II OSK 1436/24

II OSK 1436/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 793/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-01-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133, 145, 151, 153, 182, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 80, 84, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3, 28, 31, 32, 48, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych L. B. i E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 793/23 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 5 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 793/23, oddalił skargę L. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Zaskarżoną decyzją Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: P.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r. nr [...], nakładającą na inwestorów - E. S. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 października 2023 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...], zrealizowanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 15 lipca 2016 r. znak: [...] Prezydenta Miasta Białegostoku, wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego wszystkie wprowadzone zmiany, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane wraz z aktualnymi zaświadczeniami na dzień opracowania projektu o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
Skargą L. B. zaskarżył powyższą decyzję wnosząc o jej unieważnienie, uznanie rozbiórki i budowy nowego budynku jako samowoli budowlanych oraz nakazanie inwestorowi M. S. rozbiórki budynku - nakazanie doprowadzenia ściany wspólnej do parametrów ściany zewnętrznej i usunięcia zniszczeń spowodowanych rozbiórką i samowolą budowlaną inwestora, szczególne doprowadzenie komina i ogniomuru do stanu zgodnego z prawem; powołanie biegłego sądowego o specjalności budownictwo i ochrona ppoż. w celu wyjaśnienia odstępstw od projektu i pozwolenia na budowę, naruszeń przepisów, sposobu naprawy zniszczeń w budynku skarżącego; nakazanie wymiany styropianu na wełnę mineralną, zgodnie z art. 50 i 51 P.b.; nakazanie inwestorom rozłączyć oba budynki na styku pozostawionego fundamentu; nakazanie inwestorowi naprawienia spękań ścian praktycznie w całym budynku skarżącego i ponownego ich pomalowania; zasądzenie od inwestorów zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów na zatrudnionego przez niego rzeczoznawcę budowlanego, porad kancelarii prawnych, kosztów wykonania kilkudziesięciu zdjęć, uzyskania poszczególnych dokumentów użytych w pismach oraz wykonania kopii ksero map jak i dokumentów oraz pism w kwocie 5.000 zł, kosztów powołanego przez sąd biegłego, kosztów sądowych w stosownej kwocie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd orzekający w sprawie niniejszej były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r. II SA/Bk 696/19. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący pominięcia wytycznych zawartych w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r. wydanego w sprawie II OSK 1697/18 przede wszystkim dlatego, że wyrok WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r. stanowił konsekwencję tego wyroku i uwzględniał wytyczne w nim zawarte. Nadto wbrew zarzutom skargi w wyroku NSA nie przesądzono, że w sprawie ma być zastosowany tryb z art. 48 P.b. Z analizy treści uzasadnienia wyroku NSA wynika, że przesądzono w nim następujące kwestie mające znaczenie z punktu widzenia zarzutów skargi w sprawie niniejszej: budynek na działce nr [...] przylega do budynku stanowiącego własność skarżącego. Budynki są budynkami sąsiednimi. Historycznie stanowiły jeden obiekt konstrukcyjny. Stąd zarzuty skargi dotyczące kwestii współwłasności nieruchomości i budynku nie mogły być już skutecznie podnoszone. Nadto podnieść należy, że NSA podzielił stanowisko, że dla skutecznego podważenia opinii i ekspertyz sporządzonych przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami nie wystarczy polemiczne przedstawienie własnych racji przez stronę, o ile nie mają one oparcia w fachowych opracowaniach. W wyroku tym nie przesądzono natomiast kwestii dotyczącej trybu legalizacji robót budowlanych. W wytycznych odnośnie dalszego postępowania przez WSA w Białymstoku nakazano zweryfikować ustalenia faktyczne determinujące kwalifikację prawną robót budowlanych zrealizowanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie i pozwoleniu na budowę. W zależności od wyników charakteru samowoli budowalnej w dalszej kolejności nakazano dokonać oceny prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji robót budowlanych (art. 48, art. 50-51 ustawy) oraz zastosowanych wobec inwestora środków prawnych przez organ nadzoru budowlanego. Z powyższego istotnie można wywodzić, że tryb art. 48 P.b. nie został wykluczony przez NSA, ale jednocześnie też tryb ten nie został w tym wyroku przesądzony. To WSA w Białymstoku został zobligowany przez NSA do wypowiedzi w tym zakresie. Charakter przesądzający odnośnie tego jaki tryb ma być w sprawie zastosowany ma prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r., II SA/Bk 696/19. W wyroku tym sąd wykluczył tryb z 48 P.b. z uwagi na to, że sporne roboty budowlane były realizowane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego. Sąd stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy a konkretnie dwie podstawy z art. 50 ust. 1 tj. określone w pkt 4 i 2. Przy czym odnośnie podstawy z art. 50 ust. 1 pkt 4 w wyroku tym przesądzono, że odstępstwa mają charakter istotny a organom nakazano, po przeprowadzeniu oględzin (z udziałem stron) ocenić czy zachodzi potrzeba nałożenia na inwestorów innych czynności i robót budowlanych (obok obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). Stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku związane były organy nadzoru budowlanego. Natomiast sąd orzekający w sprawie niniejszej zobligowany był do skontrolowania czy organy zastosowały się prawidłowo do wytycznych zwartych w tym wyroku.
W ocenie Sądu organy w sposób niewadliwy zastosowały się do wytycznych zwartych w wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r., II SA/Bk 696/19. W sytuacji przesądzenia, że w sprawie nie ma zastosowania tryb z art. 48 P.b., lecz tryb naprawczy, to zobowiązanie inwestora w tym trybie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego gwarantuje skarżącemu najdalej idącą ochronę prawną. Decyzja wydana w sprawie niniejszej jest pierwszym etapem postępowania naprawczego. Nie stanowi finalnego aktu, kończącego postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ustawy. Obejmuje ona bowiem jedynie nakazanie inwestorowi przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego zgodność z prawem będzie oceniana w przyszłości, w sytuacji, gdy inwestorzy przedstawią ten projekt w określonym przez organ nadzoru budowlanego terminie. Jednocześnie wskazać należy, że w projekcie tym musi być uwzględniona cała inwestycja i wpływ tej inwestycji na sąsiedni budynek skarżącego. Stąd ta część skargi dotycząca wskazania odstępstw jakich dopuścił się inwestor i braku nakazania uwzględnienia tych odstępstw w projekcie budowlanym zamiennym nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z komparycji decyzji organ nakazał uwzględnić w projekcie budowlanym zamiennym wszystkie wprowadzone zmiany. Kwestia tego czy wszystkie zmiany zostały uwzględnione będzie podlegać weryfikacji na etapie sprawdzania przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja zobowiązująca inwestora do przedłożenia projektu zamiennego jest prawidłowa.
Dalej Sąd wskazał, że legalności tej decyzji nie podważają zarzuty skargi dotyczące tego, że nie nałożono w niej na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Podniósł, że konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – co nastąpiło w tej sprawie i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy – "w razie potrzeby". W wyroku WSA z 10 grudnia 2019 r. nakazano dokonać oceny czy nie zachodzi w sprawie potrzeba nałożenia takiego obowiązku. Oceny tej nakazano dokonać w oparciu o oględziny z udziałem stron. Organy w sprawie niniejszej oprócz przeprowadzonych oględzin nakazały inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej (postanowienie z 14 stycznia 2021 r.). W ekspertyzie tej nakazano określić: stan techniczny pierwotnej ściany wspólnej, która ocenie w budynku skarżącego pełni rolę ściany zewnętrznej; prawidłowość wykonania wspólnego fundamentu dla starej ściany wspólnej i nowej ściany w budynku inwestorów w tym określenie wpływu braku dylatacji w granicy działki w obrębie fundamentów na konstrukcje obydwu budynków; wpływy na konstrukcję obydwu budynków pozostawienia fragmentu ściany zewnętrznej o wym. ok. 2 x 1,5 m wraz z fundamentem, stanowiącej przedłużenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego skarżącego i powiązanie tego fragmentu ściany z budynkiem inwestorów; wymagań z zakresie ochrony przeciwpożarowej; możliwości bezpiecznego użytkowania komina. Inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną (października 2021 r.) oraz ekspertyzę w zakresie ochrony p.poż. (listopada 2021 r.). Ekspertyza techniczna została uzupełniona (luty 2023 r.) w zakresie tego czy ściana w budynku skarżącego może pozostać jako ściana zewnętrzna. Z ekspertyzy technicznej wynika, że ściana w budynku skarżącego może stanowić stabilny element tego budynku i brak jest symptomów zagrożenia utraty stateczności konstrukcji nośnej tego budynku. Z kolei podbita ściana w budynku inwestorów stanowi stabilny element. Odnośnie ochrony p.poż. stwierdzono, że ściana budynku inwestorów po granicy z działką skarżącego stanowi przegrodę o klasie odporności ogniowej EI 60. To zaś, że w dylatacji znajduje się warstwa styropianu nie ma wpływu na warunki pożarowe, gdyż dostęp do niego zabezpieczony jest materiałem niepalnym – wełną ze wszystkich stron. Zdaniem Sądu w oparciu o te ustalenia, zasadnie organy na obecnym etapie postępowania zaniechały nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brak nałożenia tego obowiązku w kwestionowanej decyzji nie oznacza, że przyjęto iż inwestycja powstała legalnie i, że nie zostanie nałożony na inwestorów obowiązek wykonania jakichkolwiek robót. Ewentualny zakres tych robót zostanie określony w kompleksowym opracowaniu jakim jest projekt budowlany zamienny. W sprawie niniejszej, z uwagi na zakres prac wykonanych przez inwestorów, dopiero sporządzony projekt budowlany zamienny, stanowić będzie podstawę określenia zakresu czynności i robót budowlanych. Na obecnym etapie w sytuacji wykluczenia zagrożenia pożarowego i konstrukcyjnego nie zachodziła konieczność rozstrzygania w tym zakresie. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. W toku postępowania nie stwierdzono bowiem, aby roboty były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Nie podważono przy tym w sposób skuteczny przedłożonych przez inwestorów ekspertyz. Już z uzasadniania wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r. wynika, że dla skutecznego podważenia opinii i ekspertyz sporządzonych przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami nie wystarczy polemiczne przedstawienie własnych racji przez stronę, o ile nie mają one oparcia w fachowych opracowaniach. W sprawie oprócz polemiki nie przedstawiono fachowych opracowań. Nadto Sąd stwierdził, że przedłożone ekspertyzy, wbrew zarzutom skargi, zostały sporządzone przez uprawnione osoby. Wnioskowanie o powołanie biegłego i sporządzenie opinii z urzędu w sytuacji zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego nie ma natomiast racjonalnego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną E. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że sporne roboty budowlane mimo stwierdzonych nadużyć były realizowane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, wykluczając że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym mieliśmy faktycznie do czynienia z rozebraniem dotychczasowego budynku a następnie postawieniem na jego miejscu nowego;
2. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowią o konieczności zastosowania trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy inwestor dopuścił się realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia, w szczególności w zakresie rozbiórki części budynku mieszkalnego z naruszeniem i zniszczeniem niektórych elementów pozostałej części budynku oraz wybudowania nowego budynku, co stanowi samowolę budowlaną obligującą organ administracji publicznej do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane;
3. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji publicznej dokonał w sposób właściwy oceny konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie mieli zapewnionego odpowiedniego udziału w postępowaniu co skutkowało tym, że nie powołano biegłego spełniającego przesłanki obiektywizmu i rzetelności;
II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.:
1) poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi z pominięciem przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu istoty sprawy:
a) całości materiału dowodowego wnoszonego przez skarżącego, wskazując przy tym że, ze względu na niesporządzenie jego przez osobę posiadającą wiedzę techniczną nie stanowi on wiarygodnego źródła dowodowego, gdzie zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dalej ustawodawca wskazuje, że w szczególności dowodem mogę być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych lub oględziny. Zatem nawet jeśli w przedmiotowej sprawie uznano, że nie można przedmiotowych dowodów uznać jako materiał sporządzony przez osoby posiadające wymaganą wiedzę specjalistyczną, to zarówno organy administracji publicznej orzekające w postępowaniu, jak i Sąd I instancji powinny przyjąć je do postępowania jako stanowisko strony i podjąć dalsze działania z urzędu w celu pełnej weryfikacji informacji w nich zawartych. Pominięcie tych istotnych danych ponadto nosi znamiona uniemożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie i konsekwencji naruszenie normy wynikającej z art. 28 k.p.a.;
b) faktu, że rozebrany budynek stanowiący główny przedmiot postępowania był częścią budynku wielorodzinnego, który powstał w wyniku i wydzielenia czterech odrębnych lokali na skutek podziału fizycznego nieruchomości. Pominięcie tego faktu, de facto doprowadziło do błędnej wykładni, że budynek objęty sporem ma charakter budynku jednorodzinnego,
c) wyjaśnień przedstawianych przez skarżącego, że w trakcie robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku wielorodzinnego inwestor dopuścił się uszkodzenia części budynku będącego we władaniu skarżącego m. in. w zakresie uszkodzenia ścian budynku, w tym ścian mających charakter ściany nośnej,
d) dowodów wskazujących na fakt, w tym zeznań kierownika budowy spornego budynku, że de facto doszło do rozbiórki części budynku wielorodzinnego i budowy nowego budynku, a nie rozbudowy budynku. Przy czym należy podkreślić, że rozebrany budynek był w należytym stanie technicznym i nie zmaterializowały się przesłanki do jego rozbiórki,
e) całości dowodów, w tym wskazań skarżącego, że inwestor wybudował budynek częściowo na nieruchomości skarżącego,
f) faktu, że inwestor w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę składał wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku, a postępowanie w tym zakresie zakończyło się wydaniem przez właściwy organ decyzji odmownej. Podkreślić przy tym należy, że Wydział Architektury Urzędu Miasta w Białymstoku pismem z dnia 25 maja 2016 (znak: [...]) poinformował inwestorów, że rozbiórka budynku wykracza daleko poza zakres przebudowy zgodnie z projektem budowlanym, który następnie został zatwierdzony pozwoleniem na budowę oraz jednocześnie poinformował o obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku i dostosowanie w tym zakresie projektu budowlanego,
g) faktu, że roboty budowlane rozpoczęto w sierpniu 2015 r., tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę z 15 lipca 2016 r. i faktycznie zakończyły się w 2020 r.
2) poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi tj. nie uchylenie decyzji obarczonej wadą polegająca na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, tj. całkowite odstąpienie przez organy od ustanowienia, w celu pełnego wyjaśnienia sprawy i wątpliwości zgłaszanych przez skarżącego, z urzędu niezależnego biegłego w celu dokonania jednoznacznej oceny zakresu i prawidłowości wykonanych przez inwestora robót — tak aby jednoznacznie określić zakres prowadzonych przez organ czynności administracyjnoprawnych, i danie wiary wyłącznie opiniom i wyjaśnieniom przedstawionym i sporządzonych na zlecenie inwestora.
2. naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do pominięcia przez organy administracji publicznej wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1697/18, zgodnie z którymi organy były zobligowane w pierwszej kolejności do zweryfikowania ustaleń faktycznych determinujących kwalifikację prawną robót budowlanych zrealizowanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie i pozwoleniu na budowę poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ prawidłowo dokonał takiej weryfikacji.
3. naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do pominięcia przez organy administracji publicznej wytycznych zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 696/19, zgodnie z którymi na organ administracji publicznej nałożono obowiązek dokonania w sposób rzetelny oceny konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zakażonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, czym zmieniła wniosek zawarty w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł także L. B.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
I. przepisu prawa materialnego, tj.:
1. art. 28 w związku z art. 31 oraz art. 32 z pominięciem art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że inwestorzy E. i M. S. nie dopuścili się do realizacji całkowitej rozbiórki połowy budynku wielorodzinnego znajdującego się na działce [...] w [...] bez wymaganego prawem pozwolenia, projektu i sporządzonych ekspertyz, z naruszeniem konstrukcji i uszkodzeniem niektórych elementów pozostałej części budynku znajdującego się na sąsiedniej działce [...] w [...] zamieszkałej przez rodzinę skarżącego,
2. art. 48 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie wynikającej z nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawie inwestor nie dopuścił się realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia, w szczególności w zakresie rozbiórki części budynku mieszkalnego dwurodzinnego z naruszeniem i zniszczeniem niektórych elementów pozostałej części budynku oraz wybudowania nowego budynku, co stanowiło samowolę budowlaną i podstawę do zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy inwestorzy E. I M. S. dopuścili się budowy nowego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz projektu jak i niezgodnie z przepisami, ponieważ pozwolenie inwestorzy uzyskali na rozbudowę połowy budynku wielorodzinnego znajdującego się na działkach [...] oraz [...] a poprzez nielegalną rozbiórkę całej części budynku spowodowali, że byt prawny tego budynku wygasł, straciły swoją ważność pozwolenie na jego rozbudowę oraz projekt, nowy budynek wybudowano zatem bez projektu oraz pozwolenia i zgodnie z art. 48 ust. 1 winna być nakazana jego rozbiórka a nie legalizacja,
3. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że inwestorzy E. i M. S. nie dopuścili się naruszenia przepisów technicznych wynikającym z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu naruszenia, budując nowy budynek po granicy a nie w odległości 3 metrów od niej oraz wybudowali nowy budynek który posiada na styku z budynkiem skarżącego ścianę wyższą o ponad 2 metry, nie spełnia zatem przepisu § 12 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
4. art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, że budynek inwestorów został wybudowany zgodnie z projektem oraz posiadał pozwolenie na budowę, podczas gdy zaprzeczył temu podczas przesłuchania w dniu 15 grudnia 2020 roku kierownik budowy W. J. twierdząc, że przy wznoszeniu nowego budynku wzorował się na założeniach dla rozbudowy budynku wielorodzinnego, co nie jest prawdą, gdyż rozbudowa zakładała pozostawienie drewnianego stropu z 1938 r. a wykonano stropy betonowe na całym nowym budynku; art. 51 ust. 7 odnosi się wyłącznie do budynków mających pozwolenie na budowę oraz projekt i posiadających istotne odstąpienia od nich,
5. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie inwestor dokonał przebudowy budynku, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja polegała na wyburzeniu dotychczasowego budynku i budowie nowego budynku o innych parametrach charakterystycznych,
6. § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z 2009r. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uznania, iż zabronione jest stosowanie do izolacji ściany oddzielenia p-poż palnego styropianu zamiast niepalnej wełny przewidzianej w projekcie, w efekcie czego budynek stanowi zagrożenie budynku skarżącego i jako taki nie podlega legalizacji zgodnie z Art. 48 ust 2 ustawy Prawo Budowlane,
7. § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z 2009r. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że fakt wykonania izolacji budynku na działce [...] w [...] z wełny grubości 20 cm powoduje brak konieczności wymiany styropianu na wełnę w izolacji ściany oddzielenia p-poż. podczas gdy z § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się wykonanie ściany oddzielenia p- poż. w licu budynku a nie ponad to lico o ponad 30 cm, przy czym nie dotyczy to możliwości użycia materiału palnego do izolacji ściany oddzielenia p-poż., co oznacza, że nie zwalnia to inwestora od stosowania niepalnej wełny mineralnej do izolacji ściany oddzielenia p-poż.,
8. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie nakłada na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w projekcie zastępczym, co wynika z tego, że w decyzji kończącej postępowanie administracyjne nie ma wymienionej ani jednej czynności ani niezbędnych robót, które powinien zawierać projekt zastępczy, tak jakby budowa była prowadzona zgodnie z przepisami, projektem oraz uzyskanym zezwoleniem na budowę i nie spowodowała zniszczeń w budynku skarżącego,
9. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż zgodnie z Art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w projekcie zastępczym projektant może nakazać inwestorom wykonanie dodatkowych prac w sąsiednim budynku to jest naprawy zniszczeń spowodowanych rozbiórką, podczas gdy tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku na mocy powierzonych mu kompetencji może nakazać wykonanie dodatkowych prac nie związanych z projektem zastępczym w budynku skarżącego; to, że do zniszczeń doprowadził inwestor podczas rozbiórki potwierdzono podczas kontroli budowy w 2016 r., dokumentują to też zdjęcia z budowy znajdujące się w aktach sprawy oraz oświadczenie inwestora M. S., w którym przyznaje się on do dokonanych zniszczeń,
10. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że inwestorzy nie musieli uzyskać zgody na odstępstwo polegające na pozostawieniu styropianu w izolacji ściany oddzielenia p-poż. jak i całkowitej rozbiórki budynku oraz, że ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych (izolacja ściany przeciwpożarowej budynku palnym styropianem), pozostała jedynie możliwość nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego bowiem przywrócenie takiej ściany do stanu zgodnego z prawem może nastąpić na dwa sposoby, albo poprzez uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego, albo - alternatywnie - poprzez nakazanie demontażu warstwy styropianu.
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy polegającej na:
1) pominięciu przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu istoty sprawy, że:
a) prace rozbiórkowe, które trwały 4 dni, prowadzono ciężkim sprzętem budowlanym w postaci koparki to jest z narażeniem utraty życia i zdrowia rodziny skarżących, gdyż podczas rozbiórki znajdowali się w budynku;
b) zgodnie z zeznaniami kierownika budowy W. J. prace rozbiórkowe prowadził inwestor M. S., który nie posiadał wykształcenia budowlanego, a prace te przeprowadzono częściowo przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę bo w 2015 roku, a częściowo przed uzyskaniem dziennika budowy,
c) fakt pozostawienia styropianu na ścianie oddzielenia p-poż. stwierdził powołany przez skarżących rzeczoznawca P. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą “[...] “ oraz zdjęcia inż. H. dokumentujące odkrywkę fundamentu pod ścianą działową w ramach jego uzupełnienia opinii budowlanej, przy czym wnioskodawcy nie posiadają zgody Ministra Infrastruktury, która by zezwalała na takie odstępstwo od przepisów w postaci zastosowania palnego styropianu,
d) w chwili obecnej nowy budynek stanowi zagrożenie mienia oraz życia skarżącego, gdyż za ścianą jest kotłownia z piecem opalanym drewnem i tylko kwestią czasu jest kiedy sadza w kominie się zapali,
e) ze względu na to że budynek skarżącego został ocieplony styropianem o grubości 6 cm, nie jest spełniony warunek zezwalający na budowę ściany oddzielenia p-poż. w licu o czym pan K. nie poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, w efekcie inspektorzy tego inspektoratu dokonali błędnych ustaleń w świetle których fakt wykonania izolacji budynku na działce [...] w [...] z wełny grubości 20 cm powoduje brak konieczności wymiany styropianu na wełnę w izolacji ściany oddzielenia p-poż.,
f) Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku w postanowieniu z dnia 24.05.2016 znak [...]oraz postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2016 r. znak [...]zgłosił sprzeciw co do możliwości całkowitej rozbiórki budynku oraz budowy nowego budynku po granicy a nie w odległości 3 metrów od niej w oparciu o złożony wniosek o rozbudowę; zgodnie z art. 49b punkt 1 ustawy Prawo Budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę budynku wybudowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej,
g) inwestor dokonał całkowitej nielegalnej rozbiórki istniejącego budynku, co dokumentują zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy i budowy nielegalnie nowego budynku, przy czym stary budynek był w dobrym stanie technicznym oraz nie istniały przesłanki do jego rozbiórki, co potwierdza ekspertyza techniczna wykonana w 2015 r. przez projektanta rozbudowy starego budynku T. O.,
h) w ocenie skarżącego inwestor M. S. był tylko współwłaścicielem budynku i zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. nie miał prawa do rozbiórki starego budynku bez zgody skarżącego,
i) tylko M. S. na podstawie darowizny jego ojca Z. S. jest właścicielem działki [...] oraz współwłaścicielem budynku i w ocenie skarżącego E. S. nie ma prawa własności do działki i nie ma zatem prawa do budowy czegokolwiek na działce [...] w [...] co potwierdza art. 4 ustawy Prawo Budowlane,
j) inwestorzy E. i M. S. dopuścili się naruszenia przepisów technicznych wynikających z artykułu 12 ust. 3 par. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z 2009 r., budując nowy budynek po granicy a nie w odległości 3 metrów od niej oraz wybudowali nowy budynek, który posiada na styku z budynkiem skarżącego ścianę wyższą od budynku skarżącego o ponad 2 metry, nie spełnia zatem przepisu art. 12 ust 6 ww. rozporządzenia,
k) faktu, że inwestor wysunął daszek nad swoim ogniomurem na około 20-25 cm na część działki skarżącego bez jego zgody, co stanowi naruszenie Art. 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy czym budynek wybudowany z naruszeniem przepisów technicznych nie podlega legalizacji,
l) zgodnie z art. 3 ust. 2 i 2a ustawy Prawo Budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a budynek mieszkalny to budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; jeśli rozebrano budynek nie ma rozbudowy a jest budowa nowego budynku od podstaw,
m) w niniejszej sprawie skarżący na przesłuchaniach w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku oraz w zarzutach co do opinii inż. H. oraz K. udowodnił fakt potwierdzenia nieprawdy przez nich w sporządzonych przez nich opiniach a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku nie zakwestionował tych zarzutów. Skarżący wykazał także na przesłuchaniu kierownika budowy W. J., iż rozbiórki dokonano w ramach samowoli budowlanej, a budynek inwestorów wybudowano bez projektu oraz pozwolenia na budowę a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku nie zakwestionował tych zarzutów,
n) inwestor dopuścił się szeregu naruszeń i zniszczeń budynku skarżących i nie naprawił ich, czym naruszył art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego, to jest nie naprawił: uszkodzenia dawnej działowej ściany wspólnej; naruszenia spoistości dawnej ściany działowej ze ścianą zewnętrzną; pęknięcia ściany zewnętrznej od strony ulicy [...], do czego doprowadziło pozostawienie połączenia odcinkiem fundamentu z nowym budynkiem, ściana pękła w najsłabszym miejscu, to jest po krawędzi byłego okna zamurowanego w wyniku budowy ściany działowej w 1995 r., gdy nowy budynek zaczął osiadać; pęknięcia na styku ściany z kominem, które powstało w wyniku rozbiórki; rozebranej połowy komina; rozebranej część ogniomuru budynku skarżących,
2) braku uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu obarczonym wadą polegającą na tym, że:
a) nie wyjaśniono istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie odstąpieniu przez organy od powołania w sprawie niezależnego i obiektywnego rzeczoznawcy na potrzeby oceny technicznej prawidłowości oraz zgodności z obowiązującymi przepisami tych robót, które zostały wykonane z naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzestając na przyjęciu tez decyzji wydanej przez mgr inż. M. B. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku,
b) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w materiale dowodowym sprawy stwierdzenia, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego po granicy, podczas gdy w rzeczywistości uzyskali zezwolenie na rozbudowę budynku wielorodzinnego, którego połowa znajdowała się na działce [...] w [...]. Na działce [...] nigdy nie istniał budynek jednorodzinny. Decyzja całkowicie przemilcza fakt, iż Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku zabronił inwestorom całkowitej rozbiórki swojej części budynku i budowy nowego budynku po granicy, pod groźbą unieważnienia pozwolenia na budowę. Tylko brak powiadomienia Wydziału Architektury o fakcie całkowitej rozbiórki doprowadził do braku unieważnienia pozwolenia na budowę co w ocenie skarżącego stanowi niedopełnienie obowiązków służbowych przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku,
c) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w materiale dowodowym sprawy stwierdzenie, że nowy budynek wybudowano zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan ten zatwierdzono dopiero 25 września 2017 r., to jest praktycznie po zakończeniu budowy przez inwestorów,
d) decyzja organu 1 instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w materiale dowodowym sprawy stwierdzenie, że budynek państwa S. został wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi a w rzeczywistości został wybudowany niezgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z 2009 r., to jest po granicy a nie w odległości 3 metrów od niej oraz niezgodnie z postanowieniem Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku zabraniającym budowy nowego budynku po granicy,
e) decyzja organu I instancji przemilcza fakt, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 punkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W decyzji kończącej postępowanie nie ma wymienionej ani jednej czynności ani niezbędnych robót, które powinien zawierać projekt zastępczy, tak jakby budowa była prowadzona zgodnie z przepisami i nie spowodowała zniszczeń w budynku skarżącego,
f) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że w projekcie zastępczym projektant może nakazać inwestorom wykonanie dodatkowych prac to jest naprawy zniszczeń spowodowanych rozbiórką. W rzeczywistości tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, na mocy powierzonych mu kompetencji, może nakazać wykonanie dodatkowych prac nie związanych z projektem zastępczym, tj. w budynku skarżącego. To, że do zniszczeń doprowadził inwestor podczas rozbiórki potwierdzono podczas kontroli budowy w 2016 r., dokumentują to też zdjęcia z budowy znajdujące się w aktach sprawy oraz oświadczenie inwestora M. S., w którym przyznaje się on do dokonanych zniszczeń,
g) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że nie ustalono czy izolację ściany oddzielenia p-poż. wykonaną ze styropianu do wysokości 1 piętra wymieniono na wełnę szklaną zgodnie z projektem. To, że izolację stanowi dalej styropian udowodnił rzeczoznawca budowlany P. M. jak i pan H. na dołączonych do uzupełnienia ekspertyzy zdjęciach odkrywki. Pozostawienie styropianu powoduje, że nowy budynek stanowi zagrożenie mienia i życia skarżącego i jako taki nie może podlegać legalizacji,
h) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że w 2016 r. na działce [...] znajdował się budynek jednorodzinny, którego dotyczy postępowanie. W rzeczywistości znajdowała się połowa budynku wielorodzinnego, którego inwestor M. S. był współwłaścicielem,
i) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że inwestorzy rozebrali tylko “swoją“ część starego budynku. W rzeczywistości rozebrali całą połowę budynku stanowiącego współwłasność, co dokumentują dołączone do akt spawy zdjęcia. Nie mogli zatem wybudować nowego budynku w oparciu o stary, którego byt prawny wygasł,
j) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że inwestorzy wybudowali nowy budynek jednorodzinny w oparciu o pozwolenie na budowę znak [...]. W rzeczywistości pozwolenie dotyczyło rozbudowy budynku wielorodzinnego oraz w ocenie skarżącego straciło ważność po rozbiórce części tego budynku w całości na działce [...] inwestorów a nie dotyczyło budowy nowego budynku niezgodnie z przepisami,
k) decyzja organu I instancji zawiera nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości stwierdzenie, że wybudowanie nowego budynku stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu rozbudowy, podczas gdy budowa nowego budynku bez zezwolenia i projektu stanowi samowolę budowlaną. W związku z faktem, iż nowy budynek wybudowano po granicy co łamie przepisy techniczne, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane,
l) w decyzji organu 1 instancji, pomimo tego, iż przedstawione opinie budowlana i p-poż. są niezgodne z prawdą, niekompletne oraz nierzetelne, PINB nie nakazała wykonania ich przez rzeczoznawcę powołanego przez urząd, do czego zobowiązuje ją art. 81 c ust 4 ustawy Prawo budowlane oraz zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. Organ I instancji nie wypełnił jednak w ocenie skarżącego przedmiotowego zalecenia, co usankcjonował także organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem mojego mocodawcy organ I instancji złamał jednak to zalecenie zgadzając się na zatrudnienie przez zainteresowanego w sprawie inwestora opłacanego przez niego pana H. i K.. Efektem powyższego jest opracowanie przez nich nierzetelnych opinii, które stanowiły podstawę decyzji obu instancji oraz zaskarżonego wyroku,
m) decyzja organu I instancji przemilcza fakt, iż zgodnie z wyrokami NSA opinie biegłych oprócz konkluzji powinny być wynikiem pomiarów przeprowadzonych przez danego rzeczoznawcę, jak również innych zebranych dowodów. Muszą być one umotywowane w sposób zrozumiały. Brak w opinii rzeczoznawcy odpowiedniego uzasadnienia wniosków, uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej, powodując, że wydanie decyzji w oparciu o taką opinię następuje z naruszeniem granic swobodnej oceny dowodów,
n) wydając decyzję organy obu instancji nie wykonały nakazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku obowiązku wyjaśnienia wszelkich spraw związanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Nie wiemy dalej czy oderwana ściana działowa może być ścianą zewnętrzną po rozbiórce nowego budynku lub jego części oraz jak ją naprawić. Nie wiemy czy komin jest sprawny oraz możliwe jest jego użytkowanie. Nie wiemy jak naprawić pękniętą ścianę zewnętrzną od strony ulicy [...]. Nie wiemy co zrobić by rozłączyć budynki. Nie wiemy jak wymienić styropian na wełnę mineralną użyty w izolacji ściany rozdzielenia p-poż. Nie wiemy jaki powinien być zakres zmian w projekcie zastępczym. Nie wiemy jak i kto ma naprawić spękania w całym budynku skarżących oraz zniszczenia byłej wspólnej ściany działowej. Nie wiemy czy inwestorzy i jak powinni odbudować zniszczony ogniomur na budynku skarżącego. Stanowi to wystarczający powód do zwrócenia decyzji do poprawy oraz uzupełnienia jak i powołania rzeczoznawcy z urzędu, czego organy obu instancji nie uczyniły a Sąd I instancji usankcjonował,
o) decyzja organu I instancji przemilcza fakt, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego możliwe jest jedynie po zmianie pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie uczynili, świadomi, że Wydział Architektury zabronił im całkowitej rozbiórki. Brak pozwolenia skutkuje nakazem rozbiórki budynku a nie sporządzeniem projektu zastępczego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez usankcjonowanie sytuacji, w której organy administracji publicznej nie dopełniły obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku zezwalał na prowadzenie oględzin przez pana H. oraz K. bez udziału skarżącego, co czyni niewiarygodnymi ustalenia przywołanych rzeczoznawców,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79. ust 1 oraz ust. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że strona nie powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz że strona nie ma prawa brać udziału w przeprowadzeniu dowodu, nie może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz nie może składać wyjaśnienia. W niniejszej sprawie skarżący był pozbawiony możliwości udziału w oględzinach dokonywanych przez inż. H. oraz K.,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu nie należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie brak powołania biegłego z urzędu wobec nierzetelnych oraz niekompletnych opinii budowlanych oraz p-poż.,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej nie powinien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie skarżący występował o powołanie biegłego z zakresu budownictwa oraz ppoż. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku oraz organ odwoławczy jak i w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówili mu tego prawa,
6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, tj. decyzji odmawiającej nałożenia na inwestorów obowiązku rozbiórki nowego budynku wybudowanego nielegalnie na działce [...] w [...] oraz usunięcia szkód spowodowanych nielegalną rozbiórką połowy budynku, w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
Mając na uwadze wskazane zarzuty w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów na zatrudnionego rzeczoznawcę budowlanego w kwocie 2500 zł, porad Kancelarii Radców Prawnych w kwocie 1200 zł, kosztów wykonania kilkudziesięciu zdjęć, uzyskania poszczególnych dokumentów użytych w pismach oraz wykonania kopii ksero map jak i dokumentów oraz pism w kwocie 1000 złotych, ewentualnie, gdyby Sąd nie przyznał zwrotu kosztów według wniosku z punktu 2, o zasądzenie tych kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Za pismem z dnia 28 lutego 2025 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" L. B. przesłał:
1. kopię postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku II Wydział Cywilny Odwoławczy w Białymstoku Sygn. Akt II Ca 1271/23 z dnia 29 listopada 2024 r oddalającego apelację L. B. i E. B. od postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 29 września 2023 r. Sygn. Akt II Ns 1350/21 w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami [...] a [...] w [...] przywracające granicę ustanowioną w 1995 r., przesuwające obecną granicę ewidencyjną o około 0,5 metra na stronę działki [...] w [...]. Pod budynkiem ustanowiono granicę w połowie nowej ściany działowej wybudowanej w 1995 r. co czyni ścianę znakiem granicznym a tym samym inwestorzy E. oraz M. S. są zobowiązani zgodnie z art 152 Kodeksu cywilnego do naprawy wszystkich uszkodzeń spowodowanych nielegalną rozbiórką oraz przeprowadzenia niewykonanej podczas budowy nowego budynku nadbudowy tej ściany oraz doprowadzenia jej do parametrów ściany zewnętrznej bo tylko od ich strony jest możliwa nadbudowa oraz naprawa z racji, że ich budynek jest dalej w budowie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postanowienie stanowi dowód na fakt, iż postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku były przedwczesne i oparte na niepełnych dokumentach mających decydujący wpływ na treść postanowienia WINB oraz wyroku WSA w Białymstoku. O fakcie , iż trwa sprawa o rozgraniczenie zarówno PWINB i WSA w Białymstoku były informowane. W wyroku NSA w Warszawie powinien nakazać dokonanie remontu dawnej ściany działowej z 1995 roku jak i jej nadbudowy oraz doprowadzenia jej do parametrów ściany zewnętrznej. Czyni to też cały projekt zastępczy za nieważny.
2. kopię wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r. Sądu Okręgowego w Białymstoku I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt 1 C 824/21, który stwierdza między innymi, że tylko M. S. był stroną darowizny od jego ojca Z. S. a zatem tylko on jest właścicielem działki [...] w [...] oraz współwłaścicielem połowy budynku wielorodzinnego na działkach [...] oraz [...]. A zatem składając wniosek o pozwolenie na budowę M. oraz E. S. poświadczyli nieprawdę, że są właścicielami działki [...] w [...] i podstępem wyłudzili pozwolenie na budowę, co czyni to pozwolenie nieważnym zgodnie z art. 156 par 7 k.p.a. Czyn ten miał umożliwić uzyskanie większego kredytu na rozbudowę. Od wyroku L. B. złożył apelację, nie dotyczy ona jednak faktu , że Sąd uznał, że E. S. nie była stroną darowizny a zatem nie jest właścicielem działki [...] w [...]. Wyrok stanowi zdaniem skarżącego dowód na fakt, iż należy unieważnić pozwolenie na rozbudowę udzielone inwestorom E. i M. S. ze względu na poświadczenie przez nich nieprawdy we wniosku o pozwolenie na budowę, nakazać rozbiórkę wybudowanego nielegalnie i niezgodnie z przepisami nowego budynku oraz doprowadzenie nielegalnie wyburzonego starego budynku do stanu początkowego i nakazanie naprawy uszkodzeń mojego budynku powstałych w trakcie nielegalnej rozbiórki .Czyni to też cały projekt rozbudowy oraz projekt zastępczy za nieważny a tym samym wyrok WSA w Białymstoku za nieważny;
3. kopię zawiadomienia Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departamentu Architektury z dnia 26 lutego 2025 r. znak [...]o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku [...]z dnia 15.07.2016 r. znak [...]. O fakcie, iż trwa sprawa o unieważnienie aktu darowizny na rzecz M. S. działki [...] w [...] zarówno PWINB i WSA w Białymstoku były informowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc przedmiotowe środki odwoławcze zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisów skarg kasacyjnych nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionych skarg kasacyjnych należy przede wszystkim przypomnieć, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tj. w tzw. postępowaniu naprawczym, decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r. nr [...], nakładającą na E. S. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...], zrealizowanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 15 lipca 2016 r. znak: [...] Prezydenta Miasta Białegostoku, wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego wszystkie wprowadzone zmiany, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane wraz z aktualnymi zaświadczeniami na dzień opracowania projektu o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego - w terminie do 30 października 2023 r.
Mając powyższe na względzie wyjaśnić wypada, że celem unormowanego w ustawie Prawo budowlane postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Działając natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, powinien w drodze decyzji: 1) nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W niniejszej sprawie wszczęcie z urzędu przez organy nadzoru postępowania w przywołanym trybie związane było ze stwierdzeniem wykonania przez inwestorów robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 15 lipca 2016 r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie ww. budynku oraz uznaniem za możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedstawione natomiast w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają w istocie do podważenia uznanego za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji stanowiska orzekających w sprawie organów odnośnie potrzeby przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwa od projektu budowlanego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonych w obu skargach kasacyjnych zarzutów podważających prawidłowość wszczęcia i prowadzenia przez organy nadzoru postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i zmierzających do wykazania, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 48 ustawy Prawo budowlane bowiem podjęte przez inwestorów roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, zwrócenia uwagi wymaga, że tryb i zakres prowadzonego w tej sprawie przez organy postępowania jak i granice przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kontroli sądowoadministracyjnej wydanych w sprawie decyzji wyznaczone zostały wiążącym stanowiskiem wyrażonym w wydanych uprzednio w tej sprawie prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1697/18, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 696/19. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 403/19; z 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu oznacza, że nie tylko nie może on, co wyżej wskazano, formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14; z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08).
Mając powyższe na względzie zwrócić należy uwagę, że w przywołanym powyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 696/19, którym uchylono wydaną uprzednio w sprawie decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 15 maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podważył ustalonego w sprawie przez organy charakteru spornego obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczegółowo opisał zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie doszło do całkowitej rozbiórki spornego obiektu i wybudowania w jego miejsce nowego, tak jak to podnoszą skarżący kasacyjnie. W wyroku tym wskazano natomiast, że sporne roboty budowlane były robotami realizowanymi na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wykonanymi z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawomocnie przesądził też Sąd, że przedmiotowych robót budowlanych nie można kwalifikować jako przypadku klasycznej samowoli budowlanej objętej dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego a także że dokonane ustalenia bezwzględnie obligowały organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury naprawczej, przy czym istniały dwie podstawy do jej wdrożenia – prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) oraz wystąpienie spękań tynku w ścianach budynku bezpośrednio stykającego się z przebudowywaną częścią przez co należało ocenić czy roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W kontekście powyższego, wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska Sądu wszystkie podniesione w rozpatrywanych skargach kasacyjnych zarzuty podważające charakter przedmiotowego obiektu, kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych oraz zastosowany przez organy nadzoru tryb postępowania administracyjnego, tj. podniesione w skardze kasacyjnej E. B. zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz podniesione w skardze kasacyjnej L. B. zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 31 oraz art. 32 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, art. 48 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane a także art. 48 ust. 2 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jawią się jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Jednocześnie stwierdzić należało, że nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia przywołanego powyżej art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy przeprowadziły postępowanie z pełnym poszanowaniem stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1697/18, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 696/19. Zwrócenia uwagi wymaga, że w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie przesądzono kwalifikacji prawnej spornych robót ani trybu, w jakim winno toczyć się postępowanie przez organami. Wskazano jedynie na potrzebę sprawdzenia, czy organy nadzoru dokonały właściwego zbadania materiału dowodowego i czy zastosowały adekwatne przepisy prawa materialnego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po dokonaniu kontroli wydanych uprzednio w sprawie decyzji zgodnie z wytycznymi NSA, prawomocnie przesądził już zarówno kwalifikację prawną wykonanych robót, tryb, w jakim należy prowadzić postępowanie i zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń. Wytyczne te zostały natomiast w pełni uwzględnione w postępowaniu administracyjnym podlegającym obecnie ocenie.
Kontynuując powyższy wywód i wiążąc go z podniesionymi w skargach kasacyjnych zarzutami naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. – zwrócić należy uwagę, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r. organ powinien po przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron ocenić, czy zajdzie potrzeba nałożenia na inwestorów innych czynności i robót budowlanych (obok obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). W przedmiotowej sprawie dokonano takiej oceny w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dwukrotnie podejmował próbę dokonania oględzin na nieruchomości inwestorów z udziałem stron postępowania, niestety bezskutecznie. Oględziny z ich udziałem zostały dokonane 29 października 2020 r., umożliwiając stronom przedstawienie swoich stanowisk w sprawie. Powyższe czyni bezpodstawnymi zarzuty pozbawienia skarżących możliwości udziału w oględzinach. Następnie postanowieniami z dnia 14 stycznia 2021 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej spornej inwestycji jak i obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych obejmującej: stan techniczny pierwotnej ściany wspólnej pełniącej obecnie rolę ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego ba działce nr [...]; określenie prawidłowości wykonania wspólnego fundamentu dla ścian usytuowanych przy granicy nieruchomości; określenie rodzaju oddziaływania i wpływu na konstrukcję obu obiektów pozostawienia fragmentu ściany zewnętrznej wraz z fundamentem od strony ul. [...]; sprawdzenie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej jak również potwierdzenie możliwości bezpiecznego użytkowania przewodu kominowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...]; przeanalizowanie prawidłowości wszystkich wykonanych robót budowlanych odbiegających w sposób istotny od projektu budowlanego i ustalenie zgodności z przepisami i możliwości zalegalizowania wraz z wnioskami, niezbędnymi rysunkami i zaleceniami, jak również z podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wykonaniu powyższego postanowienia inwestorzy przedłożyli ekspertyzy techniczne z października 2021 r. i z listopada 2021r., w tym dotyczącą sprawdzenia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo, w związku z zarzutami skarżących, organ I instancji przesłuchał w obecności stron postępowania osobę uprawnioną sporządzającą ekspertyzę w zakresie wymagań przeciwpożarowych. Następnie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. zwrócił inwestorom ekspertyzę techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych celem jednoznacznego ustalenia, czy ściana dzieląca pierwotny budynek na dwie części miała parametry ściany wewnętrznej oraz czy może pozostać obecnie jako ściana zewnętrzna. W wykonaniu powyższego postanowienia inwestorzy uzupełnili zwróconą ekspertyzę. Z tak zebranego materiału dowodowego wynikało m.in., że: przedmiotowy budynek spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej (pomiędzy spornymi budynkami zamontowano w obrębie całej powierzchni ściany szczytowej wełnę mineralną – materiał niepalny, a warstwa styropianu w dylatacji nie wpływa na warunki pożarowe gdyż dostęp do niego zabezpieczony jest materiałem niepalnym); brak jest oznak zagrożenia utraty stateczności konstrukcji nośnej obiektu; podbita ściana stanowi stabilny element niezależnej części budynku przy ul. [...] i dodatkowo spełnia warunki przegrody pomiędzy przyległymi pomieszczeniami o zbliżonej izolacji termicznej; likwidacja przewodu po stronie inwestorów i pozostawienie jednego przewodu spalinowego po stronie budynku skarżących nie wpływa na techniczną przydatność pozostałej części. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed Sądem I instancji skarżący próbowali podważyć wartość dowodową przedłożonych ekspertyz i wyjaśnień oraz ustalenia z nich wynikające, czynili to jednak bezskutecznie. Nie wyszli bowiem poza przedstawiane twierdzenia podważające wnioski przedstawionych ekspertyz i nie złożyli np. kontrekspertyz specjalistycznego podmiotu na ich poparcie. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zostali w niniejszej sprawie pozbawieni prawa do skutecznego zakwestionowania zasadności i rzetelności sporządzonej opinii. Skoro mieli zastrzeżenia do złożonych ekspertyz powinni we własnym zakresie zlecić sporządzenie kontrekspertyz, które podważałaby dokonane ustalenia. Inicjatywa dowodowa nie jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania. Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, to strona ma inicjatywę dowodową, może wskazać kontrdowód, z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (zob. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/18; z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10). Niezłożenie natomiast przez skarżących odpowiednich dowodów na poparcie przedstawianych twierdzeń musiało skutkować brakiem skuteczności zarzutów podnoszonych przeciwko sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyz. Tym samym podnoszone w kasacjach zarzuty zmierzające do podważenia przyjętych w sprawie ustaleń co do spełnienia przez sporną inwestycję warunków przeciwpożarowych, możliwości pełnienia przez pozostawioną ścianę w budynku skarżących od strony spornej inwestycji funkcji ściany zewnętrznej czy możliwości użytkowania komina – nie mogły odnieść zamierzonego przez autorów rozpatrywanych skarg kasacyjnych skutku.
Z tych samych co powyżej przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty niepowołania przez organy nadzoru niezależnego biegłego w celu dokonania jednoznacznej oceny zakresu i prawidłowości wykonanych przez inwestora robót, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga, że organy nadzoru budowlanego nie powołują biegłego jeżeli z akt sprawy wynikają określone okoliczności. Skoro zatem kwestie sporne zostały w ocenie organu wyjaśnione za pomocą innych dostępnych dowodów (w niniejszej sprawie m.in. w oparciu o przedłożone ekspertyzy) to nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jeżeli z tymi ustaleniami i ich oceną nie zgadzali się skarżący, to w ramach przysługującej im inicjatywy procesowej mogli sami przedstawić stosowną opinię biegłego, która podlegałaby ocenie organów. Brak wykazania trafności swoich twierdzeń oznacza, że skarżący nie podważyli skutecznie legalności działania organów administracyjnych w zakresie gromadzenia w sprawie materiału dowodowego.
Nie mogły także w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługiwać na uwzględnienie zarzuty naruszenia zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisów odległościowych (§ 12). Wymogi techniczno-budowlane w zakresie odległości od granicy dotyczą bowiem budynków nowo sytuowanych, a nie istniejących podlegających rozbudowie, przebudowie czy nadbudowie jak w przypadku przedmiotowego budynku. Także pozostałe zarzuty oparte na forsowanej przez skarżących wbrew poczynionym w sprawie ustaleniom (o czym była już mowa powyżej) - tezy, jakoby w niniejszej sprawie doszło do całkowitej rozbiórki spornego obiektu i pobudowania całkiem nowego budynku uznać należało za bezpodstawne.
Odnośnie podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii współwłasności nieruchomości oraz przedmiotowego budynku należy zwrócić uwagę, że skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających opisywany stan rzeczy. Z ustaleń organów wynika natomiast, że sporny budynek oraz budynek należący do skarżących są budynkami sąsiednimi jedynie historycznie stanowiącymi jeden obiekt konstrukcyjny. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, od roku 1995 nieruchomość przy ul. [...] w Białymstoku, stanowiąca pierwotnie jedną działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym została podzielona na dwie działki ([...] i [...]) jak również doszło o podzielenia istniejącego budynku mieszkalnego. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone przez skarżących. Nie mógł także przy tym odnieść zamierzonego skutku zarzut, że E. S. jako nieposiadająca prawa własności do działki nie miała prawa do budowy czegokolwiek na działce nr [...] w [...]. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że inwestor wcale nie musi być właścicielem nieruchomości, na której sytuowany jest planowany obiekt (por. art. 52 Prawa budowlanego), a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności.
W obu skargach kasacyjnych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane kwestionuje się także dokonaną w przez organy ocenę konieczności nałożenia na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czyniąc organom zarzut braku ich nałożenia w kontekście naprawy zniszczeń spowodowanych wykonanymi robotami budowlanymi i zobowiązania inwestorów jednie do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem jak wynika to z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zarówno zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych jak i konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA: z dnia 21 listopada 2023r., sygn. akt II OSK 411/21; z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 566/20). Jak bowiem słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonym wyroku, projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego a zatem również jej ewentualny wpływ na budynki sąsiednie. Trafnie podkreślono przy tym, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów nadzoru nie kończą postępowania naprawczego a przedłożony projekt zamienny będzie podlegał ocenie organów przed jego zatwierdzeniem. Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie stanowisko w pełni zasługuje na uwzględnienie.
Niezrozumiały jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej L. B. zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez nieuzasadnione przyjęcie, że budynek inwestorów został wybudowany zgodnie z projektem oraz posiadał pozwolenie na budowę. Stanowisko takie – sprzeczne z wyrażonym w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r. - nie zostało bowiem wyrażone ani w wydanych w sprawie decyzjach ani w kontrolowanym wyroku Sądu pierwszej instancji. Przeciwnie – zarówno Powiatowy jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie uznali, że sporne roboty budowlane wykonano istotnie odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Trzeba także zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, dlatego mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Odnośnie natomiast dokumentacji załączonej za pismem L. B. z dnia 28 lutego 2025 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" końcowo podnieść należy, że w żaden sposób nie mogła ona wpłynąć na odmienną niż wyrażona powyżej ocenę niniejszej sprawy. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że dokumentacja ta została wytworzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a to przesądza o tym, że nie mogła być oceniona przez organy administracji. Sąd natomiast, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po dniu wydania zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływa zatem na ocenę jej legalności.
Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należało, że rozpatrywane skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podlegały tym samym oddaleniu o czym w sentencji orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.