wzrost częstotliwości zalewania działki oraz wzrost natężenia fetoru w obrębie jej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2017 r., odcinek sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. 2018 (należącej do skarżącej) został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 24 września 1999 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków i ich zasilaniem w energię elektryczną dla miejscowości [...], gmina [...]. Skarżąca, wskazując na wadliwie funkcjonującą sieć kanalizacji sanitarnej zlokalizowaną na jej działce na podstawie tej decyzji, ma interes prawny do podjęcia działań dotyczących odcinak kanalizacji sanitarnej znajdującej się na jej działce. Z treści ww. decyzji wynika, że skarżąca takie działania podjęła, inicjując postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wskazując m.in. na istotne odstąpienie przy wykonaniu kanalizacji od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym weryfikacji prawidłowości wykonania odcinka sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na jej działce (nr [...]) nie przekłada się a limirie na posiadanie przez nią interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę innego odcinka tej samej sieci, zlokalizowanego na działkach niebędących jej własnością. Należy według Sądu zauważyć, że w pierwszym z powołanych postępowań skarżąca posiada przymiot strony, nie dlatego że odcinek sieci działa wadliwie i oddziałuje na jej działkę, ale dlatego że jest zlokalizowany na działce będącej jej własnością. Przyjmując odmienny punkt normatywnego odniesienia, jak zauważył organ, należałoby stwierdzić, że skarżąca posiada przymiot strony w każdym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nowopowstałego odcinka sieci tylko z tej przyczyny, że hipotetycznie realizacja takiej inwestycji może powodować dysfunkcje w funkcjonowaniu całej sieci. Z tych względów Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. Ponadto stwierdził, iż niezasadne okazały się w konsekwencji pozostałe zarzuty skargi. Wobec negatywnej weryfikacji przymiotu strony skarżącej organy nie były uprawnione do wypowiadania się w kwestiach merytorycznych - prawidłowość projektu budowlanego, brak uwzględnienia wniosków z narady koordynacyjnej, itd. Nie było również podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i prowadzenia dowodu z oględzin oraz opinii biegłego. Nie doszło również zdaniem Sądu do naruszenia innych podnoszonych w skardze przepisów k.p.a. Sąd odnotował też, że podnoszona przez skarżącą kwestia niedozwolonego krzyżowania się projektowanej sieci z istniejącym na działce [...] gazociągiem była przedmiotem uwag organu II instancji. Sąd potwierdził, że z akt administracyjnych organu I instancji – projekt budowlany - jednoznacznie wynika, iż wszystkie przewidziane przepisami prawa normy bezpieczeństwa (odległościowe) zostały zachowane. Z tych względów Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną D. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w związku z art. 3 punkt 20 i art. 5 ust. 1 punkt 9 tej ustawy, a także w związku z art. 144, art. 222 § 2, art. 288, art. 305(4) ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej, w sytuacji gdy istniejąca część tej sieci biegnie już przez nieruchomość skarżącej powodując negatywne oddziaływanie w postaci zalewania ściekami, a dobudowanie kolejnego odcinka kanalizacji zwiększy to negatywne oddziaływanie;
2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie błędnych wniosków organów administracji dotyczących obszaru oddziaływania gminnej inwestycji i w konsekwencji dotyczących statusu skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, czego efektem było oddalenie skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie z 25 marca 2020 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia z 17 stycznia 2023 r. stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
W piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej przedstawiła decyzję SKO w Rzeszowie z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] i jak zaznaczono wprawdzie dot. ona innego stanu prawnego ale w sprawie tej skarżąca uznana została za stronę postępowania, powołując się na argumenty wskazane w skardze kasacyjnej. Stąd wniesiono o uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok oddalający skargę i jego argumentacja w całości zasługują na aprobatę Sądu odwoławczego. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiałem dowodowym.
Nie jest usprawiedliwiony w realiach tej sprawy zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.) w związku z art. 3 punkt 20 i art. 5 ust. 1 punkt 9 tej ustawy, a także w związku z art. 144, art. 222 § 2, art. 288, art. 305(4) ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę sieci kanalizacji sanitarnej, w sytuacji gdy istniejąca część tej sieci biegnie już przez nieruchomość skarżącej powodując negatywne oddziaływanie w postaci zalewania ściekami, a dobudowanie kolejnego odcinka zwiększy to negatywne oddziaływanie.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wynikające z art. 28 ust. 2 P.b. ograniczenie kręgu stron dotyczy zarówno postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę a więc i postępowania wznowieniowego, w którym wydano zaskarżone decyzje.
Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
W definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zawartej w art. 3 pkt 20 P.b., jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lecz takimi przepisami mogą być chociażby przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17, jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami. Ustalenie kręgu stron musi być uzależnione zasięgiem oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w świetle przepisów Prawa budowlanego, ale także prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Ustalenie kręgu stron ma zatem inny charakter niż sama ocena prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. Strony powinny mieć przede wszystkim zagwarantowany udział w postępowaniu, w celu chociażby wglądu do dokumentacji projektowej i przedstawienia swoich racji opartych na uzasadnionych interesach w świetle obowiązującego porządku prawnego. Z tych też przyczyn obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, albowiem budowany obiekt może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami bo to powinno prowadzić do odmowy pozwolenia na budowę.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce tylko wtedy gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P,b., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r. II OSK 1626/18). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 P.b. (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. II OSK 1010/18).
Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 19 stycznia 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych w miejscowości [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], od której skarżąca zażądała wznowienia z uwagi na jej zdaniem zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr [...] w [...] i uciążliwości spornej inwestycji dla jej działki bowiem w latach 2005-2006 wykonana została nieprawidłowo i niezgodnie z projektem budowlanym kanalizacja i do niej zostanie przyłączona ta obecnie realizowana co spowoduje wzrost częstotliwości zalewania jej działki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, że skarżąca nie posiadała legitymacji strony w postępowaniu nadzwyczajnym dot. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Rzeszowskiego z 19 stycznia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji w postaci odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, a tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z projektu zagospodarowania terenu załączonego do zatwierdzonego projektu budowlanego, wprost wynika, co nie jest kwestionowane, że przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez teren działki skarżącej nr [...] , którą nadto od terenu inwestycji oddziela działka drogowa, co również słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji.
Dodatkowo należy wskazać, iż z projektu zagospodarowania terenu nie wynika również, że objęty projektem budowlanym fragment sieci kanalizacji sanitarnej łączył się w jakikolwiek sposób ze znajdującą się na terenie działki skarżącej kanalizacją sanitarną, która w ocenie skarżącej została wykonana w sposób nieprawidłowy i powoduje zalewanie jej nieruchomości wydobywającymi się z tej sieci nieczystościami.
Twierdzeń skarżącej w zakresie oddziaływania zaprojektowanego odcinka sieci sanitarnej na należącą do niej nieruchomość, nie potwierdzają także przedłożone przez skarżącą prywatne ekspertyzy dotyczące stanu technicznego sieci kanalizacyjnej. Ekspertyzy te dotyczą stanu technicznego sieci kanalizacyjnej umiejscowionej w obrębie działki skarżącej oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących i nie dotyczą zaprojektowanego odcinka. Stąd też nie sposób na ich podstawie doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania kwestionowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej- podobnie w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2023 r. II OSK 287/20 dot. sprawy umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z 19 stycznia 2018 r.
Zatem nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż skarżąca, która nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji przez Starostę Rzeszowskiego 19 stycznia 2018 r. nie wykazała w sposób wymagany prawem by była stroną postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania w zakresie ww. decyzji. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika prawidłowa teza wskazana przez Sąd pierwszej instancji, że położenie dz. nr [...] względem projektowanego przedsięwzięcia oraz charakter inwestycji nie pozwalają zasadnie twierdzić, iż inwestycja ta niesie ze sobą jakiekolwiek prawne uciążliwości lub ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania lub wykorzystania. A więc w tych warunkach generalnie nie sposób przyjąć, aby sporna inwestycja w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Działka ta jak już wyżej wskazano nie jest też objęta projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją. Decyzja ta nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...] należącej do skarżącej.
Nadto należy dodatkowo wskazać, iż bez wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w tym możliwość zagospodarowania jej działki ma fakt niesprawnego działania sieci sanitarnej na jej działce. Z zebranych przez organ i przedłożonych przez stronę dowodów nie wynika, że kwestionowany nowopowstający odcinek sieci kanalizacyjnej w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomość skarżącej, tym bardziej wywołując skutek w postaci ograniczenia możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej.
Kwestia dysponowania prawem własności działki do nr [...] również nie wpływa na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, przepis art. 140 k.c. może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności - patrz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 346/17. Jednak takiej normy odsyłającej do uwzględniania prawa własności w realiach tej sprawy brak. Stąd też norma prawa cywilnego art. 140 k.c. czy 144 k.c. nie mogła również stanowić podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym.
W tych okolicznościach sprawy również jako nieusprawiedliwiony pozostał kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez zaakceptowanie błędnych wniosków organów administracji dotyczących obszaru oddziaływania gminnej inwestycji i w konsekwencji dotyczących statusu skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, czego efektem było oddalenie skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. a odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Rzeszowskiego z 19 stycznia 2018 r., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym nie przysługiwał skarżącej przymiot strony. Zatem w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. a tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powołanej we wniesionym środku odwoławczym
Dodatkowo informacyjnie zaznaczyć należy, iż przedstawiona przy piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. decyzja SKO w Rzeszowie z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], gdzie uznano skarżącą za stronę postępowania nie może w żaden sposób zmienić przedstawionego wyżej stanowiska o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym. Przede wszystkim przedstawiona do ww. pisma procesowego decyzja dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie przymiot strony ocenia się na podstawie art. 28 k.p.a. a więc dość szeroko następuje ocena przymiotu strony. Natomiast w tej sprawie zastosowanie miał art. 28 ust. 2 P.b., który nakazuje w sposób odmienny kształtować przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z takim rozstrzygnięciem. Zatem przedstawiona decyzja SKO w Rzeszowie z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] nie ma żadnego wpływu na wynik tej sprawy.
Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.