II OSK 1441/20

II OSK 1441/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1416/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 96 ust. 1 i ust. 3, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 5 pkt 27, art. 24 ust. 2, art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 106, art. 156 § 1 ust 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1416/19 w sprawie ze skargi E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2019 r. nr DOA-ZPPOHII.612.271.2018.KD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1416/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2019 r., nr DOA-ZPPOHII.612.271.2018.KD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy C. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (pismo z 30 sierpnia 2018 r.), w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., gmina C., w liniach rozgraniczających ww. teren oznaczonych literami od A do E o powierzchni ok. 0,48 ha.
Zgodnie z projektem decyzji, nieruchomość ma być zaopatrywana w wodę ze studni kopanej natomiast ścieki bytowo gospodarcze gromadzone będą w szczelnym zbiorniku na nieczystości ciekłe. Dojazd do przedmiotowej działki będzie odbywał się z wykorzystaniem drogi gminnej zlokalizowanej na dz. nr ew. [...] przez drogę na dz. nr ew. [...]. Powierzchnia biologicznie czynna nie będzie mniejsza niż 90 % dla obszaru ujętego w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Teren przedmiotowej inwestycji obejmuje grunty o użytku PslV. Organ wskazał, iż z uwagi na powierzchnię ujętą w liniach rozgraniczających teren inwestycji (ok 0,48 ha) przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie ustalono, iż ww. przedsięwzięcie planowane jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 10 lipca 2014 r, poz. 1951 ze zm.). Działka inwestycyjna zlokalizowana jest także w granicach obszaru Natura 2000 - obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] [...], funkcjonującego na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.) oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] [...].
W toku postępowania organ I instancji w dniu 13 września 2018 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki. Z poczynionych ustaleń wynikało, iż teren inwestycji położony jest w dużym kompleksie łąk otoczonych przez zadrzewienia. Działka znajduje się na grzbiecie, który opada do Zbiornika S.. Obszar działki obejmuje łagodny stok o nachyleniu północno-wschodnim. Od strony południowej i wschodniej przedmiotowa działka sąsiaduje z użytkami rolniczymi (koszone łąki), natomiast od strony zachodniej i północnej znajdują się zwarte zadrzewienia i zakrzaczenia. Odległość od północnej granicy działki do brzegów Zbiornika S. wynosi ok. 150 m. Odległość od wschodniej granicy działki do najbliższej zabudowy (kompleks budynków rekreacyjnych) wynosi ok. 200 m. Pomiędzy lokalizacją przedmiotowej działki i najbliższą zabudową znajduje się jar niedużego cieku, który porośnięty jest zadrzewieniami. Kompleks łąk obejmujący wierzchowinę grzbietu, w którym położona jest omawiana działka, nie jest zabudowany żadnym budynkiem. Od strony wschodniej w granicy działki znajduje się nowo-wybudowana skrzynka elektryczna. Przedmiotowa działka stanowi w około 70% niekoszoną łąkę, północno-zachodni róg działki porośnięty jest zwartymi zadrzewieniami. Zwarte zadrzewienia znajdujące się na działce to głównie gatunki olsza szara, brzoza brodawkowata, leszczyna pospolita, wierzba iwa, śliwa tarnina. Na działce na obszarze łąki stwierdzono gatunki roślin: komonica zwyczajna, pięciornik kurze ziele, krwawnik pospolity, tojeść pospolita, babka lancetowata, dziurawiec zwyczajny goryczka trojeściowa (liczna), przytulią pospolita, świerzbnica polna, trędownik bulwiasty, krzyżownica zwyczajna, nawłoć pospolita. Ponadto, na działce występują pojedyncze zadrzewienia śródpolne pochodzące z samosiewu, są to przede wszystkim młode drzewa i krzewy gatunków brzoza brodawkowata, wierzba iwa, olsza szara, głóg dwuszyjkowy, kruszyna pospolita, śliwa tarnina. W ocenie RDOŚ, porastające omawianą działkę pojedyncze, młode zadrzewienia, zlokalizowane w oderwaniu od zwartego obszaru porośniętego krzewami i drzewami, z uwagi na ich lokalizację i otoczenie, należało zakwalifikować jako zadrzewienia śródpolne, w najbliższym sąsiedztwie znajdują się tereny wykorzystywane rolniczo, przede wszystkim łąki. Organ I instancji ustalił także, iż istniejąca na mapach droga dojazdowa nie istnieje w terenie - fragment działki o nr ew. [...] to zakrzaczenia. Dojazd do działki odbywa się łąką przez kilka działek sąsiednich.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w związku z lokalizacją inwestycji w obszarze Natura 2000, w myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, obowiązany jest do rozważenia, przed jej wydaniem, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. I w tym zakresie, jak podniósł, należy kierować się zasadą ostrożności, uwzględniając wszelkie elementy zagrażające integralności obszaru Natura 2000 i ogólnej spójności sieci Natura 2000. Organ wskazał, iż Wójt Gminy C. w istocie dokonał analizy przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, jednakże stanowisko w tej sprawie nie zawiera uzasadnienia, na jakiej podstawie taki brak wpływu na obszar Natura 2000 został stwierdzony. W ocenie organu I instancji natomiast, wątpliwości co do możliwości znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 budzi przede wszystkim lokalizacja planowanej inwestycji. Organ podniósł, iż powstawanie nowych budynków w kompleksie terenów rolnych, w odsunięciu od istniejącej zabudowy, stwarza nie tylko chaos przestrzenny, ale także uszczupla siedliska przyrodnicze i siedliska zwierząt będących objętych ochroną - obszar specjalnej ochrony ptaków i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] [...]. Z danych posiadanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie wynika, że na większości działki (część łąkowa) o nr ew. [...] zlokalizowane jest siedlisko przyrodnicze objęte ochroną w obszarze Natura 2000 [...], tj. niżowe i górskie łąki świeże użytkowane ekstensywnie Arrhenatheretum elatioris (6510), co potwierdzają wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez Firmę Krameko na zlecenie RDOŚ w Rzeszowie w 2015 r, w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru Natura 2000 [...] [...]. Siedlisko 6510 zajmuje około 8% powierzchni tego obszaru, przy czym zarówno w skali całej Polski, jak i w skali obszaru Natura 2000 łąki użytkowane ekstensywnie należą do siedlisk zagrożonych, głównie z uwagi na zaprzestanie dotychczasowych ekstensywnych form ich rolniczego wykorzystywania. W przypadku obszaru Natura 2000 "[...]" najważniejszym zagrożeniem dla tego typu siedliska, obok naturalnej sukcesji, jest narastająca presja na ich zabudowanie, która prowadzi do zmniejszania się powierzchni terenów otwartych oraz występujących tam cennych siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z krajobrazem łąkowym. Natomiast, jak wyjaśnił organ, obszar wyznaczony w liniach rozgraniczających teren inwestycji prawie w całości obejmuje wspomniane siedlisko przyrodnicze - niżowe i górskie, świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Realizacja przedsięwzięcia będzie zatem się wiązać z nieodwracalnym zniszczeniem tego siedliska poprzez jego fizyczne zajęcie i fragmentację. W związku z powyższym, w ocenie RDOŚ, nie można wiarygodnie uznać, ani też wykluczyć, że oddziaływanie analizowanego przedsięwzięcia jest nieznaczące i z całą pewnością nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na siedliska oraz gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, wobec sukcesywnie kurczących się w rejonach górskich i podgórskich terenów stanowiących miejsca ich bytowania, w tym w związku z przeznaczaniem ich pod zabudowę. Nie da się więc wyeliminować możliwości naruszenia planowaną inwestycją art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.
Wobec powyższego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż przedmiotowe przedsięwzięcie naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, a nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, określony w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały z dnia 23 czerwca 2014 r. oraz że niemożliwe jest zastosowanie odstępstw w niej przewidzianych.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącej złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w związku z art. 106 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez organ uzgadniający po upływie zawitego terminu do jego podjęcia, co powoduje bezwzględną nieważność zaskarżonego aktu oraz naruszenie art. 156 § 1 ust 2 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez powołania podstawy prawnej wskazanej w sentencji postanowienia, w oparciu o którą organ odmówił dokonania uzgodnień, co uniemożliwia skarżącej prawidłowe odniesienie się merytoryczne do zaskarżonego postanowienia.
Nadto pełnomocnik zarzucił, iż organ I instancji naruszył art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu, w szczególności dokonanie w dniu 13 września 2018 r. oględzin nieruchomości bez udziału skarżącej oraz bez prawidłowego powiadomienia skarżącej o zamiarze przeprowadzenia wizji w terenie, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu i zajęcie stanowiska w sprawie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, rozpoznając podniesione zarzuty w pełni podzielił merytoryczną ocenę organu I instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W jego ocenie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie poprawnie rozpatrzył przedmiotową sprawę a rozstrzygnięcie, wbrew podniesionym zarzutom, oparł o właściwą podstawę prawną a także, zaskarżone postanowienie zostało wydane w ustawowo przewidzianym terminie.
Odnosząc się do badanej sprawy GDOŚ także wyjaśnił, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy zezwala na zabudowę części działki porośniętej zadrzewieniami a to, w związku z powyższym, stanowi, iż realizacja przedmiotowej inwestycji koliduje z § 3 ust.1 pkt 3 ww. uchwały. Charakter przedsięwzięcia natomiast nie daje podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu wymienionych w ww. przepisie. Również, żadna z wymienionych w § 3 ust. 9 ww. uchwały przesłanek nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. A także, jak podkreślił organ, planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego, nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).
Odnosząc się do kwestii proceduralnych organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty w tym zakresie są chybione. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest skuteczny, o ile skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Powyższe skarżąca odnosi do niepowiadomienia jej przez organ o terminie oględzin na gruncie, co miało uniemożliwić skarżącej w podjęciu czynności procesowych. Jednocześnie jednak, w tym zakresie, nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła, na skutek powyższego naruszenia, wykonać czy też jakiego dowodu, z uwagi na powyższe, nie mogła przeprowadzić (przedstawić) a mogącego mieć dla niniejszej sprawy istotne znaczenie. Wobec powyższego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosła E. D., podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 17 września 2018 roku, które nie zawiera powołania podstawy prawnej w oparciu, o którą zostało wydane;
2. § 3 ust 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez uznanie, iż planowana inwestycja doprowadzi do likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w sytuacji, gdy rozmiar inwestycji w stosunku do wielkości nieruchomości oraz ilości występujących zadrzewień pozwala na lokalizację inwestycji w sposób nie prowadzący do naruszenia § 3 ust 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu;
3. art. 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez brak stwierdzenia obligatoryjnego obowiązku wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
4. art. 33 ustawy o ochronie środowiska poprzez jego zastosowanie w sytuacji niedokonania ustaleń czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000;
5. art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjętych działań wobec osób fizycznych zaś przepis ten wprowadza wyłącznie zasady funkcjonowania Państw Członkowskich Unii Europejskiej w zakresie kształtowania ochrony środowiska naturalnego;
6. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wątpliwości w szczególności w zakresie wątpliwości czy planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1416/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy, zgodnie z którym ww. organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia, o których mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.
Sąd wskazał, że zgodnie z poczynionymi przez organy ustaleniami inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] - dalej obszaru Natura 2000 [...] [...]. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, należało rozważyć możliwość naruszenia zakazów określonych w obowiązującej na tym terenie uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Następnie zaś, organ winien był ustalić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala bowiem uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana. Ta kolejność została zachowana.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd stwierdził, że zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie poprawnie rozpoznali przedmiotową sprawę, wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o wskazaną podstawę prawną.
Planowana inwestycja polega na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce położonej w dużym, niezabudowanym kompleksie łąk, w terenie otwartym, w odległości około 200 m do najbliższej zabudowy (kompleks budynków rekreacyjnych), od której odgranicza ją jar niedużego cieku porośnięty zadrzewieniami. Z analizy ogólnodostępnych na portalu geoserwis.gdos.gov.pl ortofotomap oraz przeprowadzonych w dniu 13 września 2018 r. oględzin wynika, iż na części powierzchni działki znajdują się zadrzewienia, pochodzące z samosiewu, jak pojedyncze: brzozy brodawkowate, wierzby iwy, olsza szara, głóg dwuszyjkowy, kruszyna pospolita, śliwa, tarnina, czy też zwarte zadrzewienia porastające działkę, którymi są głównie: olsza szara, brzoza brodawkowata, leszczyna pospolita, wierzba iwa, śliwka, tarnina.
Zgodnie ze stanowiskiem organów, które Sąd w całości zaaprobował zadrzewienia występujące na przedmiotowej działce, z uwagi także ich na lokalizację i otoczenie, porastające grunty i pastwiska (zgodnie z ewidencją oznaczonych symbolem Ps lV), sąsiadujące z terenami wykorzystywanymi rolniczo - łąkami kośnymi, należy zakwalifikować jako zadrzewienia śródpolne.
Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody przez zadrzewienia rozumie się pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Jako zadrzewienia śródpolne należy uznać z kolei takie, które znajdują się wśród pól, niezależnie czy pochodzą z planowanych nasadzeń czy wyrosły jako samosiejki, a także bez względu na fakt czy znalazło to odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. I w związku z powyższym, sam teren na którym występują zadrzewienia jak i pozostałe składniki szaty roślinnej są chronione ww. zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który wprowadził na obszarze chronionego krajobrazu zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. To z kolei stanowi, iż realizacja planowanej inwestycji jest z tego powodu niedopuszczalna, gdyż wiązałaby się z nieuchronnością ich usunięcia. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zezwala bowiem na zabudowę części działki, porośniętej zadrzewieniami co w sposób oczywisty koliduje z powyższym zakazem. Zatem, usunięcie tych zadrzewień spowodowałoby złamanie zakazu obowiązującego w obszarze chronionego krajobrazu. Sąd zwrócił uwagę, iż zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne, o których mówi § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, mogą zostać usunięte tylko, jeżeli jest to konieczne dla ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zgodnie z § 3 ust. 9 ww. uchwały zakaz ten nie dotyczy czynności wykonywanych w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie niezbędnym do realizacji tych przedsięwzięć: zabiegów czynnej ochrony przyrody wykonywanych przez organy ochrony przyrody; zadrzewień rosnących na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty orne, za wyjątkiem zadrzewień rosnących w obrębie tych działek w odległości do 1 m od ich granic. Jeżeli natomiast nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych okoliczności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), usunięcie drzew i krzewów śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jest zabronione. Nadto, słusznie zauważyły organy obu instancji, planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest także inwestycją celu publicznego, nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne gdyż dalsze prowadzenie postępowania w zakresie oceny wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 byłoby, w świetle poczynionych ustaleń i obowiązującej ww. regulacji prawnej (uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r.), bezcelowe.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd wskazał, iż w związku z lokalizacją inwestycji w obszarze Natura 2000, w myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Pomimo iż w powyższym przepisie nie przewidziano wprost kryteriów, jakie organ powinien uwzględniać, to jednak należy kierować się zasadą ostrożności, uwzględniać wszelkie elementy zagrażające integralności obszaru Natura 2000 i ogólnej spójności sieci Natura 2000. Wójt Gminy C. dokonał analizy przedmiotowej inwestycji stwierdzając lakonicznie, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Stanowisko te jednak nie zostało przez Wójta w żaden sposób wykazane, nie zawiera także stosownego w tym zakresie uzasadnienia, na jakiej podstawie brak wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 został przez niego stwierdzony. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Trzeba pamiętać, iż obszar wyznaczony w liniach rozgraniczających teren inwestycji prawie w całości obejmuje siedlisko przyrodnicze - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Stąd też zasadnym jest twierdzenie, iż oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z innymi zrealizowanymi tam oraz planowanymi do realizacji działaniami i przedsięwzięciami, może być znaczące i spowodować pogorszenie właściwego stanu zachowania ww. obszaru. W związku z powyższym Sąd uznał, że słusznie organy oceniły, że nie można jednoznacznie uznać, ani też wykluczyć, że oddziaływanie analizowanego przedsięwzięcia jest nieznaczące a także nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na siedliska oraz gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, wobec sukcesywnie kurczących się w rejonach górskich i podgórskich terenów stanowiących miejsca ich bytowania, m.in. w związku z przeznaczaniem ich pod zabudowę. Nie da się więc wyeliminować możliwości naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku gdy są jakiekolwiek wątpliwości w zakresie możliwości potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 należy, zgodnie z przepisem art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wymaganych dokumentów, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia, celem przeanalizowania przez organ ochrony środowiska efektów realizacji danej inwestycji. Wójt w badanej sprawie nie miał jednak żadnych wątpliwości, co zdaniem Sądu było całkowicie nieuzasadnione, w zakresie braku potencjalnego znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jednakże, w sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie główne nie rozważy kwestii, o których mowa w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ lub po rozważeniu stwierdzi, iż analizowane oddziaływanie nie będzie miało miejsca (co uniemożliwia tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000), regionalny dyrektor ochrony środowiska może, zgodnie ze swoją wiedzą merytoryczną i kompetencjami, w przypadku gdy stwierdzi możliwość wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Swoje stanowisko musi jednak merytorycznie uzasadnić, wyjaśniając przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem.
Sąd podkreślił, iż zarówno RDOŚ jak i GDOŚ stanowią wyspecjalizowane organy, posiadające kompetencje do podejmowania przedmiotowych rozstrzygnięć. Regionalne dyrekcje ochrony środowiska zostały utworzone, podobnie jak Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Realizują one zadania dotyczące polityki ochrony środowiska w zakresie zarządzania ochroną przyrody, kontroli procesu inwestycyjnego oraz przekazywania informacji o środowisku na obszarze danego województwa. Wydają także w ramach swoich kompetencji akty prawa miejscowego w postaci zarządzeń. Do ich zadań należy min.: uczestnictwo w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko, zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody czy też przeprowadzanie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub branie w nich udziału. Zatem, kompetencje ww. organów do uznania wystąpienia potencjalnego naruszenia ekosystemu, w tym też oczywiście występującego na obszarze przedmiotowej inwestycji, były w ocenie Sądu oczywiste i nie budziły żadnych wątpliwości. W przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Ww. zasada, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wcześniej art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002r.).
Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na które ogólnie, bez wskazania konkretnych zarzutów, w skardze wskazała skarżąca.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła E. D. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 17 września 2018 roku, które nie zawiera powołania podstawy prawnej w oparciu, o którą zostało wydane oraz art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjętych działań wobec osób fizycznych zaś przepis ten wprowadza wyłącznie zasady funkcjonowania Państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie kształtowania ochrony środowiska naturalnego;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał ustalenia organów za prawidłowe w szczególności w zakresie, iż planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko w sytuacji gdy organy wyłącznie wskazały na wątpliwości w tym zakresie odstępując od szczegółowego uzasadnienia oraz powołując się na zasady przewidziane art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
3. art. 96 ust. 1 oraz 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie w przypadku uznania przez organ architektoniczno-budowlany właściwy do przyjęcia zgłoszenia, który po rozważeniu kwestii doszedł do przekonania, iż planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000, to stanowisko to może zostać podważone przez organy ochrony środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym, względnie poprzez niezastosowanie art. 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w szczególności poprzez brak stwierdzenia obligatoryjnego obowiązku wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów skargi ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia jest bezzasadne. Przepisy będące podstawą wydania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostały wskazane w części wstępnej tego postanowienia oraz w jego uzasadnieniu. Analiza treści postanowienia wydanego przez ten organ pozwala na ustalenie jakie przepisy legły u podstaw jego wydania.
Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.
Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 96 ust. 1 oraz 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzić należy, że ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że nie było podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja naruszała § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Realizacja inwestycji skutkowałaby koniecznością usunięcia zadrzewień znajdujących się na działce, to jest naruszeniem zakazu wynikającego z ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że sam ten fakt był wystarczający do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i dokonywanie oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na obszar Natura 2000 było zbędne. Prawidłowość stanowiska organów administracji oraz Sądu I instancji odnośnie do zasadności zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana.
Sąd I instancji wprawdzie dokonał w uzasadnieniu wyroku oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej art. 96 ust. 1 oraz 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jednakże dokonywanie tej oceny było zbędne i nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości postanowień wydanych przez organy administracji. Skoro planowana inwestycja naruszała postanowienia § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, to fakt ten sam sobie był wystarczającą podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezależnie od prawidłowości oceny wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.