II OSK 1444/21

II OSK 1444/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1653/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-02
II OSK 1653/20 - Wyrok NSA z 2022-05-09
VII SA/Wa 488/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 182 par. 2, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/20 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. kwotę 1724 (słownie: tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/20 oddalił skargę H. sp. z o.o. [...] (obecna nazwa Spółki: H. Sp. z o.o. [...]) z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego stanowiącego segment zabudowy bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. (w granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...]).
Odwołania od powyższej decyzji złożyli: m. [...] (reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycyjnych w Zarządzie Mienia [...]) oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez m. [...].
Rozpoznając natomiast odwołanie Spółki S. Wojewoda [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę na wskazaną w projekcie inwestycję.
Wojewoda [...] nie zgodził się z organem pierwszej instancji co do tego, że inwestor usunął nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie jego niezgodności z § 22 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] – część I, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr LXVII/2081/2009 (Dz. Urz. Woj. [...]), dalej powoływana jako "mpzp". Zgodnie z tym przepisem, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 MU plan ustala przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami (pkt 1), przeznaczenie dopuszczalne (lit. b): - obiekty usługowe i handlowe wolnostojące, - dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym, - na działkach budowlanych o szerokości nie przekraczającej 11,0 m oraz na działkach do nich przylegających ustala się zabudowę szeregową lub bliźniaczą w ostrej granicy, - elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków. Zdaniem Wojewody z wykładni powyższego przepisu wynika, że wolą lokalnego prawodawcy było wprowadzenie dla terenu oznaczonego jako 11 MU ograniczenia zabudowy działek o określonej szerokości (nieprzekraczającej 11 m) poprzez ich przeznaczenie wyłącznie pod budynki w układzie szeregowym lub bliźniaczym z usytuowaniem ich bezpośrednio przy granicy. Tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany obiekt usytuowany został zewnętrzną ścianą północną bez otworów okiennych (drzwiowych) w granicy z działką ew. nr [...] w sposób nieograniczony w przestrzeni przez inny obiekt. Wokół tejże ściany pozostawiona została niezabudowana przestrzeń tj. bez przylegania jej do ściany drugiego budynku. Pozostałe natomiast trzy elewacje usytuowano swobodnie. Obiekt ten został więc zaprojektowany jako jeden segment, pozbawiony dwóch bliźniaczych części stykających się ze sobą jedną ścianą. Takie zaprojektowanie obiektu jako tylko "połówki" bliźniaka oznacza zatem, że jego budowa będzie mieć charakter samodzielny, niezależny od drugiej części, która z samej definicji zabudowy bliźniaczej powinna zostać połączona z pierwszą. Mając więc na uwadze charakter spornego obiektu Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, projektowanego budynku nie można uznać za obiekt w zabudowie bliźniaczej wskazany do realizacji we wniosku z 22 lipca 2019 r. Obiekt ten nosi bowiem cechy budynku wolnostojącego, a więc budynku niedopuszczalnego w świetle wskazanego powyżej § 22 pkt 1 lit. b mpzp.
Organ odwoławczy zauważył także, że pismem z 28 lutego 2020 r. wezwał inwestora do uzupełniania projektu budowlanego m.in. poprzez: doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 22 pkt 1 lit. b mpzp oraz doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z zapisem § 22 pkt 2 lit. b mpzp, ustalającym powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej. Inwestor w piśmie z 25 maja 2020 r. udzielił wprawdzie odpowiedzi na powyższe wezwanie, jednak wadliwości projektu budowlanego we wskazanym zakresie nie zostały usunięte. Wojewoda wskazał, że w zakresie zgodności z § 22 pkt 1 lit. b mpzp projekt pozostał bez zmian, tj. w wersji prezentującej budynek wolnostojący, nie zaś obiekt w zabudowie bliźniaczej. Inwestor wyjaśnił bowiem, że planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone we wskazanym przepisie, bowiem poszczególne budynki tworzące zabudowę bliźniaczą lub szeregową, nie muszą, a wręcz rzadko kiedy mogą powstawać jednocześnie. Projektowany budynek należy zatem traktować jako pierwszy z zespołu bliźniaczego lub szeregowego, które zgodnie z ustaleniami planu będą mogły powstawać na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska inwestora, podnosząc, że zamiar wykonania połowy bliźniaka nie przesądza zawsze o charakterze zabudowy na sąsiedniej działce, bowiem jej właściciel może nie być w ogóle zainteresowany wykonaniem zabudowy bliźniaczej, w szczególności gdy wielkość jego działki umożliwiałaby mu zgodnie z planem miejscowym wykonanie budynku wolnostojącego. W ocenie Wojewody wybudowanie tylko jednego segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy ograniczenia takiej zabudowy nie wynikają z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, skoro obowiązujące prawo nie określa definicji zabudowy bliźniaczej, a wedle rozumienia tego pojęcia kształtowanego przez treść art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, praktykę architektoniczną oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, zabudowę bliźniaczą z istoty swej muszą tworzyć dwa odrębne budynki stykające się ze sobą jedną ścianą, to nie do przyjęcia jest pogląd inwestora, że zabudowę taką może tworzyć tylko jeden segment budynku jednorodzinnego usytuowany ścianą w ostrej granicy, mający dopiero w przyszłości tworzyć dom jednorodzinny typu bliźniak (czyli dwie "połówki"). Ponadto Wojewoda wskazał, że samo zbliżenie obiektu budowlanego do granicy działki również nie może przesądzać o istnieniu zabudowy bliźniaczej, bowiem świadczyć może jedynie o tym, że w bliżej nieokreślonej przyszłości może do budynku wolnostojącego zostać dobudowany budynek tworzący zabudowę bliźniaczą. Pierwszy z budynków będzie zatem tworzył segment zabudowy bliźniaczej dopiero w razie wykonania drugiego budynku. Przed dobudową pozostanie on jednak budynkiem wolnostojącym. A zatem, zdaniem Wojewody, zamiar realizacji przez inwestora tylko jednego segmentu budynku jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy działki o nr ew. [...], mającego być połówką bliźniaka, częścią przyszłej zabudowy bliźniaczej, należało uznać za wskazujący na próbę ominięcia ograniczeń wynikających z ww. postanowień mpzp.
Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wynikającym z mpzp wymogiem zachowania 50% minimalnej powierzchni biologicznie czynnej Wojewoda wskazał, że nieścisłości odnośnie wskazanej w projekcie powierzchni działki, w odniesieniu do sumy powierzchni utwardzonej, powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej nie dawały organowi pierwszej instancji podstaw do dokonania jednoznacznej oceny w tym zakresie. Zdaniem Wojewody również dodatkowe wyjaśnienia przedstawione przez inwestora, że powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia utwardzona obejmują także powierzchnię pod nadwieszeniem budynku, a przy powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym uwzględniono powierzchnię pod balkonem, nie pozwalają na dokładną weryfikację tego, czy projekt budowlany spełnia określone w planie miejscowym wymagania dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Organ zauważył także, że wobec wskazania w bilansie terenu istnienia nadwieszenia, nie zostało ono uwzględnione na rysunku projektu zagospodarowania terenu.
Mając zatem na uwadze wskazane powyżej nieprawidłowości projektu budowlanego, które nie zostały usunięte przez inwestora pomimo wezwania, Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany nie odpowiada obowiązującym wymogom prawa określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co w związku z art. 35 ust. 4 tej ustawy, stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 22 pkt 1 lit. b uchwały Rady [....] z dnia [...] listopada 2009 r., nr LXVII/2081/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 marca 2021 r. oddalił skargę inwestora uznając, że kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zamierzona przez skarżącą inwestycja została określna w projekcie budowlanym, jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu i towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. - w granicy działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Tak więc przepisem mogącym stanowić podstawę zrealizowania zabudowy na działce o nr ew. [...] w granicy z działką o nr ew. [...] znajdującymi się w obszarze planistycznym oznaczonym jako 11 MU mógł być jedynie § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp. Sąd zauważył jednak, że przedłożony organom administracji budowlanej projekt budowlany jest niezgodny z tym przepisem i nie został poprawiony przez inwestora pomimo nałożonego obowiązku.
Zdaniem Sądu Wojewoda [...] słusznie stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny, czy to wolnostojący, czy to w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, musi stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynek w zabudowie bliźniaczej (szeregowej lub grupowej), jest to zatem jeden z dwóch (więcej niż dwóch) budynków wolnostojących. Tę konieczną cechę zabudowy bliźniaczej (szeregowej) odzwierciedla także § 7 pkt 12 mpzp, który przez zabudowę jednorodzinną nakazuje rozumieć zarówno wolnostojące budynki jednorodzinne, jak i zespoły takich (jednorodzinnych – podkr. Sądu) budynków, zarówno w układzie wolnostojącym, jak i bliźniaczym oraz szeregowym.
W ocenie Sądu powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że o zgodności projektu budowlanego - obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki o nr ew. [....] z działką o nr ew. [...] - z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp można by mówić tylko w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdyby projekt budowlany obejmował zabudowę (dwoma) budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, które stykałyby się ścianami w granicy wymienionych działek, z tym jednak zastrzeżeniem, że inwestor miałby prawo do dysponowania obiema nieruchomościami na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca – projekt obejmuje budowę jednego budynku, mającego stanowić "pierwszy segment" zabudowy bliźniaczej. Po drugie, gdyby przed wejściem w życie mpzp na działce o nr ew. [...], w granicy z działką o nr ew. [...], istniał budynek, a ściana (w granicy z działką o nr ew. [...]) budynku projektowanego na działce o nr ew. [...] miałaby się stykać ze ścianą (istniejącego) budynku na działce o nr ew.[...], ale taka sytuacja również nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie – działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana w granicy z działką o nr ew.[...].
Dodatkowo Sąd podkreślił, że oparcia w przepisach prawa nie ma też twierdzenie skarżącej, że planowana przez nią inwestycja niejako zdeterminuje zabudowę działki o nr ew. [...], ponieważ na działce tej "nie będzie możliwości wybudowania czegoś innego niż kontynuacja zabudowy na działce [...]". Stanowisku temu przeczy bowiem treść art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż H. nie ma prawa do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], której właścicielem jest m. [...]. Powyższe twierdzenie jest także niezgodne z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp, albowiem właściciel działki o nr ew. [...] może być wszakże zainteresowany realizacją zabudowy bliźniaczej na tej działce nie od strony działki nr [...], lecz od strony działki o nr [...]. Może też nie być w ogóle zainteresowany zainwestowaniem działki nr [...].
Odnosząc się z kolei do kwestii zgodności projektu budowlanego z § 22 pkt 2 lit. b mpzp, który to przepis dla obszaru 11 MU ustala powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że inwestor pomimo wezwania, nie uzupełnił projektu budowlanego w sposób pozwalający na weryfikację, czy spełnia on warunek określony w powyższym przepisie. Sąd zauważył, że w § 7 pkt 7 mpzp zawarto definicję powierzchni biologicznie czynnej, stanowiąc, że rozumie się przez to grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Przy czym, jak wskazał Sąd, z bilansu wykorzystania powierzchni terenu (str. 31 projektu) i projektu zagospodarowania terenu (str. 60 projektu) wynika, że suma powierzchni biologicznie czynnej na dachu budynku wynosi 129,97 m2 (50% = 65 m2). Jednak dla określenia zgodności projektu z § 22 pkt 2 lit. b mpzp konieczne jest także ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym. W tym natomiast zakresie zdaniem Sądu projekt budowlany zawiera niepełne dane, co uniemożliwia weryfikację podanej w bilansie wykorzystania terenu i w projekcie zagospodarowania terenu wielkości 177,00 m2. Wskazanego braku nie usunęło bowiem ani dodanie w maju 2020 r. do bilansu i projektu zagospodarowania terenu przypisów objaśniających, jakie powierzchnie uwzględniono w powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym, powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonej, ani odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 25 maja 2020 r.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił H. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2021 r. wniósł inwestor – H. sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 22 pkt 1 lit. b mpzp w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że:
- Sąd w świetle powołanych przepisów błędnie ustalił, że inwestor nie dopełnił wymogu zachowania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami mpzp, podczas gdy inwestycja jest zgodna z przepisami mpzp, w szczególności możliwa jest zabudowa nieruchomości zabudową szeregową lub bliźniaczą w ostrej granicy, a wszelkie zakazy czy nakazy jednoczesnej zabudowy całego obszaru musiałyby wprost wynikać z przepisów obowiązującego prawa, a nie z subiektywnej wykładni organu;
- Sąd w świetle powołanych przepisów błędnie ustalił, że projektowanego budynku nie można uznać za obiekt w zabudowie bliźniaczej, albowiem nosi on cechy budynku wolnostojącego, a więc budynku niedopuszczalnego w świetle przepisów § 22 mpzp, podczas gdy projektowany budynek stanowi etap zabudowy szeregowej, a mpzp nie nakazuje w żaden sposób by od razu cały obszar musiał być zabudowany zabudową szeregową;
- Sąd w świetle powołanych przepisów błędnie ustalił, że dokumentacja projektowa nie została uzupełniona przez inwestora w sposób prawidłowy oraz że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora nie został dostosowany do przepisów mpzp;
- Sąd w świetle powołanych przepisów błędnie i sprzecznie ze stanem faktycznym ustalił, że na działce sąsiedniej (tj. działce ew. nr [...]) nowy inwestor będzie miał możliwość zrealizowania inwestycji innej niż zabudowa bliźniacza lub szeregowa, a planowana inwestycja jedynie zaburzy jego plany inwestycyjne, podczas gdy zgodnie z mpzp na działce o parametrach jak działka inwestycyjna oraz działce sąsiedniej nr [...] z obrębu [...] nie ma możliwości realizacji inwestycji innej, niż zabudowa bliźniacza lub szeregowa;
- Sąd w świetle powołanych przepisów błędnie i bezpodstawnie ustalił, że zabudowa bliźniacza lub szeregowa – jeżeli ma powstać na różnych działkach – musi być realizowana jednocześnie, co w konsekwencji prowadzi do absurdalnych wniosków, że żaden z planowanych obiektów nie może być budowany jako pierwszy, a teren objęty restrykcjami z mpzp związanymi z koniecznością realizowania na tym terenie zabudowy bliźniaczej lub szeregowej musi zostać zabudowany jednocześnie przez wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sobą;
b) art. 4 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie inwestorowi prawa zabudowy nieruchomości pomimo, że zakaz zabudowy w ramach inwestycji, na którą pozwolenie na budowę wydał organ pierwszej instancji, nie wynika z przepisów prawa i mpzp, a jedynie w sposób dorozumiany w drodze daleko idącej swobodnej wykładni organu, podczas gdy ograniczenia prawa zabudowy muszą być wprost i w sposób jednoznaczny określone w przepisach prawa (a takich ograniczeń brak w mpzp).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy.
Jak wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw oraz ich uzasadnienia, strona skarżąca kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], co do braku zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 oraz § 22 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr LXVII/2081/2009.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 ww. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że okolicznością bezsporną jest, że działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] przy ul. C. w W., na której zaplanowano przedmiotową inwestycję, jest położona na obszarze obowiązywania mpzp przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr LXVII/2081/2009. Działka ta znajduje się na obszarze planistycznym oznaczonym jako 11 MU, podobnie, jak działka o nr ew. [...], z którą graniczy od południowego wschodu i działka nr [...], z którą graniczy od północnego zachodu, a także kolejna działka (za działką nr [...], wzdłuż ulicy C.) o nr ew. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu - str. 55 i 60 projektu budowlanego). Ustalenia szczegółowe dla obszaru 11 MU zawarto w § 22 mpzp. Przeznaczenie terenu określono, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami (pkt 1). Jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną ekstensywną w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku (pkt 1 lit. a). W § 22 pkt 1 lit. b określono natomiast przeznaczenie dopuszczalne, stanowiąc w tiret 1, że na działkach budowlanych o szerokości nieprzekraczającej 11,0 m oraz na działkach do nich przylegających ustala się zabudowę szeregową lub bliźniaczą w ostrej granicy.
Zważywszy zatem na fakt, że działka inwestycyjna nr [...] jest wąską i długą działką budowlaną, której szerokość nie przekracza 11 m (zob. projekt zagospodarowania terenu - str. 60 projektu budowlanego), należącą do szeregu podobnych działek przy ul. C. (nr [...], [...], [...], [...]), to w stosunku do tych działek zastosowanie mają ustalenia zawarte w § 22 pkt 1 lit. b mpzp. Z akt sprawy wynika, że działki te pozostają niezabudowane. Przy czym zauważyć też należy, że działka nr [...] jest już zabudowana w ostrej granicy, co determinuje możliwość zagospodarowania działki nr [...]. A zatem pozostałe wskazane powyżej działki z uwagi na swoje uwarunkowania i gabaryty nie mogą zostać zagospodarowane inaczej niż zabudową bliźniaczą lub szeregową. Podkreślić należy, że zamierzona przez skarżącą inwestycja została określna w projekcie budowlanym, jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu i towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. - w granicy działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Usytuowanie budynku w granicy z działką o nr ew. [...] jednoznacznie potwierdza projekt zagospodarowania terenu (str. 60 i 62 projektu budowlanego).
Mając więc na uwadze uwarunkowania wskazane w § 22 pkt 1 lit. b mpzp stwierdzić należy, że przedłożony organom administracji budowlanej projekt budowlany, uzupełniony na wezwania organów, jest wbrew twierdzeniom zarówno Wojewody [...] jak i Sądu pierwszej instancji zgodny z tym przepisem. Ustalenia zawarte w § 22 pkt 1 lit. b mpzp powodują, że na działce nr [...] nie ma możliwości wybudowania innej zabudowy niż kontynuacja zabudowy bliźniaczej na działce nr [...]. Oczywiście przy odwrotnej kolejności wnioskowania o decyzję o pozwoleniu na budowę, to skarżąca kasacyjnie Spółka musiałaby dokonać kontynuacji zabudowy bliźniaczej z działki nr [...] jako jedynej prawnie dopuszczalnej inwestycji na tym konkretnym obszarze objętym ustaleniami mpzp. Tak więc wbrew temu co podnosił Wojewoda [...] oraz Sąd pierwszej instancji, właściciel działki nr [...] nie ma możliwości realizacji innej zabudowy niż zabudowa bliźniacza lub szeregowa albowiem mpzp nie daje mu takiego uprawnienia. W związku bowiem z rozmiarami i usytuowaniem działki inwestycyjnej nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...] i [...], każda forma zabudowy nie pozostanie bez wpływu na możliwość kształtowania zabudowy na działce sąsiedniej. Sporna inwestycja nie ograniczy zatem w żaden sposób możliwości inwestycyjnych właściciela działki nr [...] albowiem to już sam mpzp nakłada zarówno na inwestora jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości o podobnych parametrach określone wymogi, których żadna ze stron nie może dowolnie zmieniać.
Zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z przepisami § 22 pkt 1 lit. b mpzp nie podważa także prawidłowa wykładnia terminu "zabudowa bliźniacza". Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane, jak też w przepisach wykonawczych do tej ustawy, ani w przepisach mpzp nie zawarto definicji zabudowy bliźniaczej. Jednak w § 7 pkt 12 mpzp zawarto definicję zabudowy jednorodzinnej stanowiąc, że należy przez to rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym. Z kolei art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tak więc zgodnie z powyższą definicją budynek jednorodzinny, którym jest też poszczególny budynek w zabudowie bliźniaczej stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i może zostać zbudowany wcześniej lub późnej niż budynek na sąsiedniej działce. Przy czym wątpliwości nie budzi fakt, że dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej ma jedną ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych zlokalizowaną w ostrej granicy, przeznaczoną do oddzielenia od sąsiedniej, podobnej zabudowy. A zatem poszczególne budynki tworzące zabudowę bliźniaczą lub szeregową nie muszą powstawać jednocześnie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem projektowany budynek będzie pierwszym budynkiem bliźniaczym, który zgodnie z ustaleniami mpzp może powstać na działce inwestycyjnej i działkach sąsiednich, w tym na działce ew. nr [...], gdyż jej szerokość nie przekracza 11 m. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z ustaleń § 22 pkt 1 lit. b mpzp nie wynika obowiązek zabudowy działki inwestycyjnej dwoma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, gdyż zabudowa taka z uwagi na parametry działki byłaby co do zasady niemożliwa. Z ustaleń planu nie wynika też obowiązek, aby projekt budowlany obejmował jednocześnie zabudowę (dwoma) budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej sąsiadujące ze sobą działki, w sytuacji gdy prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane przysługuje odrębnym podmiotom. Obowiązujący mpzp nakazuje natomiast na wąskich działkach – takich jak działka inwestycyjna i sąsiadujące z nią działki – realizację w ostrej granicy bliźniaka, nie wprowadzając jednak warunku, aby zabudowa taka miała powstać jednocześnie. Dokonując zatem wykładni postanowień mpzp należy w pierwszej kolejności kierować się regułami wykładni językowej. Postanowienia mpzp nie mogą być bowiem interpretowane przez organy administracji publicznej ani przez sąd w sposób rozszerzający, a ograniczenia zabudowy nie mogą być w sposób dorozumiany wywodzone w drodze wykładni organu, o ile sam ustawodawca wyraźnie nie wprowadził tego rodzaju ograniczeń.
Niezależnie od powyższego zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji stwierdzili, że inwestor – skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzupełniła pomimo wezwania projektu budowlanego w sposób pozwalający na weryfikację, czy spełnia on określony w § 22 pkt 2 lit. b mpzp warunek zachowania powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej. Sąd pierwszej instancji podtrzymując w tym zakresie stanowisko Wojewody [...] wskazał, że projekt budowlany zawiera niepełne dane, uniemożliwiające weryfikację podanej w bilansie wykorzystywania terenu i w projekcie zagospodarowania terenu wielkości 177,00 m2 jako powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź inwestora na wezwanie Wojewody do uzupełnienia braków w powyższym zakresie (pismo z 25 maja 2020 r.). W piśmie tym wyjaśniając rzekomą nieścisłość inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy określona zgodnie z obowiązującą normą obejmuje także powierzchnię pod nadwieszeniami budynku, pod którymi znajduje się powierzchnia terenu – w części utwardzona, a w części biologicznie czynna. W efekcie powierzchnia zabudowy nakłada się częściowo na powierzchnię utwardzoną i powierzchnię biologicznie czynną. A zatem teren pod balkonem liczy się do powierzchni biologicznie czynnej jak też do powierzchni zabudowy, a zatem powierzchnię tą liczy się dwukrotnie i dlatego suma poszczególnych wielkości przekracza powierzchnię działki. Podkreślić też należy, że na planie zagospodarowania działki wskazane powyżej rodzaje terenów są zaznaczone i właściwie opisane, co daje możliwość wyliczenia stosownych wielkości. Niezrozumiałe było zatem wskazywanie w wezwaniu na te nieścisłości, gdyż wynikały one raczej z braku dokładnej analizy materiału dowodowego. Kwestionując zatem nakładanie się powyższych wielkości organ odwoławczy powinien tą kwestię wyjaśnić przedstawiając stosowne wyliczenia w oparciu o wymiary podane w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, a jednocześnie zakwestionował zgodność projektu zagospodarowania terenu z § 22 pkt 2 lit. b mpzp.
W związku z powyższym należało uchylić zaskarżony wyrok jak i zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie w przedmiotowej sprawie zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak też dokonać stosownych wyliczeń powierzchni biologicznie czynnej w celu dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z § 22 pkt 2 lit. b mpzp.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.