II OSK 144/21

II OSK 144/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 755/18 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-08-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adw. A. H. – kuratora spadku po zmarłej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 755/18 w sprawie ze skarg O. W., A. D. i M. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 września 2018 r. nr WOP.7721.109.2018.AH w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 755/18 w ten sposób, że w miejsce słów " adw. A. H.– kuratora spadku po zmarłej O. W." wpisuję słowa "O. W.", 2. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 30 lipca 2018 r. znak: NB.5141.99.2015.TA, 3. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. W. kwotę 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 755/18 oddalił skargi O. W. (dalej także jako: "inwestorka"), A. D. i M. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "WINB") z 20 września 2018 r., nr WOP. 7721.109.2018.AH w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Powyższy wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej: "PINB"), na wniosek A. D., przeprowadził 26 listopada 2015 r. kontrolę w zakresie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w S.. Ustalił, że na przedmiotowej działce istnieje drewniany budynek mieszkalny, który uległ częściowemu spaleniu w wyniku pożaru w kwietniu 2015 r. Podczas kontroli ustalono, że na podstawie zgłoszeń (6 lipca 2015 r. i 20 sierpnia 2015 r.) prowadzono roboty budowlane polegające na wymianie w budynku części dyli drewnianych na ścianach budynku, murłat, części krokwi i belek stropowych.
PINB postanowieniem z 4 grudnia 2015 r., nr NB.5141.99.2015.TA, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie powyższych robót budowlanych.
WINB, po rozpoznaniu zażalenia A. D., postanowieniem z 18 stycznia 2016 r. uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 229/16, po rozpoznaniu skargi A. D., uchylił postanowienie WINB z 18 stycznia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 4 grudnia 2015 r.
W postępowaniu przeprowadzonym na skutek powyższego wyroku PINB 27 września 2016 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził odstąpienie od warunków dokonanych zgłoszeń zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem organu zgłoszenie z 6 lipca 2015 r. obejmowało jedynie wymianę pokrycia dachowego drewnianego budynku mieszkalnego, natomiast zgłoszenie z 20 sierpnia 2015 r. obejmowało wymianę części belek, części oczep oraz części krokwi, wymianę podwalin i wzmocnienie fundamentu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Tymczasem w trakcie oględzin stwierdzono dokonanie wymiany części dyli ściennych, wszystkich murłat i belek stropowych a także 15 par krokwi z pozostawieniem jedynie jednej pary starych krokwi. Wykonanie tych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie przedstawiła, co wymagało podjęcia czynności naprawczych, w tym orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.
Decyzją z 1 grudnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał O. W. zaniechanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Zdaniem PINB inwestorka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę, a zatem powinna obecnie wystąpić do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O. W., która podała, że w jej ocenie zakres przeprowadzonych robót budowlanych mieści się w definicji remontu, bowiem nie zmieniły parametrów użytkowych lub technicznych budynku mieszkalnego.
PWINB decyzją z 5 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z 1 grudnia 2016 r. nakazujące O. W. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 169/17 uchylił ww. decyzję PWINB z 5 stycznia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 1 grudnia 2016 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy winny dokonać jednoznacznej kwalifikacji robót budowlanych jako remontu, przebudowy lub odbudowy, a następnie ocenić jakich wymagały formalności wg stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wykonania, jak też ustalić czy formalności tych dopełniono, ewentualnie czy inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem/zgłoszeniem, czy nastąpiły odstępstwa, a jeśli tak, to jaki miały charakter (istotny/nieistotny). Winny także ustalić daty przystąpienia do robót, co jest istotne z uwagi na zmianę brzmienia art. 29 ust. 4 P.b. mającą znaczenie z uwagi na położenie budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2105/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
W ponownym postępowaniu PINB przeprowadził 25 czerwca 2018 r. oględziny, w trakcie których stwierdził brak zmiany stanu faktycznego obiektu od oględzin 27 września 2016 r.
PINB decyzją z 30 lipca 2018 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zobowiązał inwestorkę do przedłożenia, w terminie do 31 października 2018 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane na przedmiotowym budynku.
Wykonane przez inwestorkę roboty budowlane PINB zakwalifikował jako przebudowę budynku mieszkalnego (art. 3 pkt. 7 lit. "a" P.b.), uznając, że choć nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, to jednak zmieniono w jego ocenie parametry użytkowe i techniczne. Zdaniem PINB, na wykonane roboty inwestor powinien był w dacie dokonywania zgłoszeń uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Pozwolenie nie zostało uzyskane wobec niewniesienia do zgłoszeń sprzeciwu. W dacie wykonywania robót (po 21 września 2015 r., co wynika ze zgłoszenia z 6 lipca 2015 r.), po zmianie ustawy Prawo budowlane, na zamierzone roboty było wymagane zgłoszenie, jednak inwestor wykonał przebudowę, a ta wymagała pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach uzasadnione było wydanie zobowiązanie w postępowaniu naprawczym do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Odwołania od decyzji PINB z 30 lipca 2018 r. złożyła O. W., A. D..oraz M. D..
PWINB decyzją z 20 września 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB decyzją z 30 lipca 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania są roboty wykonywane w drewnianym budynku mieszkalnym położonym na obszarze wpisany do rejestru zabytków części miasta Sokółka, który to budynek nie jest indywidualnie wpisany do tego rejestru. Pierwsza kontrola robót (26 listopada 2015 r.) nie ujawniła ich niezgodności z zakresem dokonanych przez inwestorkę zgłoszeń. Niezgodność ujawniono podczas oględzin 27 września 2016 r. Zdaniem PWINB, trafnie organ I instancji zakwalifikował roboty jako przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.). Dlatego też w niniejszej sprawie mają zastosowanie procedury naprawcze przewidziane w art. 50-51 P.b., bowiem wskutek błędów organów nie można zarzucić inwestorce samowoli budowlanej w postaci budowy bez pozwolenia.
O. W. oraz A. i M. D. na powyższą decyzję złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć O. W.. Postanowieniem z 8 maja 2020 r. został ustanowiony kurator spadku – adw. A. H.. Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Sąd I instancji podjął postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem ustanowionego kuratora spadku.
Powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił ww. skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd związani są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 169/17, od którego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Lektura ww. uzasadnienia wskazuje, że niektóre okoliczności prawne sprawy zostały przesądzone przez sąd wprost, a co do niektórych sąd zalecił ich wyjaśnienie. Do pierwszej kategorii należą: konieczność eliminacji dualizmu postępowań prowadzonych w trybie wnioskowym i z urzędu oraz brak możliwości zarzucenia skarżącej samowoli budowlanej w postaci budowy bez pozwolenia (art. 48 P.b.) lub zgłoszenia (art. 49b P.b.), wobec nieprawidłowego zareagowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na zgłoszenie (brak sprzeciwu) oraz przez konserwatora zabytków (wskazanie na brak konieczności uzyskania jego pozwolenia). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wszelkie rozważania i zarzuty dotyczące tego, jakich formalności powinna skarżąca dotrzymać w dacie zgłoszenia są bezprzedmiotowe. Do drugiej kategorii (okoliczności zalecone przez sąd jako podlegające wyjaśnieniu) należy zaliczyć: datę realizacji robót budowlanych, czym te roboty w istocie były (zgłoszonym remontem, przebudową czy odbudową), czy stanowiły istotne odstępstwo od dokonanych w lipcu i sierpniu 2015 r. zgłoszeń, jakiej procedurze powinny podlegać i czy mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w ww. wyroku zwrócono uwagę na wyjątkowość zaistniałej sytuacji, która nie może powodować dla skarżącej "negatywnych skutków wadliwego działania organów". Następnie uznał, że powyższe zalecenia zostały przez organ zrealizowane.
Zdaniem Sądu I instancji organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły zakres, rodzaj jak i kwalifikację robót budowlanych jako przebudowę, a także okres ich wykonania jako mający miejsce począwszy od końca września 2015 r. i później ("po 21 września 2015 r."). Trafnie też dostrzegły, że zgłoszenie z sierpnia 2015 r. wskazywało zamiar wykonania prac po 21 września 2015 r.
Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom O. W., nie można zakwalifikować przedmiotowych robót jako remontu. Nie jest bowiem "odtworzeniem stanu pierwotnego" wykonanie na nowo istotnych elementów konstrukcyjnych obiektu (strop, więźba dachowa). Sporny zakres prac nie ograniczył się wyłącznie do wymiany czy odnowienia, ale doszło do zastąpienia większości istotnych elementów obiektu elementami nowymi, a także zdemontowania dotychczasowego podziału wewnątrz budynku. W konsekwencji zmieniono parametry użytkowe obiektu, bowiem zlikwidowano dotychczasowy układ pomieszczeń, zaś nowe elementy techniczne zwiększyły bezpieczeństwo konstrukcji, jej nośność i trwałość, co stanowi o zrealizowaniu przebudowy.
Następnie Sąd podał, że konsekwencją dokonania kwalifikacji wykonanych robót miało być, zgodnie z wyrokiem w sprawie II SA/Bk 169/17, ustalenie czy stanowią istotne czy też nieistotne odstąpienie od dokonanych zgłoszeń i zastosowanie właściwej dla nich procedury budowlanej. W tym zakresie Sąd wskazał, że doszło do istotnego odstąpienia od dokonanych zgłoszeń, co - porównując opis wykonanych robót, zakres zgłoszeń i kwalifikację robót jako przebudowy - wykazał PWINB wskazując wprost, iż inwestorka "roboty wykonała z istotnym odstąpieniem od warunków zgłoszenia". Sąd podzielił przy tym stanowisko organu o konieczności zastosowania w tej konkretnej sprawie procedury naprawczej z art. 50-51 P.b., co wynika z analizy przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót. Z 15 września 2015 r. uległ bowiem zmianie przepis art. 29 ust. 4 P.b. Wykreślono wcześniejszy (istniejący od 28 czerwca 2015 r.) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (przypadek rozpatrywany), natomiast wprowadzono dla robót na takim obiekcie obowiązek zgłoszenia i dołączenia do zgłoszenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 29 ustawy zmieniającej z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, Dz. U. z 2015 r., poz. 1265 ze zm.). W dacie realizowania spornych robót przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeśli nie prowadziła do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków nie wymagała pozwolenia na budowę ale zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zdaniem Sądu przyjmując, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym okoliczność wydłużenia okapu o 30 cm - co powoduje zsuwanie się śniegu na działkę sąsiednią - świadczy o zwiększeniu zakresu oddziaływania obiektu budowlanego i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie jednak od tego, czy było wymagane zgłoszenie czy pozwolenie na budowę, zasadne było prowadzenie postępowania naprawczego. Brak zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa (w tym wypadku przebudowa) skutkuje bowiem nie procedurą legalizacyjną z art. 48 P.b. czy z art. 49b P.b., ale procedurą naprawczą z art. 50 - 51 P.b., a dokładnie jest to przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Brak pozwolenia na budowę skutkuje procedurą legalizacyjną z art. 48 P.b., ale w tym wypadku nie mogła być ona zastosowana z uwagi na jednoznaczne jej wykluczenie przez Sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 oraz wyraźne związanie organów i ponownie orzekającego sądu wskazaniem o braku podstaw do pogorszenia sytuacji skarżącej. Tę samą argumentację o braku podstaw do zastosowania art. 48 P.b. można przywołać przyjmując, że wykonano odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, iż dokonano zgłoszeń w lipcu i sierpniu 2015 r. Nie obejmowały one robót wykonanych faktycznie, przekraczających zakres robót w wymienionych w zgłoszeniach, a nadto – jak przesądził Sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 – w dacie zgłoszenia wymagały pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego, których nie uzyskano. Mając zatem na uwadze całokształt powyższych okoliczności, w szczególności wymagania formalnoprawne niezbędne dla wykonanych robót (dopełnione, nie dopełnione i przyczyny tego stanu rzeczy) skonkludować trzeba, że odnośnie robót przekraczających istotnie dokonane zgłoszenia niezbędna była procedura naprawcza z art. 50-51 P.b., którą organ w kontrolowanym obecnie postępowaniu bez istotnego naruszenia prawa przeprowadził. Tym bardziej, że jednoznacznie Sąd w sprawie II SA/Bk 169/17 wykluczył możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. i art. 49b P.b.
Sąd I instancji uznał, że zastosowanie w sprawie niniejszej art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. pozwala sprawdzić, czy jest możliwość legalizacji odstępstw istotnych, poważnych, które wobec niedopełnienia wcześniej wymagań formalnoprawnych muszą być skonfrontowane z właściwym stanem prawnym. Z takimi zaś w sprawie mamy do czynienia biorąc pod uwagę zakres prac ustalony przez organy i ich kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że na możliwość zastosowania ww. przepisu wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 169/17.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, adw. A. H.– kurator spadku po zmarłej O. W., wniosła o jego uchylenie w części oddalającej skargę O. W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 3 pkt 8 P.b., przez błędną jego wykładnię i tym samym błędne uznanie, iż robót wykonanych przez skarżącą nie można zakwalifikować jako remontu, podczas gdy wszystkie wykonane na przedmiotowej nieruchomości prace polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, bez zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego,
art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przez błędną jego wykładnię i tym samym błędne uznanie, iż wykonane roboty w sposób istotny odstępują od zakresu robót w skutecznie dokonanym zgłoszeniu, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu nie jest istotnym odstąpieniem od zgłoszenia wymiana jednego lub kilku elementów więcej lub mniej niż to wynika ze zgłoszenia, tym bardziej gdy podany zakres robót nie określa ilości wymienianych elementów,
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę i przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane spowodowały zwiększenie zakresu oddziaływania obiektu budowlanego i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż zwiększył się zakres oddziaływania budynku, a tym samym, iż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W dniu 15 lutego 2021 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejowego w Sokółce z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I Ns 150/20 o zwolnieniu adw. A. H. z funkcji kuratora spadku po zmarłej O. W., z uwagi, iż spadek został objęty przez M. W..
W piśmie z 2 marca 2021 r. M. W. zawarł oświadczenie, że podtrzymuje skargę kasacyjną złożoną przez adw. A. H.. Następnie w piśmie procesowym z 23 kwietnia 2021 r. uzupełnił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 P.b., przez błędną jego wykładnię i tym samym błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż prowadzonych przez skarżącą robót wykonanych nie można zakwalifikować jako remontu.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotowy budynek uległ częściowemu zniszczeniu w wyniku siły wyższej - pożaru, który miał miejsce w kwietniu 2015 r. - częściowo zostały nadpalone belki stropowe i krokwie od strony ulicy, zniszczony został dach. Następnie na podstawie zgłoszenia z 6 lipca 2015 r. (zamiar wykonania robót w zakresie zmiany pokrycia dachu drewnianego budynku z dachówki cementowej na blachę ocynkowaną, z określonym terminem rozpoczęcia robót – 7 sierpnia 2015 r.) oraz z 20 sierpnia 2015 r. (zamiar wymiany zużytych lub uszkodzonych przez pożar elementów więźby dachowej, belek, wymianie części krokwi, o takim samym przekroju - z określonym terminem rozpoczęcia – 21 września 2015 r.) rozpoczęte zostały prace budowlane. Podczas oględzin organy stwierdziły, że inwestorka podczas prac budowlanych wymieniła część dyli drewnianych na ścianach budynku, murłat, część krokwi i belek stropowych, pokrycie dachowe, jak też zlikwidowała wewnętrzne przegrody, komin jak i zdemontowała instalację.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 P.b., przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W orzecznictwie wskazuje się, że remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2375/18). Przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2019 r., II OSK 373/17; 16 października 2019 r., II OSK 2515/18).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane przez inwestorkę roboty budowlane wypełniają przesłanki do uznania ich za remont. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że dotychczas wykonane roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego przedmiotowego budynku, który uległ uszkodzeniu podczas pożaru. Sprowadzały się one bowiem na wymianie uszkodzonych podczas pożaru elementów budynku, tj. pokrycia dachowego, uszkodzonych belek ściennych, stropów czy też składających się na więźbę dachową. Charakter tych prac prowadzi do wniosku, że stanowiły one de facto "naprawę" uszkodzonego pożarem budynku. Stanowiły jedynie odtworzenie na obiekcie zniszczonych przez pożar elementów (przy użyciu nowych materiałów czy też obecnie stosowanych materiałów), bez tworzenia nowej substancji budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestorka zmuszona była niewątpliwie zastąpić uszkodzone ww. elementy, w tym wymienić dach, w celu niezbędnego utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym. Wykonane prace nie wpłynęły przy tym na parametry budynku, takich jak wysokość, szerokość czy długość budynku.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji o wykluczeniu kwalifikacji spornych robót budowlanych jako remontu nie może świadczyć okoliczność, iż doszło do zastąpienia większości istotnych elementów obiektu nowymi elementami. Treść art. 3 pkt 8 P.b. dopuszcza bowiem stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zmieniły się parametry użytkowe przedmiotowego budynku. Okoliczność, iż ścianek działowych nie ma w momencie przerwania prac jeszcze nie oznacza, że nie zostaną one odtworzone w tym samym miejscu. Dopiero po zakończeniu prac, w przypadku gdy nie zostaną one ponownie postawione, będzie można ewentualnie uznać, że doszło do zmiany parametrów budynków. W niniejszej sprawie nie można przy tym pominąć okoliczności, które przyczyniły się do przeprowadzenia robót budowlanych – tj. pożar przedmiotowego budynku, który posiada konstrukcję drewnianą. Usunięcie podczas prac poszczególnych elementów stanowi konsekwencję uszkodzeń powstałych podczas pożaru.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, w ślad za organami administracji - że prowadzonych prac budowlanych nie można uznać za remont budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 8 P.b.
Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte pod koniec września 2015 r., jak również, iż zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po 15 września 2015 r. Dlatego też mając na uwadze treść art. 29 ust. 4 P.b. obowiązującego w trakcie rozpoczęcia robót budowlanych, uznać należy, że dla remontu budynku budowlanego, znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagane było dokonanie jedynie zgłoszenia, przy czym winno zostać do niego dołączone pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie zgłoszenie, jak już powyżej wskazano, zostało złożone. Odnosząc się zaś do konieczności załączenia pozwolenia konserwatorskiego, należy mieć na uwadze, że inwestorka, przed rozpoczęciem prac budowlanych, zwróciła się do wojewódzkiego konserwatora zabytków z zapytaniem czy wykonanie remontu dachu (bez zmiany jego kształtu) i wymiana pokrycia budynku wymagana ww. pozwolenia. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 15 czerwca 2015 r. poinformował, że realizacja tych robót nie wymaga pozwolenia. Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 169/17 zwrócenie się przez inwestorkę z powyższym zapytaniem do konserwatora zabytków świadczy o dobrej woli wypełnienia przez nią powyższego wymogu.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że zasadnie zarzucono, iż Sąd błędnie uznał, iż wykonane roboty budowlane w sposób istotny odstępują od zakresu robót wskazanych w zgłoszeniach.
Wskazać należy, że 6 lipca 2015 r. skarżąca zgłosiła zamiar zmiany pokrycia dachowego na blachodachówkę z pokrycia blachą ocynkowaną, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w istniejących otworach, docieplenie budynku styropianem, tynk mineralny, z określonym terminem rozpoczęcia robót – 7 sierpnia 2015 r. oraz 20 sierpnia 2015 r. zgłosiła zamiar wymiany zużytych lub uszkodzonych przez pożar elementów więźby dachowej, belek, wymianie części krokwi, o takim samym przekroju - z określonym terminem rozpoczęcia – 21 września 2015 r.
Analiza powyższych zgłoszeń jak i przeprowadzonych robót budowlanych prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do istotnego odstępstwa w zakresie zgłoszonych a wykonanych robót budowlanych. Prowadzone roboty miały na celu odtworzenie zniszczonych elementów (w tym dachu). Zakres prac spowodował zrealizowanie elementów obiektu, które wcześniej w tym obiekcie istniały. Wprawdzie nastąpiła m.in. rozbiórka kominów, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie remont był wynikiem siły wyższej (pożaru), kwestia ta nie ma znaczenia (ich konstrukcja opierała się belkach stropowych, które zgodnie ze zgłoszeniem miały ulec wymianie). Także wydłużenie okapu o 30 cm nie świadczy jeszcze, że w okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do istotnego odstępstwa od robót wskazanych w zgłoszeniu. Wydłużenie to nie jest bowiem znaczne, a nachylenie czy konstrukcja dachu pozostała niezmieniona. Odnosząc się natomiast do podniesionej okoliczności zsuwania się śniegu na działkę sąsiednią, wskazać należy, że istnieją techniczne możliwości zabezpieczenia połaci dachu przed jego osuwaniem.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rzeczą PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.