II OSK 1445/21

II OSK 1445/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2090/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. sp. k z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2090/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. sp. k z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2090/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X Spółki z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Ministra na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] (DWINB) decyzją nr [...] z 29 kwietnia 2019 r. pozwolił X sp. z o. o. w [...] na budowę zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...] [...], z terminem pozwolenia do 31 grudnia 2021 r., na podstawie projektu budowlanego opracowanego przez mgr inż. arch. W. D. w marcu 2019 r. Następnie organ ten zmienił powyższe pozwolenie, wydając decyzję nr [...] z 11 lutego 2020 r. i akceptując projekt budowlany zamienny opracowany przez mgr inż. arch. W. D. w październiku 2019r. Postanowieniem nr [...] z 20 kwietnia 2020 r. DWINB sprostował z urzędu błąd pisarski w ww. decyzji nr [...] z 11 lutego 2020 r. w ten sposób, że nazwę spółki X sp. z o.o. zmienił na nazwę: X sp. z o. o., Sp.k.
Następnie, po przeprowadzeniu 12 marca 2020 r. kontroli ww. nieruchomości, DWINB decyzją nr [...] z 12 marca 2020 r. nakazał spółce X sp. z o. o. w [...] - właścicielowi budynku dawnego [...], na działce nr [...], obręb [...] [...], na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 26 lutego 1980 r., wstrzymanie w trybie natychmiastowym robót rozbiórkowych ww. nieruchomości, a decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na prowadzenie robót rozbiórkowych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem konserwatorskim z 29 kwietnia 2019 r. zmienionym 11 lutego 2020 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 10 września 2020 r., znak [...], utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister podał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.,, dalej u.o.z.) wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8,10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru. Decyzje wydawane na podstawie art. 43 u.o.z. wywołują skutki prawne tylko przez ściśle określony czas. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1-4 tej ustawy, decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo 4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że przesłanka wskazana w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. została spełniona, bowiem po wstrzymaniu robót budowalnych Kierownik Delegatury w Jeleniej Górze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydał w dniu 7 czerwca 2020 r. decyzję nr [...], nakazującą spółce X sp. z o.o. sp. k. w [...] doprowadzenie budynku dawnego [...] na działce nr [...] obręb [...] [...], do jak najlepszego stanu, we wskazany w tej decyzji sposób, z terminem wykonania nakazanych prac do 30 września 2021 r. Zaskarżona decyzja wstrzymująca prace została doręczona 26 marca 2020 r., a zatem dwa miesiące od dnia jej doręczenia przypadają na dzień 27 maja 2020 r. Tymczasem decyzja nr [...]została wydana w dniu 7 czerwca 2020 r.
Niemniej jednak zdaniem Ministra trzeba mieć na uwadze, że na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r., zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zgodnie z art. 15zzr ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tymczasem już od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 430). Natomiast od 20 marca 2020 r., po uprzednim uchyleniu powyżej powołanego rozporządzenia, na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje do odwołania stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.491). Powyższy przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. Z tym, że jak wynika z treści art. 68 powołanej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu, odpowiednio rozpoczynają się lub biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (to jest od 16 maja 2020 r.), a więc rozpoczynają swój bieg od dnia 23 maja 2020 r. Z uwagi jednak na to, że dzień ten przypada na sobotę, termin ten rozpoczyna bieg od dnia 25 maja 2020 r. Zatem biorąc pod uwagę wskazany okres zawieszenia biegu terminów, decyzja nr [...] z 7 czerwca 2020 r. została zdaniem Ministra wydana zgodnie z dyspozycją art. 44 ustawy o ochronie zabytków.
W związku z zarzutami przytoczonymi w odwołaniu Minister wyjaśnił zaś m.in., że Kierownik Delegatury w Jeleniej Górze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] stwierdził na podstawie przeprowadzonej 12 marca 2020 r. kontroli, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną załączoną do materiału dowodowego sprawy, prowadzenie prac rozbiórkowych dachu i części parteru budynku dawnego [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że takie działania nie obejmowały wydane wcześniej pozwolenia konserwatorskie, bowiem w załącznikach graficznych do ww. decyzji brak jest informacji o pracach rozbiórkowych budynku. Konserwator stwierdził także, że wstrzymanie prowadzonych prac jest niezbędne w celu zapobiegnięcia zniszczeniu substancji zabytkowej tego obiektu. I dalej, Minister podał, że materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie przekroczono zakres prac, na który uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków. Projekt budowlany zakładał, że istniejący budynek dawnego [...], określany w dokumentacji jako budynek C, zostanie przebudowany z zachowaniem istniejącego wystroju elewacji. Wprawdzie w projekcie zamiennym w odniesieniu do tego obiektu założono odtworzenie w całości elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i wybudowanie nowych ścian konstrukcyjnych, jednak zawarto adnotację, że zlecona przez inwestora ekspertyza konstrukcyjna przedmiotowego obiektu wskazuje na konieczność wymiany wielu elementów konstrukcyjnych, która będzie nadzorowana na bieżąco w trybie nadzoru autorskiego, obejmującego także typowanie tych elementów wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną i opisową stanu istniejącego oraz koniecznych robót konstrukcyjnych w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi. Na etapie niniejszego projektu nie sposób zdefiniować pełnego zakresu robót, bo to dopiero będzie można ocenić po robotach rozbiórkowych, kiedy wszystkie elementy konstrukcyjne zostaną odkryte. Tymczasem w trakcie prowadzenia prac rozbiórkowych nie zawiadomiono konserwatora, a także nie wykonano zawartego w pozwoleniu organu ochrony zabytków warunku niezwłocznego powiadomienia DWKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.
Minister zauważył, że z akt sprawy wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest X sp. z o. o. sp. k. w [...], w imieniu której działa komplementariusz - spółka X sp. z o. o. w [...], reprezentowana przez dwóch członków zarządu tej Spółki. W konsekwencji zaskarżona decyzja została skierowana do komplementariusza, a zatem do Spółki występującej w imieniu Spółki komandytowej, będącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Niemniej w ocenie organu odwoławczego fakt ten nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku albo w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu może zostać wydana nie tylko w stosunku do właściciela zabytku czy inwestora, ale każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane na zabytku. Celem wstrzymania robót budowlanych jest bowiem zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, co najefektywniej można osiągnąć, wydając decyzję w stosunku do podmiotu prowadzącego prace budowlane.
Skargą X sp. z o.o. sp. k. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Analizując wydane w sprawie orzeczenia, podaną w nich argumentację, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, że wadliwie oznaczono w nich adresata nałożonego obowiązku, co musiało skutkować wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Sąd zauważył, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy prace budowlane prowadzone są przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu bez stosownego pozwolenia oraz gdy prace te są prowadzone na podstawie zezwolenia, ale wbrew jego treści. Z tego zaś należy wywieść, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku może zostać wydana albo w stosunku do każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane przy zabytku, albo w stosunku do "posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku" (czy inaczej: inwestora), tj. podmiotu, który uzyskał zezwolenie konserwatorskie, a naruszył warunki w nim zawarte. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 5 u.o.z. pozwolenia, o których mowa m.in. w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Kierując się powyższym Sąd dostrzegł, że badane decyzje uczyniły adresatem nałożonego obowiązku X sp. z o.o. w [...]; tymczasem to skarżąca – X sp. o.o. sp. komandytowa w [...] prowadzi inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków hotelowo-apartamentowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] obręb [...], obejmującą również rozbudowę z przebudową (objętego postępowaniem) budynku dawnego [...]. Wskazuje na to decyzja Starosty Jeleniogórskiego nr [...] z 16 maja 2018 r., wydana w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), i przenosząca na skarżącą decyzję Starosty Jeleniogórskiego z 13 marca 2015 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę ww. zespołu budynków, a dalej: decyzja DWKZ nr [...] z 11 lutego 2020 r. (sprostowana postanowieniem tego organu nr [...]z 20 kwietnia 2020 r.), zmieniająca na wniosek inwestora – X sp. o.o. sp. komandytowej w [...], na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję tego organu nr [...] z 29 kwietnia 2019 r. w zakresie załącznika graficznego – o projekt budowlany zamienny zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...] [...], opracowany przez mgr inż. arch. W. D.. Ta ostatnia decyzja (z 11 lutego 2020 r.) została wydana z wniosku skarżącej, do którego załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że wynika ono z tytułu własności. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że decyzja ta zmieniła w ww. sposób decyzję z 29 kwietnia 2019 r. udzielającą z wniosku pełnomocnika spółki X sp. o.o. w [...] pozwolenia na wykonanie prac obejmujących ww. inwestycję zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji i pod warunkiem m.in. niezwłocznego zawiadomienia DWKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.
Sąd wskazał, że wywodząc o konieczności zastosowania w sprawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. organy konserwatorskie miały w efekcie na uwadze rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zaakceptowanym decyzją z 11 lutego 2020 r. oraz warunki określone w tej pierwszej – z 29 kwietnia 2019 r. Minister, orzekając w sprawie uwzględnił ponadto decyzję DWKZ nr [...] z 7 czerwca 2020 r., wydaną w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. i będącą konsekwencją aktów objętych kontrolą Sądu w niniejszej sprawie; tą zaś nakazano X sp. z o.o. sp. k. w [...] doprowadzenie budynku [...] na działce nr [...], obręb [...] [...] do jak najlepszego stanu (w sposób wskazany, w terminie zakreślonym), nie mając wątpliwości do tak określonego adresata obowiązku.
Sąd podniósł, że także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przyznał, że właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości jest X Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...]. Przyjął jednak, że niewskazanie jej jako adresata w decyzji I instancji nie stanowi przesłanki do uchylenia tej decyzji; kierował się tym, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych może być skierowana do każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane przy zabytku. Stanowiska tego, w okolicznościach sprawy, nie sposób jednak w ocenie Sądu podzielić. Z przytoczonych powyżej okoliczności niespornie bowiem wynika, że skarżąca – X sp. o.o. sp. komandytowa w [...] jest zarówno właścicielem, jak i inwestorem robót obejmujących budynek dawnego [...] w [...]. Jest też podmiotem, który uzyskał "ostatnie" z pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie prac przy tym budynku z racji jego położenia na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 lutego 1980 r. (v. decyzja z 11 lutego 2020 r.). Zatem ustalając konieczność nakazania wstrzymania robót rozbiórkowych dotyczących ww. budynku wobec prowadzenia robót budowlanych przy zabytku "w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu", decyzję formułującą taki nakaz należało skierować do inwestora tych prac, a zarazem adresata naruszonego pozwolenia konserwatorskiego. Skierowanie takiego nakazu do każdego podmiotu prowadzącego prace może zaś zdaniem Sądu mieć miejsce wyłącznie w sytuacji prowadzenia robót budowlanych przy zabytku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Sąd zauważył przy tym, że w istocie także takiej sytuacji dotyczy przywołany przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2291/16.
Podsumowując Sąd wskazał, że błędnie adresatem wydanego nakazu uczyniono X sp. z o.o. w [...]. Nie zmienia jego zdaniem tej oceny fakt, że jest ona komplementariuszem skarżącej – X sp. z o.o. sp. komandytowej w [...]; w sensie prawnym są to bowiem dwa niezależne podmioty; w celu zaś zapewnienia efektywnego działania i zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, decyzja z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie robót (w tym przypadku) rozbiórkowych i prowadzącego te roboty (inwestora/właściciela nieruchomości) sprzecznie z prawem, co jednak w tym przypadku nie nastąpiło. Z akt sprawy, wbrew argumentacji Ministra, nie wynika bowiem, aby prace prowadziła X sp. z o.o. w [...] (v. także pismo skarżącej z 25 lutego 2020 r. skierowane do WKZ a informujące o przystąpieniu do robót); ponadto wbrew sentencji decyzji I instancji, nie wynika z akt, aby Spółka ta była właścicielem przedmiotowego w sprawie budynku. Dlatego też Sąd uznał, że niezależnie od konieczności zastosowania w sprawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., badane decyzje nie mogą się ostać. Przy czym zdaniem Sądu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że projekt budowlany zamienny z października 2019 r., zatwierdzony decyzją DWKZ nr [...] z 11 lutego 2020 r., przewiduje w zakresie dawnego budynku [...] odtworzenie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i "wymianę wielu elementów konstrukcyjnych" zgodnie z wykonaną ekspertyzą, v. pkt C8.1 opisu technicznego projektu. Przy czym z rys. projektu nr CO4z "Budynek C – 1 piętro – zamienny" nie wynika, aby na tym poziomie obiektu przewidziano prace rozbiórkowe. Ponadto, zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim nr [...] z 29 kwietnia 2019 r. pozwolenia obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku dawnego [...] udzielono pod warunkiem niezwłocznego zawiadomienia DWKZ "o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych". W aktach brak jest zawiadomienia inwestora "o zagrożeniach", a jednocześnie wykonana przez organ konserwatorski dokumentacja zdjęciowa wskazuje na realizację prac rozbiórkowych nie przewidzianych "wprost" w przywołanym projekcie zamiennym (prace rozbiórkowe objęty także I piętro budynku). To zaś wypełnia jedną z przesłanek zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii Sąd ocenił jako niezasadne. Sąd podzielił wprawdzie zarzut skargi podniesiony w tym kontekście a dotyczący uzasadnienia zaskarżonej decyzji i art. 107 § 3 k.p.a. (z uwagi na zbytnią lakoniczność tego uzasadnienia); niemniej ocenił, że wobec zgromadzonych dowodów nie mógł mieć on istotnego wpływu na wynik sprawy (v. dokumentacja zdjęciowa obiektu wykonana (jak podał organ I instancji) podczas kontroli w dniu 12 marca 2020 r. oraz projekt budowlany zamienny zatwierdzony pozwoleniem konserwatorskim z 11 lutego 2020 r.). Wobec zarzutu skargi Sąd stwierdził dodatkowo, że owszem, nie wynika z akt, aby organy orzekające uwzględniły pismo inwestora z 25 lutego 2020 r. informujące "o przystąpieniu do demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii", zauważa jednak, że pismo tej treści nie informuje "o zagrożeniach", zgodnie z warunkiem udzielonego pozwolenia konserwatorskiego. Nie uprawniało tym samym do wykonania prac nie zaakceptowanych pozwoleniem konserwatorskim z 11 lutego 2020 r. Zdaniem Sądu znamienne przy tym jest, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń dotyczących przeprowadzenia prac rozbiórkowych, zaś zaakceptowany przez organ konserwatorski projekt budowlany zamienny przewiduje, wskazując na konieczność wymiany wielu elementów konstrukcyjnych, nadzorowanie tych prac na bieżąco w trybie nadzoru autorskiego, obejmującego także typowanie tych elementów wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną i opisową stanu istniejącego oraz koniecznych robót konstrukcyjnych w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi. Pomimo tej oceny orzeczenie Sądu w niniejszej sprawie zdeterminowane zostało ustaleniem, że doszło do wadliwego skierowania nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych do spółki X sp. z o.o. w [...].
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 43 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: u.o.z.) i art. 133 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 135, art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji organów konserwatorskich I i II instancji (tj. DWKZ i Ministra) wyłącznie z powodu wadliwie oznaczonego adresata nałożonego obowiązku i przyjęciu przez Sąd, że w sprawie wystąpiła konieczność zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z., podczas gdy zakres robót przy budynku dawnego [...] nie był wykonywany przez Spółkę bez pozwolenia konserwatorskiego ani w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniach konserwatorskich (decyzji DWKZ Nr [...] z dnia 25 września 2014 r., zezwalającej na roboty rozbiórkowe dachu, poddasza i I piętra dawnego pensjonatu [...] II oraz decyzji Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r., decyzja Nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r.), co doprowadziło do sytuacji wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść Spółki jako strony skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie zasadności zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z., stanowi orzeczenie wydane na niekorzyść Spółki,
2) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:
- przyjęciu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy,
- błędach w ustaleniach faktycznych polegających na pominięciu, że na mocy decyzji DWKZ Nr [...] z dnia 25 września 2014 r., udzielono pozwolenia na wykonanie prac polegających na budowie zespołu budynków hotelowo - apartamentowych przy ul. [...] na dz. nr [...], obręb [...] w [...] - w ramach których względem budynku nr 2 stanowiącego [...] przewidziano wyburzenie kondygnacji poddasza oraz 1 piętra oraz późniejszego ich odtworzenia przy zastosowaniu nowych materiałów (ściany murowane z bloczków silikatowych, stropy żelbetowe oraz nowa więźba dachowa), a tym samym przeoczono dokumenty przedłożone przez skarżącą przy piśmie z dnia 9 września 2020 r. (pismo skarżącej - uzupełnienie odwołania od decyzji DWKZ (Delegatura w Jeleniej Górze) Nr [...] z dnia 12 marca 2020 r.), a które znajdują się w posiadaniu organu konserwatorskiego,
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na:
- nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw przyjęcia, że zakres prac realizowanych przy budynku dawnego [...] uzasadniał wydanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, w sytuacji gdy wydane dla zamierzenia budowlanego decyzje i projekty budowlane, obejmujące budynek dawnego [...], zapowiadały rozbiórkę dachu i piętra budynku, a Spółka powiadomiła DWKZ o przystąpieniu do demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę MKiDN K. A. w obiekcie przy ul. [...] w [...] (pismo Spółki z dnia 25 lutego 2020 r.),
- wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak prawidłowego przedstawienia stanu sprawy i pominięcie istotnych w sprawie rozstrzygnięć, w szczególności decyzji DWKZ Nr [...] z dnia 25 września 2014 r. oraz projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją,
II. prawa materialnego:
1) art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania przez Sąd, że wykonane przez Spółkę prace rozbiórkowe przy budynku dawnego [...] nie zostały zatwierdzone pozwoleniem konserwatorskim z dnia 11 lutego 2020 r., co zdaniem Sądu wypełnia przesłankę zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z., gdy tymczasem w ocenie Spółki stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie wskazanej normy prawnej, ponieważ nie tylko projekt budowlany, stanowiący podstawę decyzji Nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r., przewidujący odtworzenie w całości elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i wybudowanie nowych ścian konstrukcyjnych, przewidywał prace rozbiórkowe, ale już projekt budowlany, dla którego wydano decyzję DWKZ Nr [...] z dnia 25 września 2014 r. zakładał dla budynku dawnego [...] wyburzenie kondygnacji poddasza oraz 1 piętra oraz późniejszego ich odtworzenia przy zastosowaniu nowych materiałów, jak i projekt budowlany zatwierdzony decyzją DWKZ Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r., a więc w omawianej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z.;
2) art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z. w zw. z § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania przez Sąd, że Spółka naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu konserwatorskim, ponieważ "z rys. projektu nr CO4z "Budynek C -1 piętro - zamienny" nie wynika, aby na tym poziomie obiektu przewidziano prace rozbiórkowe", zaś pismo Spółki z dnia 25 lutego 2020 r. informujące przystąpieniu do demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę MKiDN K. A., nie informuje "o zagrożeniach" ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych, podczas gdy prace budowlane realizowane przy budynku dawnego [...] nie były prowadzone bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego ani w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim, albowiem rozbiórka dachu i piętra przewidziana została w projekcie budowlanym obejmującym budowę zespołu budynków hotelowo - apartamentowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], w [...], obręb [...], i Spółka dokonała obowiązku informacyjnego, a tym samym niezasadnie Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2) u.o.z.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjna wpłynęła w terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarówno z zarzutów w niej podniesionych jak i wprost z jej uzasadnienia (str. 6) wynika, że strona skarżąca zgadza się z treścią zaskarżonego wyroku w zakresie przyczyn uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, tj. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał za błędne skierowanie przez orzekające w sprawie organy nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych przy wpisanym do rejestru zabytków budynku dawnego [...], na działce nr [...] (obręb [...]) w [...] do X sp. z o.o. w [...] zamiast do X sp. z o.o. sp. komandytowa w [...]. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się natomiast z wyrażonym w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiskiem co do prawidłowości zastosowania przez organy art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Mając na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie rzeczy uzasadnienie wyroku a nie jego sentencja, podnieść należy, że na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalne jest zaskarżenie jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 p.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; por. wyrok NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 576/21; z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem strony skarżącej, nie jest dla niego obojętne, gdyż pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania.
W sprawie wywołanej przedmiotową skargą kasacyjną istota sporu sprowadza się do prawidłowości uznania przez Sąd pierwszej instancji w ślad za orzekającymi w sprawie organami, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do wstrzymania robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku w trybie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku (art. 36 ust. 3 u.o.z.). Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Koniecznym zatem było w kontekście przedmiotowej sprawy ustalenie, czy uzyskane dotychczas przez inwestora pozwolenia konserwatorskie dopuszczały wykonanie stwierdzonych w wyniku kontroli organu przeprowadzonej w dniu 12 marca 2020 r. prac rozbiórkowych dachu i części piętra budynku dawnego [...] zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowe należało uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji, podzielone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym materiał dowodowy niniejszej sprawy dawał podstawy do uznania, że inwestor dokonując prac rozbiórkowych przy ww. obiekcie przekroczył zakres prac, na które uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków. Przede wszystkim nie można się zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zarówno projekt budowlany zatwierdzony decyzją DWINB z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] jak i projekt budowlany stanowiący podstawę decyzji tego organu z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] przewidywał ww. prace rozbiórkowe przy budynku dawnego [...].
Pierwszą z przywołanych powyżej decyzji, tj. decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] udzielono X sp. z o.o. w [...] pozwolenia na wykonanie następujących prac: budowa zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...] [...] zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji. Pozwolenie to wydano m.in. pod warunkiem niezwłocznego zawiadomienia DWKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych. W zatwierdzonym ww. decyzją projekcie budowlanym przewidziano natomiast, że "istniejący budynek [...] zostanie przebudowany z zachowaniem istniejącego wystroju elewacji". Przewidziane w projekcie zachowanie istniejącego wystroju elewacji wyklucza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbiórkę piętra spornego budynku. Zarówno zatem w decyzji jak i zatwierdzonym nim projekcie budowlanym nie przewidziano jakiejkolwiek rozbiórki przedmiotowego budynku wpisanego do rejestru zabytków.
Możliwość prowadzenia prac rozbiórkowych dachu i piętra budynku dawnego [...] nie wynikała także wprost z decyzji DWKZ z dnia 11 lutego 2020r. nr [...] zmieniającej ww. decyzję nr [...] w zakresie załącznika graficznego o Projekt budowlany zamienny zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...] [...], opracowany przez mgr inż. arch. W. D.. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że z projektu nr CO4z "Budynek C – 1 piętro – zamienny" nie wynika, aby na tym poziomie obiektu przewidziano prace rozbiórkowe. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, zaakceptowany przez organ konserwatorski projekt zamienny przewidywał - wskazując na konieczność wymiany wielu elementów konstrukcyjnych – nadzorowanie tych prac na bieżąco w trybie nadzoru autorskiego, obejmującego także typowanie tych elementów wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną i opisową stanu istniejącego oraz koniecznych robót konstrukcyjnych w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi, co nie miało miejsca w tej sprawie. Podobnie zgodnie z warunkami decyzji z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...], inwestor zobowiązany został do niezwłocznego zawiadamiania DWKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych. Tymczasem w aktach sprawy brak jest zawiadomienia organu o zagrożeniach czy nowych okolicznościach ujawnionych w takcie prowadzenia robót, a za takie niewątpliwie uznać należało stwierdzenie konieczności dokonania nie przewidzianej w projekcie zamiennym rozbiórki 1 piętra przedmiotowego budynku. Za zawiadomienie takie czy działanie w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać pisma inwestora z dnia 25 lutego 2020 r. informującego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przystąpieniu do demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii sporządzonego przez rzeczoznawcę MKiDN K. A. w obiekcie przy ul. [...] w [...]". Z ww. pisma, gdzie wskazano, że przystąpiono do "demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii" w żaden sposób nie wynika, że w zakres zgłaszanych robót wchodzi rozbiórka całości dachu i piętra spornego budynku. Nie można zatem w tych okolicznościach uznać, że zarówno DWKZ jak i orzekający w II instancji Minister poczynionych w sprawie ustaleń dokonały z naruszeniem przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a sporządzone przez te organy decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Powyższej oceny nie zmienia okoliczność pominięcia przez ww. organy w ustaleniach faktycznych decyzji DWKZ z dnia 25 września 2014 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków hotelowo-apartamentowych przy ul. [...] na dz. nr [...] obręb [...] w [...]. Pomijając już okoliczność obowiązywania ww. pozwolenia w związku z wydaniem przywołanych powyżej pozwoleń z dnia 29 kwietnia 2019 r. i 11 lutego 2020 r. opartych o inne projekty budowlane zwrócenia uwagi wymaga, że o ile projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia 25 września 2014 r. przewidywał w ramach projektowanej przebudowy budynku dawnego pensjonatu [...] II wyburzenie kondygnacji poddasza oraz I piętra oraz późniejszego ich odtworzenia, to jednak nakazywał również, by przed przystąpieniem do projektu wykonawczego oraz prac budowlanych wykonano szczegółową ekspertyzę techniczną konstrukcyjną obejmującą odkrywki i odkucia belek stropowych i nadproży, której także w niniejszej sprawie nie sporządzono. Brak odniesienia się do ww. decyzji zarówno przez orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji nie miał zatem istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy bowiem okoliczność ta nie zmienia ogólnej konstatacji, że wykonana przez skarżącą rozbiórka przedmiotowego budynku nastąpiła z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim. W konsekwencji za słuszne uznać należało zastosowanie w tej sprawie przez organy ochrony zabytków - z uwagi na stwierdzony zakres wykonanych robót - dyspozycji art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Nie zasługiwały ponadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § i art. 135 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2; wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zasadności skierowania nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych do X sp. z o. o. w [...] a także samego zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09).
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Norma art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzenie konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na jej skierowanie do X sp. z o.o. w [...] zamiast do X sp. z o.o. sp. komandytowa w [...], z którym to stanowiskiem – jak wykazano powyżej – strona skarżąca się zgadza.
Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi – w tym dotyczącym okoliczności pominięcia przez organy przy orzekaniu decyzji DWKZ z dnia 25 września 2014 r. nr [...] - nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Przy czym jak już wyżej wykazano, brak odniesienia się do ww. decyzji przez orzekające w sprawie organy nie miał w okolicznościach tej sprawy istotnego wpływu na jej wynik.
Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie i nie mógł doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.
W razie oddalenia skargi kasacyjnej, co nastąpiło w tej sprawie strona "przegrywająca" sprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może zostać obciążona koniecznością zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 p.p.s.a.) poniesionych przez drugą stronę, pod warunkiem złożenia stosownego żądania w terminie, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu orzeczono zgodnie z wnioskiem zawartym w terminowo wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, które mogą podlegać zwrotowi od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej, należy zaliczyć również zwrot kosztów związanych z przygotowaniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a.).Skarga strony nie została uwzględniona, co do zasady, w podstawowym zakresie co do zasadności nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych, stąd zaskarżono w całości skargą kasacyjną kwestionowany wyrok, uwzględniający ją w nieproporcjonalnym zakresie, lecz skarga kasacyjna została oddalona. Zatem koszty postępowania kasacyjnego w realiach tej sprawy przyznano dla pełnomocnika reprezentującego organ na podstawie odpowiedniego zastosowania art. 199 w zw. z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.