II OSK 1444/23

II OSK 1444/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Go 128/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-04-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 128/23 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Go 128/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. w [...] stwierdził nieważność § 12 ust. 6 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych, § 4 ust. 14 w zakresie zwrotu "garaże", § 16, § 17, § 18, § 19, § 29 ust. 5 zaskarżonej uchwały;
I. w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda [...] (dalej też jako : "Wojewoda") zarzucił opisanej na wstępie uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, tj. art. 4 ust. 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1984 ze zm.), § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), § 6, § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ uznał skargę w zakresie pozostałych zarzutów oraz wniósł uchylenie uchwały w części, tj. § 4 ust. 8 i 14, § 16 ust. 3 pkt 4, § 29 ust. 5, § 16 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 2, w § 18 ust. 2 pkt 2, w § 19 ust. 2 pkt 2 poprzez wykreślenie słowa "mieszkalnych" oraz w zakresie terenów zamkniętych kolejowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę w opisanej na wstępie części. Oddalając ją w pozostałej części nie podzielił m.in. stanowiska skarżącego w zakresie nieprecyzyjności § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu przez ścianę frontową lub elewację frontową należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi. Słusznie zatem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ograniczenie się w zakresie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości do zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej (§ 10 zaskarżonej uchwały), z pominięciem innych terenów np. terenów zabudowy przemysłowo-usługowej. Takie bowiem uregulowanie powyższych kwestii nie wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy".
Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że na rysunku planu linie zabudowy na znacznej części terenów objętych planem, z niewiadomych przyczyn nagle urywają się (niekiedy biegną dalej), co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne i tym samym zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Wprawdzie rację ma skarżący, że w ww. przepisach jest mowa o liniach zabudowy, ale nie zawarto tam sformułowania, że linie te mają się domykać. W § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały organ określił linię zabudowy, rozumianą jako linię, której "nie może przekroczyć lico ściany frontowej budynku (...). Organ przyjął zatem przy określaniu linii zabudowy, ten jej wariant, w którym linia ta pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, a więc poprzez wyznaczenie granic, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy). Przy takim określeniu "linii zabudowy" niewątpliwie nie może być żadnych wątpliwości co do zasięgu "ruchu budowlanego" wytyczonego w zaskarżonym planie miejscowym, np. dla wskazanych w skardze terenów oznaczonych symbolem MU, MW jak i terenu UC. Przerwanie linii zabudowy, nie stanowi zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż z całokształtu linii zabudowy wyznaczonych na ww. terenach wynika zamierzenie uchwałodawcy lokalnego w zakresie możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżając powyższy wyrok w zakresie punktu II, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zawarta w uchwale definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności § 4 ust. 7 uchwały, podczas gdy ww. definicje zawarte w kwestionowanej uchwale nie spełniają wymogu wskazanego w § 6 w zw. z § 143 ww. załącznika;
b) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności jedynie części tekstowej § 16-19 uchwały bez stwierdzenia nieważności załącznika graficznego nr 1, na którym przedstawione zostały kwestionowane w części tekstowej obszary, podczas gdy część graficzna projektu planu miejscowego powinna być jednoznacznie powiązana z częścią tekstową projektu planu miejscowego, co w konsekwencji oznacza, że brak stwierdzenia nieważności załącznika skutkuje brakiem wymaganego powiązania;
c) art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że brak ustalenia w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla terenów przemysłowo-usługowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 10 uchwały, podczas gdy obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, natomiast ani z treści uchwały ani z jakiegokolwiek innego dokumentu dołączonego do dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego uchwałodawca ograniczył się do przyjęcia regulacji wyłącznie dla terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo-usługowej;
d) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przerwanie linii zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż z całokształtu linii zabudowy wyznaczonych na ww. terenach wynika zamierzenie uchwałodawcy lokalnego w zakresie możliwości realizacji, podczas gdy zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej dotyczącej obligatoryjnego ustalenia w planie miejscowym linii zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i uwzględnienie w całości skargi na przedmiotową uchwałę poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w ustaleniach szczegółowych i zasadach kształtowania zabudowy dla poszczególnych terenów określona została szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków, budynków mieszkalnych oraz gospodarczych i garaży. W przepisach mowa jest o jednej elewacji frontowej, a żaden z pozostałych zapisów uchwały nie stanowi wprost, że w sytuacji wystąpienia terenu na skrzyżowaniu, mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi. Powyższe niejasności mogą powodować wątpliwości na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Nie będzie bowiem wiadomo jak liczyć szerokość takiej elewacji frontowej i czy wymóg szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków określony w planie (w przypadku lokalizacji przy skrzyżowaniu dróg) dotyczyć będzie obu elewacji czy tylko jednej, a jeśli jednej to której. Osobnym zagadnieniem pozostaje okoliczność, czy budynek posadowiony na skrzyżowaniu dróg może mieć faktycznie dwie ściany frontowe.
Uzasadniając kolejne zarzuty podniesiono, że plan miejscowy stanowi całość, która składa się z części tekstowej (treść uchwały) oraz jej integralnej części w formie graficznej. Rysunek będący załącznikiem graficznym do uchwały obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, dlatego też postanowienia planu należy odczytywać łącznie, a co za tym idzie, oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne. W konsekwencji, rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną - stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotnie narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, powodując nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. W zaskarżonym wyroku Sąd wprawdzie podzielił słuszność argumentów przedstawionych przez skarżącego i stwierdził nieważność § 16-19 uchwały, jednakże w sentencji oraz w uzasadnieniu wyroku całkowicie pominął załącznik graficzny nr 1, na którym przedstawione zostały kwestionowane w części tekstowej obszary. W ocenie Wojewody Rada Miasta [...] nie uzasadniła w żaden sposób, dlaczego w kwestii szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości pominęła tereny przemysłowo-usługowe. Odstąpienie od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów dla ww. terenów byłoby bowiem możliwe, gdyby zostało wykazane, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Rada nie wykazała jednak, że zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków scalania i podziału dla terenów przemysłowo-usługowych, czym istotnie naruszyła prawo.
Na koniec wskazano, że linie zabudowy wyznaczone są tylko na fragmentach poszczególnych terenów i "urywają się". Wskutek tego oznaczenia na rysunku nie określają, w którym miejscu one faktycznie obowiązują i nie przesądzają, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja budynków. W ocenie Wojewody takie zapisy miejscowego planu umożliwiać mogą dowolne i uznaniowe sytuowanie zabudowy na tych terenach, w zależności od interpretacji organu wydającego pozwolenie na budowę, a to sprzeczne jest z zasadami zachowania ładu przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (błędnie wskazano rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U. poz. 2404, które nie mogło być w niniejszej sprawie stosowane z uwagi na treść jego przepisu przejściowego - § 12 ust. 1). Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Jak wiadomo, plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie planu miejscowego, zaś część graficzna stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy obiema częściami planu miejscowego, ponieważ rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów (§ 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia), a przy tym w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (cyt. wyżej § 8 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. W sytuacji stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów części tekstowej planu, w niniejszej sprawie § 16-19, niedopuszczalne było pozostawienie w obrocie prawnym odpowiednich fragmentów części graficznej, które dotyczą zakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń części tekstowej. Normy prawne zapisane w planie miejscowym wyprowadza się bowiem zarówno z części opisowej, jak i części graficznej.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 u.p.z.p. na skutek niestwierdzenia nieważności § 10 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Nie oznacza to, że cyt. przepis musi być zastosowany w każdym planie bez względu na potrzeby objętego planem terenu (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 311/10; z 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.p). Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy plan miejscowy musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest więc bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń przewidzianych w tym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Takie pominięcie wymaga jednak uzasadnienia.
Jak wynika z treści zaskarżonego planu miejscowego Rada Miasta wprowadzając w § 10 uchwały ustalenia w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, uwzględniła zabudowę mieszkaniową wolnostojącą, usługową i mieszkaniowo-usługową oraz zabudowę mieszkaniową bliźniaczą lub szeregową. Brak jest natomiast ustaleń co do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla objętych planem terenów przemysłowo-usługowych. Możliwe byłoby nie określanie dla powyższych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, wymagałby to jednak podania przez Radę Miasta stosownej argumentacji. Rada Miasta ani w treści uchwały, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wyjaśniła, dlaczego nie przewidziała ww. ustaleń dla terenów przemysłowo usługowych. Brak takiego uzasadnienia oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały w tej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. linie zabudowy. Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, lecz musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. W części graficznej zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego linie zabudowy określone na niektórych terenach (np. MU w zachodniej części planu, MW w północnej części planu, UC w południowo-wschodniej części planu), gdzie ma być realizowana nowa zabudowa, bądź rozbudowa zabudowy istniejącej, są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy - są wyznaczone tylko na fragmentach tych terenów, "urywają się" - nie określają tym samym, w którym miejscu faktycznie obowiązują, a tym samym mogą budzić wątpliwości interpretacyjne co do rozstrzygnięcia, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja zabudowy. Określenie granic obszaru, na którym plan ustala sytuowanie zabudowy, poprzez wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do możliwości jej sytuowania, należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Podsumowując, skoro na rysunku planu wyznaczono linie zabudowy na niektórych terenach w sposób fragmentaryczny, bez możliwości jednoznacznego określenia punktu do którego mają one obowiązywać, to tym samym nie wyznaczono obszaru, na którym może być lokalizowana zabudowa, o której mowa w ustaleniach planu. W konsekwencji plan miejscowy jest w tym zakresie nieprecyzyjny i nieczytelny, a jego stosowanie może prowadzić do dowolności w interpretacji jego zapisów. Określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż dopiero to stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że na rynku planu występują wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę i obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy. W związku z tym należy rozważyć, czy zasadne będzie stwierdzenie nieważności dla całych jednostek terenowych w zakresie, w jakim nie są one dotknięte wadą polegającą na niewłaściwym wrysowaniu linii zabudowy. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji oceni tę kwestię (por. wyrok NSA z 19 października 2015 r., sygn. II OSK 2008/15).
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda upatruje naruszenia tych przepisów w brzmieniu definicji ściany frontowej lub elewacji frontowej zamieszczonej w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Jego zdaniem sformułowanie, że przez ścianę frontową lub elewację frontową należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 6 ww. załącznika, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, natomiast § 143 stanowi, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. II OSK 1005/21).
W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, aby treść § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały naruszała zasady demokratycznego państwa prawa, poprawnej legislacji, czy praworządności. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają legalnej definicji ściany frontowej, tudzież elewacji frontowej. W art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ustawodawca zawarł natomiast definicję frontu terenu, przez który należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Definicja ta została sformułowana na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a więc w przypadku braku planu miejscowego. Regulacja § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie ingeruje w tę definicję. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że definicja prawodawcy lokalnego jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy. W przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg budynek będzie miał dwie elewacje frontowe, wyznaczane liniami zabudowy określonymi na rysunku planu, co nie jest sprzeczne z żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego.
Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wprawdzie Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie pkt. II, jednakże z uwagi na to, że zasadny okazał się zarzut dotyczący braku stwierdzenia nieważności załącznika graficznego w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 16-19 części tekstowej planu miejscowego, konieczne było uchylenie również pkt. I zaskarżonego wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.