II SA/Ke 19/22

II SA/Ke 19/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1446/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 zd. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...] nakazującą M. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku magazynowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 2 października 2019 r. Geodeta Powiatowy zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli budynków w obrębie [...], działki nr ewid. [...] – celem ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków na ww. działkach na budynki gospodarcze w gospodarstwie rolnym.
W piśmie z dnia 28 października 2019 r. Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] poinformował PINB o braku uzyskania pozwolenia oraz braku złożenia zgłoszenia zmiany użytkowania budynków znajdujących się na ww. działkach.
W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 12 lutego 2020 r. ustalono, że na działkach o nr ewid. [...] i [...] , [...] w [...] znajduje się budynek parterowy murowany z kamienia, konstrukcja stropodachu betonowa, pokrycie blachą ocynkowaną, wyposażony w instalację elektryczną i wod.-kan., w tym pomieszczenie WC. Budynek jest użytkowany jako stajnia dla koni, wydzielono tam trzy boksy, a w dwóch boksach znajdują się konie – na ściółce ze słomy. W "narożniku" środkowego pomieszczenia (z boksami dla koni) znajduje się piec na opał stały. Ponadto w budynku magazynowane jest siano, słoma, wydzielona jest paszarnia oraz część socjalna i WC.
W piśmie z dnia 8 marca 2020 r. M. S. poinformowała organ, że przedmiotowy budynek został wyłączony z użytkowania w 1996 r., wcześniej składowano tam m.in. materiały sypkie, składniki chemiczne, stała tam także stara betoniarka. Od IV kwartału 2008 r., po posprzątaniu i wyremontowaniu, obiekt jest użytkowany jako stajnia. Decyzję o posprzątaniu i wyremontowaniu obiektu podjęła poprzednia właścicielka obiektu – T. K. , nie zostały wykonane żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę czy zgłoszenia – ponieważ były to roboty porządkowe i konserwacyjne. W piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. M. S. podniosła, że w jej ocenie ani w 2008 r. ani później nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. T. K. poinformował PINB, że w ww. budynku znajdują się tylko dwa boksy używane dla koni, gdzie przebywają tylko dwa konie, umieszczone tam w 2008 r. Pozostała część budynku pełni funkcję składową. Natomiast nazwa "stajnia" jest jedynie nazwą umowną.
PINB postanowieniem z dnia [...] , wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej ustawą, wstrzymał użytkowanie środkowej części budynku magazynowego, użytkowanej jako pomieszczenie inwentarskie - stajnia dla koni z 3 boksami, znajdującego się na działce nr ewid. [...] i [...] , w [...], bez wymaganego zgłoszenia, oraz nałożył na M. S. obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. Wobec wniosku strony z dnia 28 października 2020 r. organ I instancji postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r. zmienił termin do przedłożenia dokumentów do legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku – na dzień 30 kwietnia 2021 r.
Mając na uwadze, że strona nie przedłożyła ww. dokumentów PINB, działając na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), wydał decyzję z dnia 11 czerwca 2021 r., nakazując stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania środkowej części budynku magazynowego o wymiarach około 9,20 x 29,62 m (wymiary wewnątrz budynku), użytkowanej jako pomieszczenie inwentarskie – stajnia dla koni z 3 boksami do funkcji magazynowej, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] [...], [...] w [...] na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku.
W odwołaniu od ww. decyzji strona wskazała na naruszenie:
- art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego,
- art. 71 a ust. 1 i 4 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia z dnia [...] oraz decyzji z dnia 11 czerwca 2021 r.,
- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać, a w konsekwencji brak należytego rozstrzygnięcia,
- art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji art. 71 a ust. 4 ustawy – poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i wyciągnięcia należytych wniosków z zebranego materiału dowodowego, jak również brak należytego uzasadnienia, dlaczego organ oparł się wyłącznie na poszczególnych dowodach zebranych w trakcie postępowania.
Mając na względzie powyższe strona wniosła o uchylenie ww. decyzji (oraz postanowienia z dnia [...] ) oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. hodowli i chowu na okoliczność możliwości pobytu w budynku koni bez zmiany sposobu użytkowania części budynku.
Dodatkowo, pełnomocnik strony w złożonym odwołaniu wskazała na naruszenie przez PINB:
- art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez należytego zbadania materiału dowodowego,
- art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji,
- art. 71 oraz art. 71a ustawy - poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów i uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku, która wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej,
domagając się uchylenia ww. decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy – poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do orzekania na podstawie art. 71a ustawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ponieważ brak jest przedmiotu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dodatkowo w treści odwołania pełnomocnik strony podkreślił, iż PINB nie prowadził czynności, które mogłyby doprowadzić do odnalezienia pozwolenia na budowę.
WINB, działając na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił akta sprawy – w celu uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie o informację dotyczącą uzyskania pozwolenia na budowę przez ówczesnego zarządcę - A (dalej A) przedmiotowego budynku, w celu ustalenia jaka była pierwotna funkcja przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 24 września 2021 r. PINB przesłał akta sprawy uzupełnione o dodatkowy materiał dowodowy.
WINB, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści księgi wieczystej wynika, że działka nr ewid. [...] , na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt, znajduje się na terenach przemysłowych oraz że obiekt ten jest budynkiem murowanym po magazynie wyrobów gotowych. Tym samym budynek ten posiadał funkcję magazynową. Dodatkowo treść decyzji Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 1993 r. wskazuje, że na terenie A znajdowały się budynki przemysłowe, magazynowe, socjalne oraz administracyjne. W celu ustalenia przybliżonej daty budowy przedmiotowego budynku oraz jego pierwotnego i aktualnego przeznaczenia PINB wystosował pisma do: Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Komunalnej, Wydział Architektury i Budownictwa, Archiwum Państwowego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miasta i Gminy w [...] Wydział Finansowo-Budżetowy. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się protokoły z przesłuchania:
- świadka A. L. z dnia 16 sierpnia 2021 r. (pracującego w A od 1983 do 1996 r.), który zeznał m.in. że budynek, którego dotyczy prowadzone postępowanie, "pełnił funkcję budynku magazynu technicznego z częścią socjalną. Budynek był wybudowany specjalnie dla takiego przeznaczenia, a nie adaptowany do tego przeznaczenia. W budynku tym było biuro, węzeł sanitarny oraz magazyn techniczny tzn. magazynowane w nim były części do maszyn, urządzeń oraz odzież robocza. Budynek ten zawsze miał takie przeznaczenie. (...) Na terenie zakładu nigdy nie było stajni dla koni";
- J. K. z dnia 2 września 2021 r. (pracującego w A od kwietnia 1980 r. do marca 2002 r.), który zeznał, że "budynek wskazany na zdjęciu nr 1 dołączonym do protokołu oględzin z dnia 5 sierpnia 2020 r. był magazynem technicznym, a w ostatnich latach mojej pracy w A był magazynem marmurów i galanterii kamiennej. Budynek został wybudowany jeszcze przed 1980 r. i zawsze funkcjonował jako magazyn. Nigdy nie było tam stajni. W ogóle na terenie A nie było stajni dla koni".
W związku z odnalezieniem dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zabudowań i budynków dla PKZB w [...], w celu ustalenia pierwotnej funkcji przedmiotowego budynku, załączono kopie takich dokumentów jak decyzja o pozwoleniu na budowę znak: UAN.II.8331/13/2/87 z dnia 7 maja 1987 r., postanowienie nr SE.V.442/lb/126/6/87 z dnia 05 marca 1987 r., projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 7 maja 1987 r. oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa zagospodarowania działek.
Powyższe, zdaniem WINB, prowadzi do konkluzji, że w dacie wydania pozwolenia na budowę kolejnego budynku na terenie zakładu A, przedmiotowy budynek już istniał (został wybudowany przed 1979 r., co wynika z map ewidencyjnych otrzymanych ze Starostwa Powiatowego) i pełnił funkcję magazynową. Brak natomiast informacji, aby na terenie zakładu był usytuowany budynek inwentarski/stajnia dla koni. Na fragmencie mapy zagospodarowania działki przedmiotowy obiekt oznaczono jako magazyn, co więcej z fragmentu projektu budowlanego (str. 4 i 5) wymienia się obiekty produkcyjne takie jak: hala traków, hala obróbki [...] i obróbki [...], hala linii beztrakowej, obiekty pomocnicze i usługowe jak: magazyny, warsztat, obiekty gospodarki elektroenergetycznej, transportowej oraz wodno-ściekowej. Ponadto do akt sprawy dołączono pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 25 sierpnia 2021r., z którego wynika że operat z założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu 02 miasta [...], wykonany w latach 2001-2002, został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w 2005 r. Zgodnie z tym operatem w ewidencji gruntów i budynków na działce nr 12/[...]41 (powstałej w wyniku podziałów dz. nr 12) ujawniono m.in. budynek ID260804_4.0002.12/[...]41;4 BUD o funkcji przemysłowej i powierzchni zabudowy 472 m2, który na dzień dzisiejszy, zgodnie z mapą, jest posadowiony na działkach nr [...] i nr [...] .
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy – w szczególności uwzględniając czynności kontrolne z dnia 12 lutego 2020 r. oraz oględziny z dnia 5 sierpnia 2020 r. – WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek magazynowy, użytkowany jako budynek inwentarski – stajnia dla koni, jest użytkowany w sposób odbiegający od jego pierwotnej funkcji, tj. budynku użytkowanego jako magazyn. Zaznaczono przy tym, że zmiana sposobu użytkowania części środkowej budynku – podlegająca regulacjom Prawa budowlanego – nastąpiła w 2008 r., kiedy to obiekt zaczęto użytkować jako stajnię. W tym zakresie organ wskazał, że skoro w budynku magazynowym podjęto się chowu koni, to zmieniły się warunki, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska. Nie są konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie. Wystarczające jest stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. W rezultacie PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów – którego strona nie spełniła w wyznaczonym, zmienionym na jej wniosek, terminie do dnia 30 listopada 2020 r. Z tego względu organ I instancji zasadnie wydał zakwestionowaną decyzję – która nie miała charakteru uznaniowego.
Odnosząc się do argumentów odwołań WINB stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony przez organ I instancji w sposób zgodny z wymogami, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w pełni podzielając ustalenia faktyczne PINB. Ponadto zarzuty dotyczące wadliwości postępowania administracyjnego nie zostały powiązane ze wskazaniem okoliczności faktycznych i dowodów, które nie zostały uwzględnione w toku tego postępowania.
Odnosząc się do postanowienia PINB z dnia [...] organ II instancji ocenił, że zostało wydane prawidłowo. Skoro stwierdzono prawidłowość podjęcia decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, to brak było również podstaw do zakwestionowania prawidłowości ww. postanowienia. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania środkowej części ww. budynku – zachodziły podstawy do wstrzymania użytkowania tej części budynku magazynowego i prowadzenia postępowania w trybie art. 71a ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. zarzuciła decyzji WINB:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie uprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego zbadania całości materiału dowodowego, polegające w szczególności na dokonaniu sprzecznej z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oceny następujących dowodów:
a) decyzji Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez A prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa oraz własności posadowionych na tych gruntach budynków poprzez arbitralne przyjęcie, że same nazwy budynków wskazane w decyzji Wojewody świadczą o tym, że na terenie przekazanym w użytkowanie wieczyste A znajdowały się wyłącznie budynki przemysłowe, magazynowe oraz administracyjne i socjalne, a nie inwentarskie oraz gospodarcze, związane z produkcją rolną, a w konsekwencji, że pierwotny i poprzedni sposób użytkowania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania był magazynowy, podczas gdy:
- w decyzji Wojewody wskazano nazwy licznych budynków, przy czym organ II instancji nie podjął nawet próby ustalenia, który z nich mógłby stanowić ww. budynek oraz wykazania, że grunty, których dotyczy decyzja Wojewody to m.in. działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] , a co za tym idzie, że budynek w ogóle jest położony na objętych Decyzją Wojewody gruntach; WINB ograniczył się wyłącznie do zinterpretowania nazw wymienionych w decyzji Wojewody budynków, dowolnie uznając, że wśród nich nie mógł znajdować się budynek inwentarski;
- nazwy budynków wskazane w decyzji Wojewody nie mogą stanowić dowodu na okoliczność sposobu ich użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba bowiem oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); nie ulega wątpliwości, że decyzji administracyjnej dotyczącej wszak A (nie zaś skarżącej), a nadto co do której nie sposób z całkowitą pewnością ustalić, że w ogóle dotyczy ona ww. budynku, nie można przypisać takiego waloru dowodowego, jaki posiadają w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
b) wydruku z elektronicznej księgi wieczystej poprzez arbitralne przyjęcie, że skoro zgodnie z zapisem zawartym w tej księdze wieczystej na działce [...] znajduje się murowany budynek po magazynie wyrobów gotowych, to oznacza to, że pierwotny sposób użytkowania budynku był magazynowy, podczas gdy:
- ww. księga wieczysta obejmuje nie tylko działkę [...] oraz [...] , ale również cztery inne działki, na których terenie położonych jest aż sześć budynków, a WINB w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego to właśnie ten konkretny z sześciu budynków, opisany słowami "budynek po magazynie wyrobów gotowych, murowany" miałby stanowić ww. budynek;
- sama okoliczność, że w ww. księdze wieczystej znajduje się informacja, że działka [...] znajduje się na terenach przemysłowych w żadnym razie nie przesądza o dotychczasowym magazynowym sposobie użytkowania budynków, w tym ww. budynku; nie tylko działka [...] oraz [...] zostały w ewidencji gruntów i budynków błędnie oznaczone jako użytki Ba - tereny przemysłowe, ale pozostaje w ten sposób błędnie oznaczonych szereg działek będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej (w rzeczywistości mających charakter rolny) oraz położonych na nich budynków;
- niezależnie od powyższego, opisów budynków zawieranych w księgach wieczystych nie sposób traktować jako określających sposób użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); nie ulega wątpliwości, że wydrukowi z elektronicznej księgi wieczystej nie można przypisać takiego waloru dowodowego, jaki posiadają w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
c) wyjaśnień skarżącej oraz zeznań T. K. poprzez ich wadliwą ocenę i przyjęcie, że wynika z nich, że pierwotnym i poprzednim sposobem użytkowania budynku był magazynowy, podczas gdy:
- z samego faktu, że ww. osoby, po nabyciu przez skarżącą własności ww. budynku zastały znajdujące się w nim materiały, czy przedmioty, nie sposób wywodzić, że był on użytkowany (w rozumieniu ustawy) jako budynek magazynowy i taki sposób użytkowania był zgodny z treścią pozwolenia na budowę, późniejszych potencjalnych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania lub zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
- wyjaśnień stron postępowania, czy świadków nie sposób traktować jako dowodów przesądzających o sposobie użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); nie ulega wątpliwości, że wyjaśnieniom stron, czy świadków nie można przypisać takiego waloru dowodowego, jaki posiadają w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
d) zeznań świadka A. L. poprzez bezpodstawne uznanie ich za wiarygodne i przyjęcie, że wynika z nich, iż pierwotnym i poprzednim sposobem użytkowania ww. budynku był magazynowy, podczas gdy:
- zeznaniom tym należało odmówić przymiotu wiarygodności, jako że świadek A. L. jest ze skarżącą skonfliktowany, wobec czego należało spodziewać się, że jego zeznania przybiorą niekorzystny dla skarżącej kształt;
- o braku wiarygodności zeznań świadka, czy też o przykładaniu przez niego małej wagi do precyzji wypowiedzi świadczy również fakt, że wskazał on jakoby pracował w A do 1996 r., podczas gdy już w listopadzie 1995 r. wprowadzono w A zarząd komisaryczny, a więc jego obowiązki przejęła osoba zarząd ten sprawująca;
- świadek wskazał, że ww. budynek zawsze był użytkowany jako magazyn, a na terenie A nigdy nie było stajni ani koni, tymczasem takie twierdzenie świadka należy uznać za wprowadzające w błąd, gdyż świadek pracował w A jedynie od 1983 r. do 1995r., a więc może mieć wiedzę wyłącznie w odniesieniu do tego okresu;
- niezależnie od powyższego zeznań świadka nie sposób traktować jako dowodu przesądzającego o sposobie użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym – zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); nie ulega wątpliwości, że zeznaniom świadka nie można przypisać takiego waloru dowodowego, jaki posiadają w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
e) zeznań świadka J. K. poprzez bezpodstawne uznanie ich za wiarygodne i przyjęcie, że wynika z nich, iż pierwotnym i poprzednim sposobem użytkowania przedmiotowego budynku był magazynowy, podczas gdy:
- zeznaniom tym należało odmówić przymiotu wiarygodności, jako że świadek J. K. jest ze skarżącą skonfliktowany; zdaniem skarżącej nieprawidłowo wywiązywał się on z ciążących na nim jako pracowniku A obowiązków i to właśnie legło u podstaw konfliktu pomiędzy świadkiem a skarżącą, wobec czego należało spodziewać się, że jego zeznania przybiorą niekorzystny dlań kształt;
- świadek wskazał, że ww. budynek zawsze użytkowany był jako magazyn, a na terenie A nigdy nie było stajni ani koni, tymczasem takie twierdzenie należy uznać za wprowadzające w błąd, gdyż świadek pracował w A jedynie od 1980 r. do 2002 r., a więc może mieć wiedzę wyłącznie w odniesieniu do tego okresu;
- niezależnie od powyższego zeznań świadka nie sposób traktować jako dowodu przesądzającego o sposobie użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); nie ulega wątpliwości, że zeznaniom świadka nie można przypisać takiego waloru dowodowego, jaki posiadają w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu;
f) decyzji z dnia 7 maja 1987 r. wraz z załącznikami, w tym w szczególności: postanowieniem z dnia 5 marca 1987 r., postanowieniem z dnia 24 kwietnia 1987 r., projektem budowlanym oraz mapą sytuacyjno-wysokościową zagospodarowania działek poprzez bezpodstawne przyjęcie, że z dokumentów tych wynika, że pierwotny i poprzedni sposób użytkowania budynku był magazynowy, podczas gdy:
- ww. pozwolenia na budowę nie dotyczą przedmiotowego budynku - a budynków wchodzących w skład Wydziału [...]; posługiwanie się nimi przez WINB przy dokonywaniu oceny sposobu użytkowania ww. budynku należy uznać za wprowadzające w błąd; sugeruje to bowiem, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się pozwolenie na budowę, z którego wynika pierwotny sposób użytkowania ww. budynku; tymczasem, właściwym do określenia pierwotnego sposobu użytkowania budynku w rozumieniu ustawy jest wyłącznie pozwolenie na budowę budynku, którego pierwotny sposób użytkowania ma być ustalony;
- fakt, że w opisie istniejącego zagospodarowania terenu inwestycji (s. 4 i 5 załącznika do projektu budowlanego) nie wymieniono budynku inwentarskiego, a wskazano budynki takie jak: hala traków, hala obróbki [...] i obróbki [...], hala linii beztrakowej, oraz obiekty pomocnicze i usługowe (magazyny, warsztat, obiekty gospodarki elektroenergetycznej, transportowej oraz wodnościekowej) w żadnym wypadku nie może świadczyć o pierwotnym magazynowym sposobie użytkowania ww. budynku; z żadnego ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, jaki teren został objęty przedmiotowym opisem - czy cały teren zakładu, czy tylko bezpośrednie sąsiedztwo Wydziału; hale wykorzystywane w produkcji [...] są niezależne i odległe od ww. budynku; ponadto, w przedmiotowym opisie nie wymieniono wszystkich (a nawet tych znajdujących się w bliższej odległości od owych hal, niż ww. budynek) budynków (np. budynek biurowy, stołówka, chlewnia);
- fakt, że na fragmencie mapy sytuacyjno-wysokościowej zagospodarowania działek budynek znajdujący się na działce [...] oznaczono jako "Magazyn" w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do określenia, że pierwotnym czy poprzednim sposobem użytkowania ww. budynku (w rozumieniu ustawy) był magazynowy; po pierwsze, brak jest zupełnej pewności, że ten oznaczony budynek stanowi ww. budynek, a po drugie, przedmiotowej mapy nie sposób traktować jako dokumentu określającego sposób użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); mapa, co prawda, stanowi załącznik do dokumentacji, w której w skład wchodzi pozwolenie na budowę – jednak dokumentacji, która dotyczy innych budynków, niż ww. budynek – co zresztą zauważył sam organ II instancji wprost zaznaczając, że w momencie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę budynek już istniał; dlatego mapie załączonej do dokumentacji dotyczącej innej, niezwiązanej z ww. budynkiem inwestycji nie sposób przyznawać takiego waloru dowodowego, jaki posiadałyby w tym zakresie pozwolenia na budowę, późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu - dotyczące ww. budynku;
g) pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 25 września 2021 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na podstawie tego dokumentu możliwe jest określenie, że pierwotnym i poprzednim sposobem użytkowania ww. budynku był magazynowy, podczas gdy:
- wynika z niego wyłącznie, że z zgodnie z operatem nr P.2608.2005.540, wykonanym w latach 2001-2002, na działkach, na których położony jest obecnie ww. budynek, ujawniono budynek o funkcji przemysłowej; z pisma tego w żadnym wypadku nie wynika, że pierwotnym sposobem użytkowania budynku był magazynowy; co więcej, jest to jedynie pismo odwołujące się do ww. operatu, którego nawet do akt przedmiotowej sprawy nie włączono; tymczasem w zaskarżonej decyzji, zaraz po opisie tego pisma znajduje się - nieuprawnione - stwierdzenie, że materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że pierwotną funkcją budynku była magazynowa; w piśmie taki sposób użytkowania nie został jednak nawet wskazany, zresztą, nawet gdyby tak było, to pisma nie sposób traktować jako dokumentu określającego sposób użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ustawy; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu);
h) oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni sporządzonej w dniu 14 maja 2021 r., protokołu nr 18/03/2021 z dnia 31 marca 2021 r. dot. sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, protokołu nr 1/06/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r., protokołu nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 r. poprzez pominięcie tych przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem dowodów, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej zaprzestania chowu koni w budynku, podczas gdy:
- prawidłowa ocena ww. dokumentów powinna doprowadzić organy administracji do wniosku, że ww. budynek odpowiada wszelkim wymogom przewidzianym dla pomieszczeń inwentarskich; zatem, skoro w przedmiotowym postępowaniu nie odnaleziono pozwolenia na budowę lub późniejszych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu) budynku, a więc nie jest możliwe ustalenie jego pierwotnego sposobu użytkowania, a zarazem spełnia on wymogi przewidziane dla pomieszczeń inwentarskich, decyzje organów obu instancji o nakazaniu zaprzestania chowu koni w tym budynku były pozbawione podstaw;
i) kopii mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, wyciągu z Instrukcji Technicznej K-1 Mapa Zasadnicza (załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.), dokumentacji fotograficznej (załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.) poprzez pominięcie tych dowodów, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej zaprzestania chowu koni w budynku, podczas gdy:
- na mapie ewidencyjnej z 1968 r. (operat P.2608.1968.354) w miejscu odpowiadającym lokalizacji ww. budynku, widnieje budynek oznaczony symbolem "g" (odpowiadającym budynkom gospodarstwa rolnego, czy też budynkom produkcyjnym, usługowym i gospodarczym dla rolnictwa) o zbliżonym do niego kształcie; z analizy mapy ewidencyjnej wynika, że jest to właśnie budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania;
- jednocześnie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że budynek pierwotnie również mógł pełnić funkcję stajni dla koni; otóż w procesie wydobycia i transportu kamienia wykorzystywano transport konny, który służył do przewożenia kamienia z kopalni do zakładu przerobu – o czym świadczy choćby okoliczność, że na ścianach jednego z budynków widocznego na mapie z 1968 r. (pierwszy budynek położony na lewo od bramy) dostrzec można elementy żelazne, które niegdyś służyły do zatrzymywania koni, co doskonale obrazuje przedłożona przez skarżącą dokumentacja fotograficzna; w związku z tym, prawidłowa ocena ww. dowodów powinna doprowadzić organ II instancji do wniosku, że pierwotnie budynek zakwalifikowano jako budynek gospodarstwa rolnego, czy też budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa – przy czym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że mógł on wówczas pełnić funkcję stajni dla koni; nawet jeśli organ nie zdecydowałby się podzielić tej argumentacji, to niechybnie winien dojść do konstatacji, że z uwagi na sprzeczne wnioski wynikające z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku, a już z całą pewnością nie jest możliwe ustalenie, że był to magazynowy sposób użytkowania;
- przede wszystkim jednak skarżąca podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); skoro zatem nie ustalono z pomocą tych dokumentów pierwotnego sposobu użytkowania budynku, to nie sposób twierdzić, że doszło do zmiany tego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy;
j) kopii mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, wyciągu z Instrukcji Technicznej K-l Mapa Zasadnicza, kopii mapy ewidencyjnej z 1979 roku, kopii mapy ewidencyjnej z 2021 roku, (v) mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 1996 r., (vi) wyciągu z wyrysu z mapy ewidencyjnej (załączniki do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.) poprzez pominięcie tych dowodów, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej zaprzestania chowu koni w budynku, podczas gdy:
- prawidłowa ocena ww. dowodów powinna doprowadzić organy administracji do wniosku, że ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku jest niemożliwe, gdyż na ww. mapach ewidencyjnych pojawiają się jego różne oznaczenia np. "g", "i", "p", w szczególności jednak żadnego z tych oznaczeń nie można przypisać do budynku użytkowanego jako magazyn (gdyż dla tego typu budynku oznaczeniem prawidłowym byłoby "s");
- w związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie jest możliwe ustalenie pierwotnego ani poprzedniego sposobu użytkowania budynku; przede wszystkim jednak skarżąca podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - w zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); skoro zatem nie ustalono z pomocą tych dokumentów pierwotnego ani poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie sposób twierdzić, że doszło do zmiany tego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy;
k) protokołu oględzin budynku z dnia 10 lipca 2020 r. poprzez arbitralne uznanie w zaskarżonej decyzji, że pomieszczenie inwentarskie służące do chowu koni stanowi część budynku o wymiarach ok. 9,20 m x 29,62 m, podczas gdy:
- z całokształtu protokołu wynika, że konie chowane są wyłącznie w dwóch z trzech boksów znajdujących się w budynku, przy czym wskazane boksy nie zostały wybudowane na potrzeby stworzenia miejsca przeznaczonego na chów koni, ale stanowiły część budynku również przed umieszczeniem w nich zwierząt;
- zatem, nawet gdyby przyjąć, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku (czemu skarżąca stanowczo zaprzecza), to może ona dotyczyć jedynie powierzchni budynku obejmującej dwa z trzech znajdujących się w nim boksów;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 oraz 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącej, dotyczącego przeprowadzenia dowodów z: (i) oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni z dnia 14 maja 2021 r., (ii) protokołu nr 18/03/2021 z dnia 31 marca 2021 r. dotyczącego sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, (iii) protokołu nr 1/06/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r., (iv) protokołu nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 r. (v), wyciągu z Instrukcji Technicznej K-l Mapa Zasadnicza, (vi) dokumentacji fotograficznej (załączniki do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.), podczas gdy:
- zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a w myśl art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; jakkolwiek organ II instancji nie powiadomił stron o wydaniu odmownego rozstrzygnięcia co do przeprowadzenia ww. dowodów ani nie wydał w tym zakresie postanowienia, to nie ulega wątpliwości, że dowodów tych nie poddał ocenie, a nawet nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – co można interpretować, jako de facto ich nieuwzględnienie;
- tymczasem zostały one powołane celem wykazania faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie; jest tak dlatego, że prawidłowa ocena ww. dokumentów powinna doprowadzić organy administracji do wniosku, że budynek odpowiada wszelkim wymogom przewidzianym dla pomieszczeń inwentarskich; zatem, skoro w przedmiotowym postępowaniu nie odnaleziono pozwolenia na budowę lub późniejszych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu) budynku, a więc nie jest możliwe ustalenie jego pierwotnego ani poprzedniego sposobu użytkowania, a zarazem spełnia on wymogi przewidziane dla pomieszczeń inwentarskich, decyzje organów obu instancji o nakazaniu zaprzestania chowu koni w budynku były pozbawione podstaw;
powyższe błędy organów administracji (pkt 1 i 2) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku; tymczasem, prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie niewątpliwie doprowadziłoby do przyjęcia, że z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nie można stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, względnie zmiana sposobu użytkowania zostałaby stwierdzona wyłącznie w odniesieniu do dwóch z trzech znajdujących się w budynku boksów, a zatem powierzchnia budynku, co do której nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zostałaby odpowiednio ograniczona;
3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków A. L. i J. K. i tym samym uniemożliwienie jej zadania pytań świadkom i składania wyjaśnień - prowadzące do pozbawienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, podczas gdy:
- zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a stosownie do art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z zachowaniem prawa do zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień;
- skarżąca została przez organ II instancji tego prawa pozbawiona, bowiem nie zawiadomiono jej o miejscu i terminie przesłuchania świadków, pozbawiając ją tym samym, bez jej własnej winy, możliwości zadawania im pytań i składania wyjaśnień; obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest nadal aktualny w postępowaniu odwoławczym, w toku którego organy drugiej instancji zobowiązane są do powiadamiania stron o każdej czynności przez siebie podejmowanej, a jednocześnie uchybienia tego nie usprawiedliwia okoliczność, że organ II instancji umożliwił skarżącej końcowe zapoznanie się z zebranymi dowodami i materiałami i wypowiedzenie się co do nich; takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r.;
powyższy błąd organu administracji miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadził do bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku - częściowo właśnie w oparciu o dowód z zeznań ww. świadków; tymczasem zapewnienie skarżącej możliwości zadawania pytań świadkom i składania wyjaśnień umożliwiłoby jej wykazanie, że świadkowie nie mogli mieć wiedzy co do pierwotnego i poprzedniego sposobu użytkowania budynku oraz że nie sposób jest przesądzić, że jego poprzednim sposobem użytkowania był magazynowy, względnie skarżąca mogłaby wykazać, że ich zeznania organ powinien uznać za niewiarygodne; zatem, zapewnienie skarżącej czynnego udziału w tym stadium postępowania niewątpliwie doprowadziłoby do przyjęcia, że z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie można stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania;
4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w szczególności poprzez:
a) brak odniesienia się przez organ II instancji do fundamentalnego, podniesionego w odwołaniu zarzutu, zgodnie z którym wyłącznie dokumenty, takie jak pozwolenie na budowę lub późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu) mogą stanowić dowód co do poprzedniego, zgodnego z prawem, sposobu użytkowania danego budynku; skoro takich dokumentów nie odnaleziono, nie sposób ustalić pierwotnego ani poprzedniego sposobu użytkowania budynku - a co za tym idzie nie jest możliwe przyjęcie, że doszło do jego zmiany w rozumieniu art. 71 ustawy; tymczasem należy zważyć, że:
- naruszenie to jest tym bardziej widoczne, że początkowo, po zapoznaniu się z treścią odwołania, organ II instancji przychylił się do zajętego w nim stanowiska i zwrócił akta przedmiotowej sprawy PINB, by ten uzupełnił materiał dowodowy o informacje dotyczące pozwolenia na budowę budynku, w celu ustalenia jaka była jego pierwotna lub poprzednia funkcja;
- pomimo jednak nieodnalezienia ww. dokumentacji, organ II instancji arbitralnie uznał, że pierwotny i poprzedni sposób użytkowania budynku wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie wskazując jednak żadnych argumentów przemawiających za tym, że przedmiotowych ustaleń można dokonać w oparciu o dowody inne niż pozwolenie na budowę lub późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu); ten najistotniejszy zarzut skarżącej organ zupełnie pominął, w ogóle się do niego nie ustosunkowując;
- zresztą, biorąc pod uwagę fakt, że linia orzecznicza jest w tym zakresie jednolita i przewiduje możliwość określenia pierwotnego sposobu użytkowania budynku jedynie na podstawie ww. dokumentów, trudno byłoby decyzję o nieuwzględnieniu tego zarzutu skarżącej w jakikolwiek sposób uzasadnić;
b) zupełne pominięcie w jej uzasadnieniu wyszczególnienia warunków, jakie powinien spełniać budynek magazynowy oraz inwentarski, podczas gdy - nawet gdyby przyjąć, że poprzednio budynek użytkowany był jako magazynowy (co nie zostało dowiedzione w toku niniejszego postępowania) - do prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku konieczne jest ustalenie co najmniej warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń budynku magazynowego oraz inwentarskiego, a następnie ich porównanie – którego to w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono;
powyższe błędy organu II instancji (pkt 3) miały, zdaniem strony, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż fakt niepochylenia się nad ww. zagadnieniami doprowadził do bezrefleksyjnego i bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego, magazynowego sposobu użytkowania budynku poprzez nakazanie zaprzestania w nim chowu koni; jednocześnie, na obecnym etapie sprawy w sposób znaczny utrudnił skarżącej sformułowanie zarzutów niniejszej skargi - trudno bowiem polemizować z poglądem, który nie został przez organ wyrażony;
5. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy była ona wadliwa z przyczyn szeroko omówionych w skardze;
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 oraz art. 71a ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku wymagająca zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej skarżącej zaprzestania chowu koni w budynku, podczas gdy:
- z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że aby móc dokonać ustalenia, że co do danego budynku nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w rozumieniu 71 ustawy, "należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części";
- tymczasem, w niniejszym postępowaniu nie wykazano, jaki był poprzedni sposób użytkowania budynku, a tym bardziej nie wykazano by był to budynek magazynowy; taka okoliczność nie wynika z decyzji Wojewody, wydruku z elektronicznej księgi wieczystej, wyjaśnień skarżącej, zeznań świadków, dokumentacji budowlanej dotyczącej innych niż budynek inwestycji na terenie A, czy też map ewidencyjnych wskazujących na różny na przestrzeni lat sposób jego użytkowania; zresztą, nawet gdyby uznać, że dowody te wskazują na niegdyś magazynowe użytkowanie budynku (czemu skarżąca zaprzecza), to zgodnie z jednolitymi w tym zakresie poglądami orzecznictwa i doktryny, nie może mieć to dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia; wyłącznie dokumenty takie jak pozwolenie na budowę lub w późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym - zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu) mogą stanowić dowód co do poprzedniego, zgodnego z prawem, sposobu użytkowania danego budynku; wyłącznie na takich dokumentach organ może oprzeć się ustalając poprzedni sposób jego użytkowania; w niniejszej sprawie organy administracji nie oparły ustaleń na wymienionych dokumentach, gdyż takowych nie odnalazły;
- skoro organy administracji nie ustaliły owego "poprzedniego" sposobu użytkowania budynku, nie sposób określić innego niż inwentarski sposobu jego użytkowania; należy więc uznać, że do zmiany, o której mowa w art. 71 ustawy w ogóle nie doszło, zatem art. 71 ustawy, a w konsekwencji również art. 71a ustawy zostały w sprawie błędnie zastosowane;
- zresztą, nawet gdyby uznać, że przez jakiś czas budynek użytkowany był jako pomieszczenie, w którym przechowywano różne przedmioty, a obecnie służy za pomieszczenie inwentarskie, to nie oznacza to jeszcze, że nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy;
- zgodnie z treścią tego przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń;
- jakkolwiek z uwagi na posłużenie się w art. 71 ustawy sformułowaniem "w szczególności" ww. definicja nie jest wyczerpująca, to zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i doktryny, poza zmianami, o których jest mowa wprost w treści przepisu, jedynie takie zmiany sposobu użytkowania budynku, których skutki są podobne do skutków zmian wymienionych w przepisie, powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej;
- zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 ustawy; jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu nie powoduje powstania dodatkowych wymagań, które musiałby spełniać budynek, tak by bezpieczeństwo jego użytkowania zostało zachowane, to obowiązek zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ustawy nie powstaje;
- podkreślenia wymaga, że przed podjęciem decyzji o prowadzeniu chowu dwóch koni w części budynku, przeprowadzono jedynie prace polegające na posprzątaniu budynku i jego odnowieniu, remoncie, przeprowadzono prace takie jak: malowanie ścian uzupełnianie ubytków w ścianach, wymianę zepsutych elementów wyposażenia budynku na nowe (vide pismo skarżącej z dnia 8 marca 2020 r.); oznacza to, że w budynku zapewnione były takie same warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, itp. zarówno przed jak i po umieszczeniu koni w budynku;
- ponadto nie budzi wątpliwości, że część budynku, w której znajdują się konie, odpowiada wszelkim wymogom przewidzianym dla pomieszczeń inwentarskich, czego dowodzą zgromadzone w aktach sprawy: (i) ww. ocena dobrostanu i warunków utrzymania koni, (ii) protokół z dnia 31 marca 2021 r. dotyczący sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, (iii) protokół z dnia 30 czerwca 2021 r., oraz (iv) protokół nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 r.;
zatem w niniejszej sprawie, co do objętej zaskarżoną decyzją części budynku nie nastąpiła zmiana sposobu jej użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy, a w konsekwencji organ II instancji nie miał podstaw by zastosować art. 71a ustawy i nakazać przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposób użytkowania części budynku (magazynowego), poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku; powyższy błąd miał wpływ na wynik sprawy - gdyby bowiem organ dokonał właściwej subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne, niechybnie doszedłby do wniosku, że w świetle niemożności ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku art. 71 ustawy nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie zastosowałby również art. 71a ustawy, tj. nie wydałby decyzji nakazującej skarżącej zaprzestania chowu koni w budynku, a decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do orzekania na podstawie art. 71 ustawy, bądź też o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
- ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie PINB do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji stwierdzającej brak podstaw do orzekania na podstawie art. 71a ustawy;
- ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c;
a w każdym wypadku:
- na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie: (i) postanowienia PINB z dnia [...] oraz zmieniającego je postanowienia PINB z dnia 17 listopada 2020 r., (ii) decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2021 r.;
- na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
a) umów dzierżawy zawartych pomiędzy A. a Z. T. celem wykazania faktu:
- prowadzenia na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym A działalności rolnej
b) wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 lipca 2019 r., jednostka rejestrowa G.70,
c) wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 lipca 2019 r., jednostka rejestrowa G.78,
d) fotokopii wyciągu z rejestru gruntów z 1984 r.,
e) dokumentów wskazanych w pkt b-d powyżej – celem wykazania faktu prowadzenia przez skarżącą działalności rolnej i leśnej,
- o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. –na datę orzekania przez organ II instancji – Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej również dalej ustawą, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Z ust. 2 zd. 1 art. 71 ustawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei art. 71a ustawy reguluje procedurę na wypadek dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w takim przypadku organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie PINB w [...], w związku ze stwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania środkowej części budynku magazynowego, użytkowanej jako pomieszczenie inwentarskie - stajnia dla koni z 3 boksami, znajdującego się na działce nr ewid. [...] i [...] , w [...], bez dokonania wymaganego zgłoszenia, wdrożył postępowanie przewidziane w art. 71a ustawy i postanowieniem z dnia [...] , wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wstrzymał użytkowanie środkowej części przedmiotowego budynku oraz nałożył na M. S. obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy – w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. Na wniosek M. S. organ następnie zmienił termin do przedłożenia dokumentów, przedłużając go do dnia 30 kwietnia 2021 r. Mimo to dokumenty te nie zostały przedłożone. W tej sytuacji na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy PINB wydał decyzję z dnia [...] (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją WINB) – nakazując stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania środkowej części budynku magazynowego poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku.
Skarżąca kwestionuje obecnie prawidłowość tych decyzji, jak również postanowienia PINB z dnia [...] , twierdząc, iż jej zdaniem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując właściwych ustaleń, a wydane rozstrzygnięcia nie naruszają także przepisów prawa materialnego.
Zasadniczym i wielokrotnie powtarzanym w skardze argumentem mającym przemawiać za stanowiskiem skarżącej jest to, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym – zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu). Nie kwestionując tego stanowiska należy podnieść, że odnosi się ono do sytuacji typowych, tj. gdy rzeczywiście możliwe jest takie porównanie, bo organ dysponuje pozwoleniem na budowę, zezwoleniem na zmianę sposobu użytkowania (ewentualnie zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu). W ocenie Sądu nie można jednak skutecznie twierdzić, że w razie braku obiektywnej możliwości dotarcia do takich dokumentów – na przykład z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu powstania obiektu – nie jest możliwe ustalenie i przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, bądź też że należy domniemywać, iż sposób użytkowania tego obiektu był taki sam jak obecnie podjęty. Skoro ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, to w przypadku takim jak omawiany kluczowe jest ustalenie, na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, jaki był poprzedni sposób użytkowania obiektu i czy doszło do zmiany warunków relewantnej z punktu widzenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. też w tym zakresie wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Gl 1056/15). Zważywszy, że przedmiotowy budynek powstał kilkadziesiąt lat temu nawiązywanie do jego pierwotnej, formalnie ustalonej funkcji, niekoniecznie musi mieć przesądzające znaczenie. Samo bowiem porównanie ostatniego sposobu użytkowania i tego, który został wprowadzony, może prowadzić – i tak jest w rozpatrywanym przypadku – do oczywistych wniosków w omawianym zakresie.
W ocenie Sądu istotne znaczenie w tym kontekście mają pisemne wyjaśnienia samej skarżącej zawarte w piśmie z dnia 8 marca 2020 r., uzupełnione wyjaśnieniami T. K. wynikającymi z pisma z 27 lipca 2020 r.
W pierwszym z tych pism M. S. stwierdziła mianowicie: "Wyjaśniam, że w 2000 r. przedmiotowy budynek należał do A i był wyłączony z użytkowania. Nikt w nim nie pracował, nikt z niego nie korzystał. Według posiadanych przeze mnie informacji księgowych kiedy A miało zarząd komisaryczny w 1996 r. wyłączono budynek z użytkowania. Wcześniej w tym budynku składowano materiały sypkie w boksach, chemiczne składniki służące do wytwarzania segmentów oraz do barwienia tynków i do produkcji barwionego lastrico. Przechowywano tam też wtedy materiały służące do pakowania kamienia, m.in. tekturę w zwojach, folie, oraz słomę i trociny do przesypywania płytek. Stała tam też stara zepsuta betoniarka, służąca wcześniej do mieszania materiałów sypkich. Przechowywano tam też w beczkach i kanistrach środki chemiczne (palne) do impregnacji kamienia. W 2000 r. kiedy znalazłam się w [...] część tych materiałów była jeszcze w boksach. Jednak wtedy A S.A. nie wytwarzało już tynków ani segmentów. A S.A. nie produkowało już wtedy barwionych płytek lastrico. W boksach były resztki wcześniej zgromadzonych materiałów sypkich było też trochę węgla, który był tam wcześniej używany do palenia w tzw. "kozach". Były tam dwa zepsute piecyki żeliwne tzw. "kozy" opalane węglem, do których były doprowadzone przerdzewiałe rury. Tak więc najpierw budynek był wyłączony z użytkowania wg mojej wiedzy od 1996 r. W 2008 r. poszukiwaliśmy miejsca i obiektu na terenie, które nadawałoby się na stajnię, przy którym byłby kawałek placu możliwy do wygrodzenia na padok i lążownik. Ten obiekt swoją wielkością i charakterem najlepiej pasował do takich potrzeb. Po posprzątaniu i przeprowadzonym remoncie od IV kw 2008 r. obiekt był używany jako stajnia (...)".
Z kolei T. K. we wspomnianym piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. wyjaśnił m.in.: "Budynek położony na działce nr ewidencyjny [...] i [...] , obręb 02 jest umownie nazywany stajnią jednak w rzeczywistości około 90% jego powierzchni zajmują działalności mające taki sam charakter jak te, dla jakich był przeznaczony w trakcie oddawania do użytkowania po wybudowaniu. W większości jest to powierzchnia składowa. (...) Konie zostały umieszczone w powyższym budynku w 2008 roku (...)".
Z powyższych wyjaśnień, którym trudno zarzucać brak wiarygodności skoro pochodzą m.in. od samej skarżącej, wynika niezbicie, że od 1996 r. przedmiotowy budynek był wyłączony z użytkowania, a wcześniej służył do składowania m.in. materiałów sypkich w boksach, chemikaliów. W ocenie Sądu już tylko te informacje powodują, że fakt urządzenia w części budynku stajni dla koni w 2008 roku oznacza zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie bowiem od tego jakie było formalnie pierwotne przeznaczenie tego budynku, przez ostatnich co najmniej kilkanaście lat bądź to nie był on w ogóle użytkowany, bądź był użytkowany w zupełnie inny sposób niż od 2008 roku.
Podkreślenia wymaga, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Z samego przepisu wynika, że chodzi tu o podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej określone warunki lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania nie może być także utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2549/10). Tak określony cel omawianego przepisu powoduje, że nawiązywanie jedynie do formalnego określenia pierwotnej funkcji budynku, który powstał długi czas temu, stałoby w sprzeczności z celem całokształtu regulacji wynikającej z art. 71 i 71a ustawy. Warto w tym miejscu nawiązać do tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, że sam fakt długotrwałego nieużytkowania obiektu może powodować, że wznowienie w nim działalności – i to nawet zgodnej z zasadniczą funkcją obiektu (np. budynek produkcyjny) – może wpływać na ocenę, iż doszło do zmiany sposobu jego użytkowania (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1718/07, wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Kr 593/09, wyrok WSA w Kielcach z 17 września 2014 r., sygn. II SA/Ke 35/14).
W niniejszej sprawie za prawidłowością stanowiska organów przemawia fakt, że działalnością, jaką podjęto w budynku począwszy od 2008 r., jest chów koni. W ocenie Sądu oczywistym jest, że wprowadzenie do budynku – który przez kilkanaście lat nie był użytkowany, a wcześniej składowano w nim materiały sypkie i chemikalia – żywego inwentarza wiąże się ze zmianą warunków po pierwsze higieniczno-sanitarnych, a po drugie warunków ochrony środowiska. Obie te kwestie znajdują swoje uregulowania i wymogi normatywne, w tym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) czy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1966), zaś jeśli chodzi o warunki ochrony środowiska przykładowo w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 76 ze zm.) czy ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.). W orzecznictwie wskazuje się, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. W niniejszym przypadku niewątpliwie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 726/16).
Paradoksalnie o tym, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania we wskazanym wyżej rozumieniu, świadczy także dokument, na który powołuje się skarżąca, w postaci "Oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni" sporządzony przez [...] – Pracownika Naukowego w Instytucie Technologiczno-Przyrodniczym Państwowym Instytucie Badawczym. W dokumencie tym, w oparciu m.in. o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, opisano szczegółowo warunki w jakich powinien odbywać się chów koni. Wynika z niego, że istotne znaczenie ma nie tylko np. wielkość boksów, w jakich konie są trzymane, ale też np. odpowiednie podłoże (ściółka), które ma chłonąć wilgoć i zabezpieczać kończyny konia przed kontaktem z twardą nawierzchnią przez długi czas przebywania w boksie, a nadto zapewnienie możliwości wzajemnego kontaktu pomiędzy końmi poprzez zamontowanie ażurowych przegród, które ponadto pozwalają na lepszą penetrację światła i sprawniejszą cyrkulację powietrza. Liczy się też np. sposób otwierania drzwi – zmniejszający niebezpieczeństwo urazu biodra konia przy wprowadzaniu go do boksu – czy brak wystających krawędzi, które mogłyby skaleczyć konia.
Powyższa ocena ukazuje jak istotne szczegóły – i to związane niekoniecznie tylko z konstrukcją obiektu jako budynku – są istotne dla prawidłowego rozpoczęcia w tym obiekcie możliwości utrzymywania koni. Są to przy tym elementy, które niekoniecznie były brane pod uwagę w czasie gdy w budynku były składowane materiały sypkie czy chemikalia, a już na pewno nie w czasie gdy następnie przez dwanaście lat (1996-2008) budynek był całkowicie wyłączony z użytkowania. Fakty te wynikają, jak wykazano, ze stanowiska samej skarżącej. Już tylko ta okoliczność, że chodzi tu o żywy inwentarz, pozwala sądzić, że wymogi higieniczno-sanitarne – choćby te, o jakich była mowa – czy związane z ochroną środowiska (jak np. zagospodarowanie obornika) muszą być inaczej oceniane niż w przypadku gdy budynek nie jest użytkowany lub gdy są w nim składowane materiały sypkie czy chemikalia (mogące dodatkowo powodować zanieczyszczenie czy skażenie, co także ma znaczenie w przypadku późniejszego chowu koni). W tej sytuacji za całkowicie niezasadne należy uznać podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z tym, że na analizowanym terenie funkcjonowała niegdyś kopalnia, w ramach której w procesie wydobycia i transportu kamienia wykorzystywano transport konny, co ma świadczyć o tym, że przedmiotowy budynek mógł pełnić rolę stajni, a dodatkowo wskazywać mają na to elementy żelazne na ścianach jednego z budynków (na zewnątrz), które miały służyć niegdyś do zatrzymywania koni. Nawet jeśli tak było to od tego czasu minęło zapewne kilkadziesiąt lat (potwierdzają to także fotografie załączone do pisma z 11 października 2021 r.), a w międzyczasie budynek funkcjonował bądź to jako składowy, bądź nie był w ogóle użytkowany przez długi czas (co przyznała sama skarżąca), a przede wszystkim przez ten czas najprawdopodobniej zasadniczo zmieniły się również wymogi przewidziane dla utrzymywania zwierząt.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że – w świetle tego, co wyżej podniesiono – argumenty kwestionujące możliwość dokonania ustaleń w zakresie pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na podstawie zgromadzonych przez organy dokumentów (niebędących, jak to akcentuje skarżąca, pozwoleniem na budowę, ewentualnie późniejszym zezwoleniem na zmianę sposobu użytkowania, a w obecnym stanie prawnym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu) nie mają rozstrzygającego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Chodzi tu o decyzję Wojewody [...] z 9 sierpnia 1993r., wydruk z elektronicznej księgi wieczystej nr [...], decyzję z dnia 7 maja 1987 r. wraz z załącznikami, pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 25 sierpnia 2021 r., kopię mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, wyciąg z Instrukcji Technicznej K-1 Mapa Zasadnicza, kopię mapy ewidencyjnej z 1979 roku, kopię mapy ewidencyjnej z 2021 roku, mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 1996r., wyciągu z wyrysu z mapy ewidencyjnej (załączniki do stanowiska skarżącej z dnia 11.10.2021 r.). Generalnie rzecz biorąc w świetle tych dokumentów nie ulega wątpliwości, co przyznała także skarżąca we wspomnianym piśmie, że budynek, o którym mowa, znajduje się na terenie dawnych [...]– na terenach o charakterze przemysłowym. Twierdzenia skarżącej, że oznaczenia terenów obejmujących m.in. działki nr [...] i [...] jako użytki "Ba", tj. tereny przemysłowe, mają charakter błędny, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią tych dokumentów, w tym m.in. księgi wieczystej. Także podnoszony brak możliwości jednoznacznej identyfikacji przedmiotowego budynku jako budynku nazwanego "budynkiem po magazynie wyrobów gotowych" nie zmienia faktu, że przecież z wyjaśnień samej skarżącej wynika, iż ostatni sposób jego użytkowania polegał na wykorzystywaniu go do składowania materiałów sypkich czy chemikaliów. Podobny wniosek dotyczy identyfikacji tego budynku jako "budynku o funkcji przemysłowej", o jakim mowa w piśmie Starostwa Powiatowego [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r.
Niezależnie od powyższych wywodów trzeba podnieść, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – budynek oznaczony symbolem "g" (mający odpowiadać budynkom gospodarstwa rolnego, czy też budynkom produkcyjnym, usługowym i gospodarczym dla rolnictwa) na mapie ewidencyjnej z 1968 r. (operat P.2608.1968.354) nie jest tym samym budynkiem, o który chodzi w sprawie. Zostało to w sposób czytelny wykazane w ramach zał. nr 4 i 5 do notatki służbowej z dnia 12 sierpnia 2021 r. (t. II akt organu I instancji), gdzie nałożono na siebie najpierw mapy ewidencyjne z 1968 i 1979 r., co pozwoliło na ukazanie, że budynek oznaczony symbolem "g" widoczny na mapie z 1968r. ewidentnie nie jest tym samym budynkiem co budynek oznaczony symbolem "i" na mapie z 1979 r. Następnie zaś nałożono na siebie mapy z 1979 r. i aktualną, co pozwoliło ukazać, że budynek oznaczony symbolem "i" odpowiada obrysom budynku, o który chodzi w sprawie, oznaczonego obecnie symbolem "p". Nawet jeśli – jak twierdzi skarżąca – budynek ten nie został oznaczony symbolem "s", co mogłoby wskazywać na jego przeznaczenie magazynowe, oznaczenie symbolem "i" oznaczałoby, co wywodzi skarżąca w piśmie z dnia 11 października 2021 r., "pozostały budynek niemieszkalny", zaś symbolem "p" – budynek przemysłowy.
Co więcej, do akt sprawy załączono także decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z 7 maja 1987 r. uzyskaną przez A – na modernizację Wydziału. Z załączonej mapy zawierającej inwentaryzację terenu wynika, że przedmiotowy budynek (jego położenie można jednoznacznie zidentyfikować poprzez porównanie z mapą z 1979 oraz 2021 roku) został oznaczony jako "Magazyn". Trzeba się oczywiście zgodzić ze skarżącą, że nie jest to decyzja o pozwoleniu na budowę budynku, o który chodzi w sprawie, niemniej jednak jak wyżej podniesiono uzyskanie tej decyzji okazało się niemożliwe, a zatem należy ocenić wszystkie dostępne dowody. Decyzja z 1987 r. jest jednym z takich dowodów, który zresztą może korespondować ze stwierdzeniem skarżącej, że przed 1996 rokiem, tj. przed wyłączeniem budynku z użytkowania, funkcjonował on jako budynek składowy czy magazyn. Dowód ten potwierdza zatem sposób użytkowania budynku wskazany przez skarżącą, a nadto wskazuje, że taki sposób użytkowania istniał wstecz przynajmniej od 1987 roku. To zaś tym bardziej przekonuje, że rozpoczęcie użytkowania części budynku jako stajni w 2008 roku, a więc po ponad 20 latach, oznaczało zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Dodatkowo, w ówczesnym opisie istniejącego zagospodarowania terenu inwestycji wskazano m.in., że "teren zakładu jest zabudowany, znajdują się tu obiekty produkcyjne jak: hala traków, hala obróbki [...] i obróbki [...], hala linii beztrakowej oraz obiekty pomocnicze i usługowe jak: magazyny, warsztat, obiekty gospodarki elektroenergetycznej, transportowej oraz wodno-ściekowej". W związku z planowaną modernizacją Wydziału [...] na omawianym terenie zostanie zaś wybudowana hala nr 4, betonownia z węzłem prasowania, transport surowców, składowisko wypełniaczy, plac oraz obiekty gospodarki wodnej-przemysłowej. Obiekty te, jak wynika ze wspomnianej wyżej mapy, są położone w bezpośredniej bliskości przedmiotowego budynku, oznaczonego jako "Magazyn". Przytoczenie tych twierdzeń ma zaś za zadanie unaocznić charakter tego terenu – opisywany według stanu na rok 1987 – ukazujący go jako stricte przemysłowy (co zresztą potwierdza oznaczenie go jako takiego np. w księdze wieczystej), nie mający jakiegokolwiek związku z utrzymywaniem żywego inwentarza. Chodzi tu przy tym właśnie o obszar, na którym, jak wspomniano, znajdował się przedmiotowy budynek. Oceny tej nie zmienia zatem fakt, że – jak wynika z dokumentów załączonych do skargi, a także choćby z mapy ewidencyjnej z 2021 r. – w okolicy znajdują się także działki (we współużytkowaniu wieczystym skarżącej i T. K. ) stanowiące pastwiska trwałe czy lasy, a działka 12/[...]48 była, co wynika z załączonej umowy, w 2003 roku wydzierżawiona na cele upraw rolnych. W żaden sposób nie wpływa to na ustalenia dotyczące konkretnego budynku, którego dotyczy decyzja, a o których była wyżej mowa.
Doszukiwanie się w tej sytuacji, że budynek ten mógłby kiedykolwiek wcześniej posiadać formalnie określoną funkcję (np. inwentarską), a tym bardziej domniemywanie tego, w żaden sposób nie zmienia oceny sprawy w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ustawy.
Jakkolwiek faktem jest, że organ I instancji dokonał przesłuchania świadków A. L. i J. K. (z których zeznań wynika, że na terenie zakładu nigdy nie było stajni dla koni) po tym jak WINB zlecił mu uzupełnienie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zawiadomił stron o tym przesłuchaniu, w ocenie Sądu uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy skoro i tak z omówionych wyżej dowodów w sposób w ocenie Sądu jednoznaczny wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, a tym samym rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy jest prawidłowe.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym arbitralnego uznania w zaskarżonej decyzji, że pomieszczenie inwentarskie służące do chowu koni stanowi część budynku o wymiarach 9,20m x 29,62m. Okoliczność ta została ustalona na podstawie protokołu oględzin z 5 sierpnia 2020 r. i załączników do niego, gdzie na szkicu parteru szczegółowo przedstawiono wymiary budynku, w tym części wewnętrznej przeznaczonej funkcjonalnie do chowu koni, tj. obejmującej nie tylko boksy, w których bezpośrednio konie przebywają, ale też miejsca przeznaczone np. na skład słomy.
Trzeba podkreślić, że nie można wykluczyć tego, iż obecne warunki utrzymania koni w ramach przedmiotowego budynku mogą być zorganizowane prawidłowo, a tym samym skarżąca mogłaby prowadzić tam podjętą działalność. Aby to jednak móc czynić winna dopełnić procedury przewidzianej w art. 71 i 71a ustawy, co organ jej umożliwił zgodnie z ustawowo określonym trybem. Wypada zauważyć, że skarżąca początkowo nie kwestionowała obowiązku przedłożenia dokumentów o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy, do czego została zobowiązana postanowieniem PINB z 30 sierpnia 2020 r. – w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. Sama zresztą wnosiła o przedłużenie tego terminu do 30 kwietnia 2021 r., na co organ wyraził zgodę. Wobec braku odpowiedniej reakcji organ był zmuszony w tej sytuacji wydać decyzję zgodnie z art. 71a ust. 4 ustawy.
W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie można uznać za zasadne ani zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący, zgromadzone dowody są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały prawidłowo ocenione przez organy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Organy prawidłowo zastosowały także przepisy prawa materialnego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.