II OSK 1433/21

II OSK 1433/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 204/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217, art. 218 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2 ust. 1a w zw. z ust. 3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 12 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 204/21 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 407.3/F-21/VI/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 204/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi H. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") z 12 stycznia 2021 r., nr 407.3/F-21/VI/21 – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 27 listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o "samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na drugiej kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" przy ul. [...] w B., zgodnie ze złożoną w dniu 2 września 2020 r. - na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa covid" - informacją o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.
Prezydent Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z 4 grudnia 2020 r., nr DAR-VI.7120.202.2020 na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, lokal nr [...] jest lokalem zakwaterowania turystycznego w budynku zamieszkania zbiorowego. Natomiast zgodnie z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Białegostoku z 24 września 2012 r. nr XXXII/350/12), dalej: "plan" budynek przy ul. [...] w B. położony jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2U, przeznaczonym pod usługi z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji i zamieszkania zbiorowego. Zatem wskazany przez wnioskodawcę sposób użytkowania lokalu (jako mieszkalny) byłby niezgodny z ustaleniami tego planu.
Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO podało, że zaświadczenie, iż dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym wydaje starosta w oparciu o art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910), dalej: "ustawa o własności lokali" lub "u.w.l.", którego treść nawiązuje do oceny spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a – 2 u.w.l.. Kolegium stwierdziło, że art. 12 ust. 1 ustawy covid nie stanowił podstawy prawnej wydania zaświadczenia oraz w dniu 5 września 2020r. utracił moc i tym samym nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia.
WSA w Białymstoku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów I i II instancji, że w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy covid. Dodatkowo powołano się na prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 789/20. Następnie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy lokal, mimo wyodrębnienia technicznego, nie stanowił samodzielnego lokalu o funkcji mieszkalnej, bo taka funkcja pozostawała w sprzeczności z przeznaczeniem budynku i przeznaczeniem terenu, na którym budynek został wzniesiony. Podniesiono, że obowiązujący do 5 września 2020 r. art. 12 ustawy covid ułatwiał realizację zamierzeń budowlanych podejmowanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Ustawa covid nie uchyliła jednak art. 2 ust. 1a u.w.l. oraz nie zmieniła brzmienia art. 2 ust. 3 tej ustawy, tj. konieczności badania przy wydawaniu takiego zaświadczenia zgodności przeznaczenia lokalu określonego aktami planistycznymi oraz wynikającego z udzielonych pozwoleń budowlanych. Sąd wojewódzki zauważył, że informacja złożona 2 września 2020 r. z powołaniem się na art. 12 ustawy covid, której skutkiem miała być zmiana funkcji budynku usytuowanego przy ulicy [...] z usługowego na mieszkalny, tj. zmiana sposobu jego użytkowania, nie została zaakceptowana przez organ architektoniczno–budowlany, który pismem z 3 września 2020 r. odpowiedział, że inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W konsekwencji w stosownych rejestrach i ewidencji prowadzonych przez organ, nie została odnotowana zmiana funkcji budynku przy ulicy [...], tj. nadal stanowi on budynek zamieszkania zbiorowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. K., zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO pomimo tego, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:
a) art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo niewykazania w treści postanowienia spełnienia którejkolwiek z wynikających z tego przepisu przesłanek uzasadniających odmowę wystawienia zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], a w konsekwencji naruszenie: art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO rozstrzygnięcia organu I instancji i tym samym niedostrzeżenie, że Prezydent posiadał dokument, w oparciu o który powinien był wydać żądane zaświadczenie o samodzielności lokalu, z którego to dokumentu jednoznacznie wynika, iż lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, tj. informację o prowadzeniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania nieruchomości na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, złożoną w dniu 2 września 2020 r., zgodnie z obowiązującym w tym czasie art. 12 ust. 2 ustawy covid;
b) art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 oraz w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia SKO, co przejawiało się w szczególności w: teoretycznym przedstawieniu przewidzianych w art. 219 k.p.a. przesłanek uzasadniających odmowę wystawienia zaświadczenia bez ich przełożenia na grunt przedmiotowej sprawy, podczas gdy żadna z trzech wskazanych w art. 219 k.p.a. przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a tym samym nie zaistniała jakakolwiek odmowa do wydania zaświadczenia; ogólnikowym stwierdzeniu, że art. 12 ustawy covid nie może aktualnie stanowić podstawy do wydania zaświadczenia ani podstawy do oceny z uwagi na jego uchylenie z dniem 5 września 2020 r., bez wskazania z jakich dokładnie powodów przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, skoro w chwili skutecznej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], tj. w dniu 2 września 2020 r. przepis ten obowiązywał; niezasadnym i niepopartym żadnymi konkretnymi okolicznościami stwierdzeniu, że lokal nr [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym; nieustosunkowaniu się do podniesionego w zażaleniu z 28 grudnia 2020 r. zarzutu naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP;
c) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez obarczanie obywateli konsekwencjami właściwego stosowania się do nieprecyzyjnie ustanowionych przepisów ustawy covid, wskutek czego niezasadnie utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta, pomimo iż jego przeznaczenie zostało zmienione w sposób legalny, na podstawie obowiązujących na moment dokonywania tejże zmiany przepisów;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 oraz w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez WSA w Białymstoku dokładnego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wyroku, co uniemożliwia sprawdzenie, czy Sąd ten dokonał dogłębnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i wydanych przez te organy rozstrzygnięć, którą miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie, pozbawia stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, co przejawia się w szczególności w:
a) nieprawidłowym wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o stwierdzenia zawarte w przywołanym w wyroku orzeczeniu sądu administracyjnego, który nie stanowi źródła obowiązującego prawa, w sytuacji gdy podstawą orzekania mogą być wyłącznie obowiązujące przepisy prawa ustanowione przez powołane do tego organy, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem stanowiska zajętego w innej sprawie, bez dokonania własnej analizy przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego;
b) niedokonaniu wykładni celowościowej przepisu art. 12 ustawy covid, który został wprowadzony w celu ułatwienia i przyspieszenia powstawania obiektów budowlanych mających służyć przeciwdziałaniu COVID-19, co przemawia za stosowaniem przepisów u.w.l. w sposób najpełniej realizujący ten cel, a więc z pominięciem aktów wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l. przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, którego zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy covid.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy covid (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. na dzień 2 września 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że z uwagi na jego uchylenie z dniem 5 września 2020 r. nie jest możliwa ocena czy lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy przepis ten określał tryb zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i na moment faktycznego dokonania zmiany sposobu użytkowania, tj. na dzień 2 września 2020 r. obowiązywał, a fakt zawiadomienia Prezydenta o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sposób określony w art. 12 ust. 3 ustawy covid, stanowi podstawę do uznania, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] jest w pełni skuteczna oraz zgodna z ww. celem;
2. art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy covid poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] w B. nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 27 listopada 2020 r., a przepis ten należało w niniejszej sprawie interpretować w powiązaniu z art. 12 ustawy covid z uwagi na wyłączenie przez art. 12 ust. 1 tej ustawy stosowania w stosunku do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 (a taką inwestycją była inwestycja na nieruchomości przy ul. [...] w B., na której znajduje się lokal nr [...]) przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie;
3. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w szczególności w niezasadnym powołaniu się w treści skarżonego wyroku na decyzję z 1 marca 2018 r., znak DAR-II.6740.431.2017, o pozwoleniu na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego, decyzję PINB o pozwoleniu na użytkowanie oraz na uchwałę Rady Miasta Białegostoku z dnia 24 września 2012 r. nr XXXII/350/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (rej. ul. [...]), podczas gdy zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wynikała z prawidłowo złożonej informacji z 2 września 2020 r. o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, będącej w posiadaniu organu I instancji, co skutkowało - w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy covid - wyłączeniem stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, a tym samym wydanych na ich podstawie zgód budowlanych.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku; zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów - dokumentacji fotograficznej przedstawiającej zastosowane w budynku oraz w samym przedmiotowym lokalu nr [...] specjalne rozwiązania techniczne, potwierdzające, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] pozostaje w ścisłym związku z przeciwdziałaniem COVID-19.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, to okazały się one bezzasadne.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Przywołane z kolei przepisy art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. stanowią istotne reguły prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W pierwszej kolejności - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dalej - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Sąd wojewódzki orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej graniach, jaką było wydanie zaświadczenia (art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) prawidłowo uznał, że nie został spełniony wymóg określony w art. 2 ust. 1a u.w.l. dla przedmiotowej inwestycji i z tego powodu zaakceptował stanowisko organów odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Kontrola Sądu wojewódzkiego dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa i nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów procesowych. Wyniki tej kontroli zostały zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, z którego jednoznacznie wynika stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd wojewódzki przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Przede wszystkim WSA w Białymstoku prawidłowo stwierdził, że lokal nr [...] nie stanowi samodzielnego lokalu o funkcji mieszkalnej. Lokal ten jest samodzielnym lokalem zakwaterowania turystycznego.
Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia (k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że w każdym przypadku wydawania zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W powołanym przepisie stanowi się, że organ administracji może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide wyrok NSA z 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1358/19). Przywołane przepisy k.p.a. stanowią ramę procesową w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Należy je powiązać z konkretnymi przepisami prawa materialnego, a takowymi są w tej sprawie normy zawarte w art. 2 u.w.l. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie organy stosując przepisy procesowe prawidłowo zastosowały jednocześnie art. 2 ust. 1a w zw. z ust. 3 u.w.l. i wykazały zasadność odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. samodzielności lokalu jako mieszkalnego.
Jednocześnie słusznie Sąd wojewódzki nie uznał, aby doszło do naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 oraz w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia SKO. Uzasadnienie to zawiera w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.
Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem NSA nie doszło do naruszenia zasady legalizmu oraz zasady zaufania. Organy orzekały w oparciu o obowiązujący stan prawny, a przyjęta przez nie wykładnia relewantnych dla sprawy przepisów prawa była prawidłowa. Charakter przepisu art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w odniesieniu do kryterium czasowego, wynika przede wszystkim z tego, że od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna. W przypadku aktywności inwestora polegającej na budowie, dyspozycja wynikająca z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązywała w okresie 180 dni i na mocy art. 36 ust. 1 ustawy COVID 19, utraciła moc z dniem 5 września 2020 r. i w tym czasie inwestor mógł podejmować działania określone przepisem. Bez znaczenia pozostaje data, w jakiej były wydawane postanowienia w przedmiocie samodzielności przedmiotowego lokalu i tutaj rację ma skarżąca kasacyjnie.
Rację ma także skarżąca kasacyjnie, że przywołany w uzasadnieniu wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 789/20 nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Takimi źródłami są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 Konstytucji RP). Ale jednocześnie owo niefortunne sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia samodzielności lokalu w przedmiotowym budynku przy ul. [...] została przesądzona w/w wyrokiem, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. WSA w Białymstoku przedstawił bowiem własną argumentację prawną, która uzasadniła przyjęte stanowisko, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem mieszkalnym.
Rozparzenie zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do przepisów procesowych, pozwoliło w dalszej kolejności przejść do kluczowej kwestii, jaką jest wzajemne i łączne odczytanie norm materialnych, tj. art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. i art. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covid.
Brzmienie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covid zostało nadane art. 1 pkt 10 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Regulacje te miały charakter czasowy, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy covid przedmiotowy art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z końcem 4 września 2020 r. Przepis ten od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna. Obiektywne okoliczności usprawiedliwiające wprowadzenie tego wyjątkowego przepisu miały charakter przemijający, przejściowy, gdyż jako fakt notoryjnie znany (art. 106 § 4 p.p.s.a.) należy przyjąć okoliczność, że pandemie przemijają. I tak z dniem 16 maja 2022 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027) odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego - z dniem 1 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1118).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy covid do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 tej ustawy, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres stosowania tych nadzwyczajnych wyłączeń ze sformalizowanej procedury inwestycyjnej w zakresie m.in. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego jest uzasadniony jedynym kryterium, tj. przeciwdziałaniem COVID-19. Niewątpliwe regulacja ta winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Wyłącza ten przepis bowiem obowiązujące standardy prowadzenia procesów inwestycyjnych, na różnych etapach obowiązywania przepisów, mniej lub bardziej rygorystyczne. Natomiast procedura określona w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy covid nie przewidywała żadnych instrumentów prawnych, którymi dysponowałby organ administracji architektoniczno-budowlanej (vide wyrok NSA z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2191/21). Nie był on uprawniony do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym, w tym blokujących taką inwestycję.
Jednocześnie przepis ten nie stanowi jaki rodzaj obiektów budowlanych podlega tej uproszczonej ścieżce inwestycyjnej. Jedynym kryterium jest przeciwdziałanie COVID – 19, które może przybrać różnorakie formy i trudno wyczerpująco zdefiniować takie sytuacje. Niewątpliwie należy do nich zapewnienie możliwości pobytu osobom w celu izolacji, wyzdrowienia, czy rehabilitacji. Z założenia pobyt taki nie ma charakteru stałego, lecz czasowy i może być realizowany zarówno w lokalach mieszkalnych, jak i lokalach zakwaterowania turystycznego w budynku zamieszkania zbiorowego. Wspólnym mianownikiem tych wszystkich uroszczonych procedur było sprawne i szybkie zapewnienie odpowiednich obiektów, przy założonej ich czasowości oraz tymczasowości. Podobnie, w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego chodziło w szczególności np. o możliwość wykorzystywania budynków hotelowych w celach leczniczych. Oczekiwanie w takich przypadkach na uzyskanie wymaganych zgód administracyjnoprawnych spowodowałoby opóźnienie w podjęciu tych pilnych działań (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2867/21). Natomiast wszelkie inwestycje niesłużące temu celowi podlegały na zasadach ogólnych wszystkim dotychczasowym procedurom.
Przepis art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanawia trzy kryteria, które przy wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu podlegają obligatoryjnemu badaniu. Zastosowana koniunkcja w tym przepisie wymaga, aby wystąpiła zgodność na wszystkich etapach: na etapie ustalenia warunków zabudowy (plan miejscowy), przy wydawaniu pozwolenia na budowę (zgłoszenia) i na ostatnim etapie inwestycyjnym - pozwolenie na użytkowania (zawiadomienie o zakończeniu budowy). Jeśliby zatem strona wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu zakwaterowania turystycznego, organ dysponowałby niezbędnymi aktami czy planistycznymi czy indywidualnymi, w oparciu o które dokonałby oceny tego żądania (znajdujący się w aktach plan miejscowy, pozwolenie na użytkowanie budynku, decyzja zezwalająca na użytkowanie). Natomiast inwestycje covidowe zostały zwolnione z powyższej procedury, co jednoznacznie wynika z art. 12 ust. 1 ustawy covid. Wzajemne zatem relacje między tymi przepisami pozwalają na przyjęcie tezy, że co do zasady zastosowanie art. 2 ust. 1a u.w.l. a priori zostało wyłączone z inwestycji covidowych ze względu na celowe zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia całej procedury inwestycyjnej - począwszy od ustalenia treści planu, jeśli został takowy uchwalony, a skończywszy na pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Tym samym ustawodawca wykluczył, aby tymczasowe inwestycje, przeznaczone dla osiągnięcia ważnego społecznie, ale jednak incydentalnego i jednorazowego celu, ostatecznie mogły zostać zakwalifikowane odmiennie od celu, na jaki zostały pierwotnie wyznaczone. Skarżąca zatem mogła zgłosić omawiany lokal jako lokal do użytku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, ale nie oznaczało to, że lokal ten docelowo zmienił swoje przeznaczenie. Nadal jest samodzielnym lokalem zakwaterowania turystycznego, nie zaś lokalem mieszkalnym, wykorzystanym ewentualnie na potrzeby przeciwdziałania pandemii.
W realiach tej sprawy inwestycja związana z przeciwdziałaniem COVID-19, jeśli była realizowana w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy covid – służyła czasowo wyłącznie przeciwdziałaniu pandemii, nie wystąpiła natomiast w oparciu o ten przepis zmiana funkcji tego lokalu na lokal mieszkalny.
Tymczasem w istocie przedmiotem sprawy było wydanie zaświadczenia stwierdzającego zmianę sposobu użytkowania lokalu z przeznaczenia turystycznego na przeznaczenie mieszkalne. Inwestorka próbowała dokonać tej zmiany bez zachowania procedur inwestycyjnych (art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), korzystając z uproszczonej ścieżki covidowej i dokonując przesłania informacji w trybie art. 12 ust. 3 ustawy covid.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 2 ust. 3 u.w.l. należało interpretować w powiązaniu z art. 12 ustawy covid, ale także z rzeczonym art. 2 ust. 1a u.w.l. Należy pamiętać o czasowym i przemijającym charakterze epidemii. Art. 12 ustawy covid choć dawał możliwość uproszczonej procedury inwestycyjnej, to miało to charakter wyłącznie związany z przeciwdziałaniem COVID i temu służyć. Jednocześnie przepisy ustawy covid nie uchyliły zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l. Oznacza to, że prawodawca nie zezwolił na dowolne korzystanie z uproszczonej ścieżki lokowania inwestycji i legalizowanie – bez całego procesu inwestycyjnego – samodzielnych lokali, podlegających regulacjom u.w.l.
Zgodzić przy tym należy się ze skarżącym kasacyjnie, że o możliwości zastosowania art. 12 ustawy covid decydował moment faktycznego dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], tj. dzień 2 września 2020 r., kiedy to zgłoszono informację o wykorzystaniu lokalu na cele przeciwdziałania COVID-19. Tego dnia bezspornie art. 12 ustawy covid obowiązywał. Fakt, że przepis ten utracił moc, kiedy był składany wniosek i kiedy orzekały organy obydwu instancji w przedmiocie zaświadczenia, pozostaje irrelewantny dla jego zastosowania z przyczyn wyżej wywiedzionych.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.