II OSK 144/20

II OSK 144/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 360/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-08-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 25 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 360/19 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 26 lutego 2019 r. nr V/35/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Krośnice, w obrębie Czeszyce w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 360/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 26 lutego 2019 r., nr V/35/2019, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Krośnice, w obrębie Czeszyce w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1, § 10 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze zarzucono podjęcie § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 4 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu pod teren zabudowy produkcyjnej z naruszeniem postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krośnice.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krośnice, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 360/19, oddalając skargę, wskazał na zakres przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1, 4 i 5 u.s.g.), których nie należy łączyć z art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana także z perspektywy treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jeśli chodzi o plan miejscowy.
Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ uchwałodawczy ustaleniami przyjętymi w § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 4 pkt 1 planu miejscowego przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w których ustawodawca postanowił, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił wynikającą z regulacji ustawowej wzajemną relację obu aktów planistycznych oraz ich różny status prawny i charakter merytoryczny. Uznał również za niemającą znaczenia w sprawie argumentację Gminy Krośnice przedstawioną w odpowiedzi na skargę, w której powołano się na wskaźniki miejsc parkingowych przyjęte w § 28 pkt 2 planu miejscowego przyjętego przez Radę Gminy Krośnice uchwałą Nr XIX/107/04 z dnia 31 sierpnia 2004 r. i wyjaśniono, że wskaźniki przyjęte w kwestionowanym skargą ustaleniu planistycznym stanowią ich transpozycję.
Sąd, oceniając legalność ustalenia planistycznego zawartego w § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b dotyczącego terenu oznaczonego symbolem PU i przeznaczonego pod zabudowę usługową, uwzględnił obiektywny porządek prawny, w tym zobowiązany był do dokonania analizy treści tego zapisu planistycznego z treścią obowiązującego na terenie Gminy Krośnice Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XIII/98/08 Rady Gminy Krośnice z dnia 23 kwietnia 2008 r. W Studium przy określaniu wskaźników miejsc postojowych dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej wprowadzono skonkretyzowane parametry powierzchniowe dla usług i przyjęto: a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na powierzchni od 6 m2 do 20 m2; b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na powierzchni od 21 m2 do 50 m2, c) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni usług + 3 miejsca postojowe.
Wbrew twierdzeniom Wojewody, Studium nie zawiera ustalenia, wymagającego minimum 2 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni do 25 m2. Sąd zwrócił uwagę, że Studium w przypadku, w którym nie wprowadza przy określaniu wskaźników miejsc postojowych górnego ograniczenia powierzchniowego, przyjmuje 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni usług + 3 miejsca. Kwestionowany skargą zapis planistyczny przyjęty w warunkach regulacji określającej minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową ustala 1 stanowisko na 25 m2 powierzchni handlowej w zabudowie usługowej (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit. b). Ponadto ustala: 1 stanowisko na 4 zatrudnionych na jednej zmianie i 1 stanowisko spełniające wymagania określone dla miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na 15 stanowisk, lecz nie mniej niż jedno stanowisko (§ 10 ust 2 pkt 4 lit. a i c). W ocenie Sądu, przyjęty w akcie planistycznym wskaźnik parkingowy nie musi być tożsamy z określonym w Studium dla spełnienia wymogu nienaruszalności jego treści. Przedmiotowe ustalenie, kwestionowane przez organ nadzoru, przyjmuje – w istocie – bardziej korzystny dla użytkowników parkingu wskaźnik miejsc postojowych.
Sąd zwrócił uwagę na stopień szczegółowości treści Studium w omawianym zakresie i brak określenia wskaźnika, który mógłby być bezpośrednio zastosowany do ustalenia planistycznego dotyczącego wskaźnika miejsc postojowych na terenie oznaczonym w planie symbolem PU. Ponadto obszar objęty działaniami planistycznymi i treścią przedmiotowej uchwały stanowią dwie działki z istniejącą zabudową o konkretnej funkcji, a celem podjętej procedury planistycznej było umożliwienie właścicielowi nieruchomości rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, polegającej na modernizacji linii produkcyjnej i budowie części magazynowo-logistycznej.
Zdaniem Sądu, nie zasługują na akceptację zarzuty Wojewody, wyprowadzone z treści rozdziału 15 ust. 7 Studium, dotyczącego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem PU w sposób niezgodny z treścią Studium. Warunkowanie utrzymania w sporządzonym planie miejscowym dotychczasowego użytkowania terenu, odmiennego niż przyjęte w Studium, nieuzyskaniem stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa dotyczy sytuacji, w której zamierza się wprowadzić w planie dla danego terenu nową tzn. nieistniejącą dotychczas funkcję, określoną w Studium. Nie dotyczy to przypadku, objętego przedmiotową regulacja planistyczną, do którego odnosi się odrębna zasada, przyjęta w Studium, zgodnie z którą dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach w sporządzonych nowych planach miejscowych lub innych dokumentach planistycznych utrzymanie funkcji innej niż przewidziana w studium, jeżeli w dniu wejścia w życie studium na danym obszarze występuje zagospodarowanie tą funkcją. Akta planistyczne nie uprawniają do stwierdzenia, że ten warunek tzn. istnienie na tym obszarze w dniu wejścia w życie Studium funkcji produkcyjno-usługowej nie został spełniony. Nie formułuje również takiego zarzutu Wojewoda.
W tych okolicznościach nie można uznać, że ustalenia planistyczne w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], przyjęte zaskarżoną uchwałą, naruszają Studium, a poprzez to w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Nie kwestionując dopuszczalności uwzględnienia w zaskarżonej uchwale planistycznej terenu oznaczonego symbolem PU, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zgodnie z wnioskiem skarżącego organu nadzoru – wszystkich ustaleń przyjętych dla tego terenu tj. § 4 pkt 1, § 10, § 12 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem PU.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu obowiązującego Studium przy sporządzania planu miejscowego i przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonym zakresie jest zgodne z obowiązującym Studium. Prawidłowe zastosowanie niniejszych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonym zakresie nie jest zgodne z obowiązującym Studium, gdyż:
- stopień uszczegółowienia ustaleń zawartych w Studium przesądza o bezwzględnym obowiązku uwzględnienia jego postanowień przez Gminę Krośnice, ponieważ wskazuje na konkretne liczby miejsc parkingowych dla funkcji usługowej,
- w sporządzonych nowych planach miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji istniejącej w dniu wejścia w życie studium w uzasadnionym przypadku, gdy na danym terenie występuje zagospodarowanie funkcją inną niż wskazana w studium (rozdz. 15 ust. 7, str. 35), jednakże "(...) w sytuacji gdy w procedurze sporządzania planu miejscowego projektowane tereny pod nowe funkcje wyznaczone w studium nie uzyskają stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa, np. 1) nie uzyskają zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) nie uzyskają zgody wojewody w zakresie uzgodnienia w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny (ustawa o ochronie przyrody), 3) oraz innych wymaganych przepisami prawa – dopuszcza się utrzymanie, w planie miejscowym, dotychczasowego użytkowania";
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenia planistyczne w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu pod teren zabudowy produkcyjnej, przyjęte zaskarżoną uchwałą nie naruszają Studium, a przez to nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i przyjął, że w sprawie istotne też jest, że obszar objęty działaniami planistycznymi i treścią przedmiotowej uchwały stanowią dwie działki z istniejącą zabudową o konkretnej funkcji, a celem podjętej procedury planistycznej było umożliwienie właścicielowi rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, polegającej na modernizacji linii produkcyjnej i budowie części magazynowo-logistycznej. Prawidłowe zastosowanie niniejszego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że ustalenia planistyczne w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem PU wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz przeznaczenia terenu pod teren zabudowy produkcyjnej naruszają Studium, a przez to naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, a podjęcie procedury planistycznej mającej na celu umożliwienie właścicielowi rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, polegającej na modernizacji linii produkcyjnej i budowie części magazynowo-logistycznej, nie miało istotnego znaczenia;
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zwanej dalej "p.u.s.a.", i art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez błędne oddalenie w całości skargi Wojewody Dolnośląskiego mimo niedokonania kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez błędne oddalenie w całości skargi Wojewody Dolnośląskiego w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co było następstwem niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu, iż w sprawie istotne też jest, że obszar objęty działaniami planistycznymi i treścią przedmiotowej uchwały stanowią dwie działki z istniejącą zabudową o konkretnej funkcji, a celem podjętej procedury planistycznej było umożliwienie właścicielowi rozbudowy istniejącego zakładu produkcji mebli tapicerowanych, polegającej na modernizacji linii produkcyjnej i budowie części magazynowo-logistycznej,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Po pierwsze, studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21).
Po drugie, formułując stosowne zarzuty w omawianym zakresie Wojewoda powinien mieć na względzie, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16).
Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).
Ponadto z powyższego wynika, że to organ gminy, który uchwala plan miejscowy posiada wyłącznie kompetencję do doprecyzowania, czy też uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie powinno mieć miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczeniu procesu planistycznego poprzez narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej czy usługowej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (porównaj: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, 8. wydanie, str. 202-203).
W odniesieniu do treści § 4 pkt 1 (funkcji terenu), § 10 ust. 2 pkt 4 (minimalnej liczby miejsc parkingowych) i § 12 ust. 1 (szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości) zaskarżonej uchwały treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krośnice zawiera ogólne reguły, które zasadniczo realizują ww. postulaty dotyczące planowania przestrzennego. Istniała tym samym możliwość doprecyzowania treści Studium w planie miejscowym przez lokalnego prawodawcę. Uwzględniając treść Studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów, Sąd I instancji ma rację powołując się na regułę zawartą w rozdziale 15 ust. 7, niemniej uzupełniająco wskazania wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma także znaczenie reguła zwarta w rozdziale 15 ust. 2 pkt 2 lit. a. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem terenu, który w Studium został oznaczony symbolami: "MU", czyli zabudowy mieszkaniowej, gdzie możliwe jest zagospodarowanie zabudową mieszkaniową, usługową oraz zagrodową; "RZ", czyli łąki i pastwiska. W zaskarżonej uchwale teren w całości do oznaczenia "MU" i w części do "RZ" ze Studium został oznaczony symbolem "PU", czyli teren zabudowy produkcyjnej i usługowej (kwestionowany przez Wojewodę § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Ponieważ zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości gdzie istnieje funkcjonujący zakład produkcyjny, przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma znaczenie treść rozdziału 15 ust. 7 Studium. Zgodnie z tą treścią "w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie niniejszego studium, na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych, w sytuacji, gdy w procedurze sporządzenia planu miejscowego projektowane tereny pod nowe funkcje wyznaczone w studium nie uzyskają stosownych uzgodnień wynikających z przepisów prawa, np.:
1) nie uzyskają zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolnicze i nie leśne zgodnie ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
2) nie uzyskają zgody wojewody w zakresie uzgodnienia w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny (ustawa o ochronie przyrody),
3) oraz innych wymaganych przepisami prawa,
- dopuszcza się utrzymanie, w planie miejscowym, dotychczasowego użytkowania".
Z ww. treści Studium wynika zatem możliwość utrzymania w planie miejscowym dotychczasowego użytkowania terenu – w okolicznościach niniejszej sprawy funkcji "produkcyjnej", jaka istnieje na nieruchomości, co nie jest w sprawie kwestionowane. Dlatego pomimo, że w Studium teren ma przeznaczenie o symbolu "MU", z uwagi na treść rozdziału 15 ust. 7 dopuszczalne było w zaskarżonej uchwale ustalenie dla przedmiotowego terenu nie tylko funkcji usługowej, lecz także produkcyjnej. Studium w omawianym zakresie zawiera elastyczną treść, co umożliwia lokalnemu prawodawcy doprecyzowanie przeznaczenie terenu w planie miejscowym. Jednocześnie takie rozwiązanie realizuje zasady planowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności; zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu wymagane jest m.in. podjęcie działań zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu; a nadto z art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. wynika zasada uzupełnienia istniejącej zabudowy.
Odnoście terenu oznaczonego w Studium symbolem "RZ" (łąki i pastwiska), na którym zaskarżona uchwała rozszerza funkcję o symbolu "PU", czyli produkcyjną i usługową, należy wskazać, że zgodnie z treścią Studium zawartą w rozdziale 15 ust. 2 pkt 2 lit. a na "obszarach rolniczych, oznaczonych symbolem [R] oraz łąk i pastwisk [RZ], dopuszcza się możliwość rozwoju urbanistycznego (przeznaczenia terenów pod funkcje inne niż rolnicze) wsi w strefie do 50 m od istniejącej w dniu uchwalenia studium i projektowanej w studium zabudowy; zasadność i warunki lokalizacji zabudowy w tej strefie ustala się w procedurze miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".
W oparciu o ww. treść Studium dopuszczalne zatem było rozszerzenie innej funkcji niż rolnicza o symbolu "RZ" – w okolicznościach niniejszej sprawy o funkcję produkcyjną i usługową o symbolu "PU". Ponadto z treści załączników graficznych (rysunków) Studium i zaskarżonej uchwały nie wynika aby w tym zakresie treść zaskarżonej uchwały wykraczała poza wskazaną w Studium "strefę 50 m od istniejącej w dniu uchwalenia studium i projektowanej w studium zabudowy".
Jeśli chodzi o podnoszoną przez Wojewodę kwestię miejsc parkingowych, już chociażby z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że zaskarżona uchwała w tym zakresie doprecyzowuje treść Studium. Zgodnie z ww. przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W tym zaś zakresie treść Studium nie zawiera wyróżnienia jakiego dokładnie rodzaju miejsc do parkowania dotyczy i sposobu ich realizacji. W rozdziale 15 ust. 4 pkt 2 Studium wskazuje się "ilość miejsc postojowych dla poszczególnych funkcji, tj. m.in. usługowej nie mnie niż:
a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 6 m2 do 20 m2
b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 21 m2 do 50 m2
c) 1 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni usług + 3 miejsca postojowe". W zaskarżonej uchwale w kwestionowanym przez Wojewodę § 10 ust. 2 pkt 4 doszło do ustalenia, z którego wynika wymóg zapewnienia minimalnie 3 miejsc postojowych. A mianowicie, "określono wskaźniki zagospodarowania terenu (w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej): minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową:
a) 1 stanowisko na 4 zatrudnionych na jednej zmianie,
b) 1 stanowisko na 25 m² powierzchni handlowej w zabudowie usługowej,
c) 1 stanowisko spełniające wymagania określone dla miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na 15 stanowisk, lecz nie mniej niż jedno stanowisko", co łącznie daje minimalnie 3 miejsca postojowe. W tym zakresie zaskarżona uchwała zawiera zatem sposób realizacji miejsc parkingowych, tj. dla pracowników, klientów i pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Taka zaś treść planu miejscowego realizuje postulaty zawarte w Studium, ponieważ de facto jego skutkiem jest zapewnienie większej ilości miejsc postojowych niż przewiduje to Studium, a na pewno – nie mniej niż Studium. Plan miejscowy przy powierzchni usług wskazanych w Studium na poziomie 6 m2 do 20 m2 zapewnia 3 miejsca postojowe, a nie 2, jak Studium; na poziomie od 21 m2 do 50 m2 zapewnia 3 lub 4 miejsc postojowych, co wypełnia wymóg 3 miejsc postojowych ze Studium; na poziomie każdej rozpoczętej pow. 50 m2 zapewnia minimum 4 miejsca z możliwością zwiększenia miejsc postojowych o 2 na każde kolejne rozpoczęte 50 m2, ponieważ zaskarżona uchwała wymaga zapewnienia 1 miejsca postojowego na 25 m2 powierzchni handlowej w zabudowie usługowej. Ponadto z uwagi na ww. treść zaskarżonej uchwały minimalna ilość miejsc postojowych może zostać zwiększona przy uwzględnieniu sposobu realizacji w odniesieniu do zatrudnionych (1 stanowisko na 4 zatrudnionych na jednej zmianie) oraz miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (1 stanowisko na 15 stanowisk).
Co do wskazywanego w skardze kasacyjnej § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że Studium w rozdziale 21 zawiera treść, zgodnie z którą "nie przewiduje się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości". Taka treść Studium nie uprawnia do stwierdzenia, że w zaskarżonej uchwale wadliwym było określanie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu PU. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. są to bowiem obowiązkowe ustalenia planu miejscowego.
Z powyższego wywodu wynika zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji w tym zakresie trafnie ocenił, że plan miejscowy wbrew twierdzeniom Wojewody uwzględnia i nie narusza treści Studium, w tym jego szczegółowości. W tych warunkach Sąd I instancji w ramach sprawowanej m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą". Co prawda, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest fragmentami lakoniczne, niemniej tego rodzaju uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. w świetle przedstawionego powyżej wywodu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.