II OSK 1439/22

II OSK 1439/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 577/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 151 § 2, art. 146, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 170, art. 141 § 4 , art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 577/21 w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 577/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi L. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 12 marca 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.
T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że należąca do skarżącego i jego małżonki, pani P. K., nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o jakim mowa w przedmiotowym unormowaniu, a w konsekwencji bezzasadnym uznaniem, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy, rodzaj zaplanowanego zamierzenia budowlanego oraz jego usytuowanie względem działki pana L. K. i jego małżonki, pani P. K., nie powodowało nigdy i nie powoduje nadal oddziaływania na teren ich wspólnych nieruchomości, gdyż nie występuje ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości.
Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane polegającym na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że:
- skarżący L. K. ma prawo skutecznie żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem w momencie złożenie przedmiotowego wniosku był stroną postępowania w zakresie spornego garażu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ... i pomimo odpadnięcia ww. przesłanki w toku postępowania wznowieniowego posiada interes prawny, a tym samym zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 maja 2021 r., nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 12 marca 2021 r., ..., podczas gdy:
przesłanka podnoszona przez skarżącego L. K. uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ... odpadła - w toku niniejszego postępowania - ze skutkiem ex tunc,
a co za tym idzie zaskarżony wyrok jest sprzeczny z prawem,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że:
- organy I i II instancji w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a nadto,
- nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie,
podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że:
- organy obu instancji w sposób wszechstronny poczyniły uzgodnienia w niniejszej sprawie, na skutek poczynionych ustaleń organy obu instancji ustaliły, że przesłanka podnoszona przez skarżącego L. K. uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ... odpadła ze skutkiem ex tunc, a co za tym idzie
- organy obu instancji nie uwzględniły wniosków i zarzutów L. K. bowiem - w ocenie organów - działania skarżącego zmierzały jedynie do podważenia zbadanej już zgodnie z przepisami prawa w trybie administracyjnym i sądowym decyzji o pozwoleniu na budowę,
4. polegające na nieuwzględnieniu art. 170 p.p.s.a. i dokonanie samodzielnych ustaleń co do wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zagadnienie dotyczące:
- statusu L. K. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ...,
- usytuowanie planowanego zamierzenia budowlanego objętego ww. decyzją względem działki L. K. i P. K. oraz
- ewentualnego oddziaływania ww. zamierzenia budowlanego na teren ich nieruchomości zostało omówione i rozstrzygnięte prawomocnym orzeczeniem sądu, w tym przypadku wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 887/19, a co za tym idzie zaskarżony wyrok jest sprzeczny z prawem,
5. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku pomimo oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, tj. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym w niniejszej sprawie, a mianowicie, iż:
- budynek zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ... ma wysokość 8,57 m i generuje strefę przesłaniania na obszarze do 4,57 m w głąb działki sąsiedniej o numerze 830 należącej do L. K. i P. K., a co za tym idzie ww. budynek może w pewnym zakresie ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego L. K. i jego małżonki P. K.,
podczas gdy:
- aby objąć działkę nr ... obszarem oddziaływania zaprojektowany i zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 31 stycznia 2017 r. ..., ... budynek musiałby mieć wysokość w kalenicy 11,4 m oraz 8 m do okapu ściany zewnętrznej, aby generować strefę przesłaniania na obszarze działki o numerze [...] należącej do L. K. i jego małżonki P. K.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w całości lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane decyzje przyjmując, że wadliwie odmówiono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z 31 stycznia 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wolnostojącym garażem na oznaczonej działce gruntowej w miejscowości P.
Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, a więc 31 stycznia 2017 r.) wywiódł trafnie, że skarżący L. K. miał prawo skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem przysługiwał mu status strony w sprawie zakończonej decyzją z 31 stycznia 2017 r., jednak bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym przypisano Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 31 stycznia 2017 r. (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz statusu procesowego skarżącego w sytuacji, gdy zagadnienia te rozstrzygnięte zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 887/19.
Zaznaczyć należy, że w myśl art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Wobec tego zawarte w wymienionym wyroku rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2019 r. oznacza, iż prawomocnie przesądzono zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 3 grudnia 2018 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z 31 stycznia 2017 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego garażu oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części (dotyczącej budynku mieszkalnego).
Wobec braku uzasadnienia ww. wyroku VII SA 887/19 mylne są twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki "omówił" kwestie związane ze statusem L. K.
Niewątpliwie następstwem tego wyroku z 21 listopada 2019 r. jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 31 stycznia 2017 r., ale tylko w części odnoszącej się do pozwolenia na budowę garażu, jako nieważnej od chwili jej wydania. Wniosek o wznowienie dotyczył jednak całej decyzji z 31 stycznia 2017 r., a zatem mimo zaistniałej zmiany, przedmiotem sprawy pozostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Błędne jest przy tym zapatrywanie skarżącej kasacyjnie Spółki, że w orzeczeniach podjętych w postępowaniu nieważnościowym zawarto ocenę co do obszaru oddziaływania całej inwestycji, która była wiążąca w postępowaniu wznowieniowym.
W szczególności okoliczność, że stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko garażu nie oznacza, iż obszar oddziaływania inwestycji wiązał się tylko z budynkiem. Zauważyć należy, że weryfikacja decyzji z 31 stycznia 2017 r. w następstwie wniosku P. K. obejmowała całość inwestycji objętej pozwoleniem, a w następstwie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił ważność decyzji w zakresie budowy budynku mieszkalnego, a więc w tej części, w której organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności. Zatem trafna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonym wyroku, iż z okoliczności sprawy w przedmiocie nieważności decyzji z 31 stycznia 2017 r. nie można było wywodzić, że skarżący L. K. nie był stroną tego postępowania. Słusznie też wskazał Sąd Wojewódzki, że tak jak P. K. mogła skutecznie swoim wnioskiem uruchomić postępowanie co do stwierdzenia nieważności decyzji z 31 stycznia 2017 r., tak również L. będący współwłaścicielem nieruchomości (dz. ew. nr ... i ... – poprzednio nr ..., ..., ...) był uprawniony do wnioskowania o wznowienie przedmiotowego postępowania z tą różnicą, iż końcowo jego wniosek mógł dotyczyć już tylko pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gdyż kwestionowana decyzja w części dotyczącej garażu wyeliminowana została ze skutkiem ex tunc.
Podkreślić należy, że odrębność obu postępowań nadzwyczajnych sprawia, że obowiązkiem organów orzekających w trybie wznowieniowym było dokonanie samodzielnych ustaleń w celu określenia obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem z 31 stycznia 2017 r. w zakresie budynku mieszkalnego oraz infrastruktury towarzyszącej (m.in. miejsc postojowych, miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe). W związku z tym, iż we wniosku o wznowienie sformułowano szereg zarzutów m.in. co do wysokości zabudowy oraz braku rzetelnej analizy zaciemnienia i przesłaniania w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji, kwestie te nie mogły być rozstrzygnięte merytorycznie, z jednoczesnym uznaniem braku podstawy do wznowienia postępowania. Trafnie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji nie uwzględniły wszystkich okoliczności związanych z charakterem inwestycji, w tym kwestii generowania przez budynek mieszkalny strefy przesłaniania mogącej ograniczyć potencjalne zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości stanowiącej współwłasność L. K. i P. K. (§13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zaznaczyć należy, że wnioskowanie Sądu wynikało z analizy akt, w tym projektu budowlanego. Niezasadnie więc w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że wadliwa ocena w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji skutkowała niezasadną odmową przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z 31 stycznia 2017 r. Ocena Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym ukształtowany został pogląd, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno–budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2161/19).
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych (np. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23). Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyroki NSA z 16 listopada 2023 r. II OSK 447/21, 3 października 2024 r. II OSK 2762/21).
Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty sformułowane w punktach 1, 2, 3 skargi kasacyjnej, koncentrujące się na kwestiach obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz przymiotu strony skarżącego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a także zasadności wniosku złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skarżącego L. K.
Na akceptację zasługiwała konkluzja Sądu Wojewódzkiego wskazująca na wadliwości wydanej w sprawie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 31 stycznia 2017 r., podczas gdy obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej, wobec zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku istnienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że prowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania, nie przesądza jeszcze, że dana przesłanka wystąpiła w sprawie. Dopiero bowiem dokonane w toku wznowionego postępowania pozytywne ustalenia przez organ wystąpienia owej przesłanki wznowienia przesądzają o jej istnieniu w sprawie.
Jednocześnie zauważyć należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.
Sąd Wojewódzki mając na względzie powyższą regulację prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dalszym toku postępowania obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, objętego zakwestionowaną decyzją z 31 stycznia 2017 r.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym zarzut odnoszący się do naruszenia tego przepisu uznać należało za bezpodstawny.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
8