II OSK 1432/24

II OSK 1432/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 697/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-02-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Po 697/23 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r. nr LIII/810/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz M. J. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 697/23, oddalił skargę M. J. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r., nr LIII/810/2023, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 22 lutego 2023 r. Rada Miasta i Gminy Kórnik działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, 1846, 2185 i 2747) - dalej: "u.p.z.p." podjęła uchwałę nr LIII/810/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym B. w rejonie Alei [...] i ulic: [...], gmina Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 marca 2023 r., poz. 2920).
M. J. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie obejmującym stanowiące własność skarżącego działki nr [...], z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3KDW na rysunku planu. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym jego działki, wobec niezasadnie przyjętej szerokości drogi wewnętrznej wraz z poszerzeniami w rejonie skrzyżowania z Aleją [...] oraz nieprawidłowo przyjętym jej przebiegiem, jako wydanej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik wniosła o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Sądu meriti zaskarżone rozwiązania przyjęte w uchwale stanowi wyważenie interesu prywatnego skarżącego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Ograniczenia zabudowy działek skarżącego związane z wyznaczeniem przez teren tych działek drogi wewnętrznej 3KDW (na wysokości działek nr [...] i [...] o szerokości 6 m, na terenie działki [...] o szerokości 10 m i końcowo o szerokości 15 m) wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele.
Pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 3KDW została przeznaczona część działek skarżącego – działki [...] i [...] (obecnie jest na nich urządzona droga wewnętrzna o szerokości 5 m, natomiast jej szerokość zgodnie z planem ma wynosić 6 m), działki [...] i [...] (obecnie wzdłuż ich granic przebiega droga wewnętrzna o szerokości 5 m, która zgodnie z planem ma wynosić 6 m) oraz działka nr [...], przez którą ma przebiegać przedłużenie obecnie istniejącej drogi wewnętrznej o szerokości 10 m, a następnie kończyć się placem manewrowym o szerokości 15 m. Skoro droga ta, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległego terenu, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) - dalej: "u.d.p.", to oznacza, że nieruchomości, na których ją zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), a więc własność części tego gruntu nie zostaje odjęta skarżącemu, a realizacja drogi o takim charakterze nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przyjęta w planie miejscowym struktura połączenia komunikacyjnego świadczy o tym, że droga potencjalnie przebiegająca przez działki skarżącego nie ma pełnić funkcji drogi publicznej, a więc nie sprowadza się w istocie do wyręczenia Gminy - kosztem skarżącego - w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana, zależy więc wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb, planów. Nie można więc skutecznie twierdzić, że organ planistyczny nałożył na skarżącego obowiązek nadmiernych (w zasadzie: jakichkolwiek) świadczeń. To od skarżącego zależy, czy w przyszłości będzie chciał zabudować działki [...], co będzie wiązało się z koniecznością pozostawienia na nich pasa drogi wewnętrznej zgodnie z przebiegiem ustalonym w planie miejscowym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. To daje skarżącemu możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, ale nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3KDW, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ogranicza w sposób nieuzasadniony jego własności.
Za niezasadne uznał Sąd rozpoznający skargę zarzuty, że nie ma instrumentów prawnych, aby nakazać właścicielom działek nr [...] i [...] przesunięcia powstałych na tych działkach płotów i nasadzeń w celu poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej. Obowiązek ewentualnego przeznaczenia fragmentów działek nr [...] i [...] pod poszerzenie drogi wewnętrznej spoczywa na właścicielach tych działek. Przepis planu miejscowego ogranicza natomiast jakąkolwiek przyszłą zabudowę na tych działkach w tych częściach, które zostały oznaczone symbolem 3KDW i to ewentualnie właścicielom tych działek przysługuje prawo podważania postanowień planu w tym zakresie w ramach naruszenia ich interesu prawnego.
Z akt planistycznych wynika, że na wczesnym etapie planowania droga wewnętrzna o symbolu 3KDW miała szerokość 5 m i kończyła się placem manewrowym o szerokości 15 m zaraz na początku działki [...]. Tym niemniej, w toku prac planistycznych wpłynął wniosek spółki X o poszerzenie pasa drogowego 3KDW do minimum 6 m, co stanowi minimalną szerokość umożliwiającą lokalizację w pasie drogowym całej infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi terenów przyległych, przy zachowaniu wymaganych normatywnych odległości pomiędzy przewodami. Obecna szerokość drogi (5 m) może uniemożliwić budowę wszystkich wymaganych sieci.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi taki sposób zaplanowania przebiegu i parametrów drogi 3KDW nie narusza także zasady równości. Sąd ten zauważył, że poszczególne drogi wewnętrzne wyznaczone na terenie planu różnią się między sobą szerokościami, jednak jest to racjonalne w kontekście uwarunkowań faktycznych i prawnych poszczególnych nieruchomości. Pomiędzy terenami poznaczonymi symbolami 10MN i 11MN znajduje się droga wewnętrzna 4KDW o analogicznej do drogi 3KDW szerokości – na wysokości działek zabudowanych droga ta wynosi 6 m, natomiast na wysokości działek niezabudowanych szerokość tej drogi także została zwiększona do 10 m i kończy się placem manewrowym o szerokości 15 m. Faktem jest, że pomiędzy terenem 8MN i 9MN oraz 11MN i 12MN znajdują się drogi wewnętrzne o szerokości 8 m, jednakże nie może umknąć z pola widzenia, że działki przyległe do tych dróg wewnętrznych nie są tak głębokie jak działki przyległe do dróg 3KDW i 4KDW i wyznaczenie drogi szerszej wykluczałoby ich racjonalne zagospodarowanie (działki przyległe do drogi wewnętrznej 2KDW mają około 1,1 cm długości licząc od tylnej granicy do frontu działki; a przyległe do drogi wewnętrznej 5KDW od strony terenu 12MN mają 1 cm). Licząc od linii zabudowy do granicy działek na działkach skarżącego pozostaje na odcinku 10 m około 1,4 cm działki, gdy tymczasem na działkach przyległych do drogi wewnętrznej 2KDW od linii zabudowy pozostaje ok. 0,9 cm działki do zabudowy, a na działkach przyległych do drogi wewnętrznej 5KDW od strony terenu 12MN od linii zabudowy pozostaje 0,8 cm działki. To samo tyczy się pozostałych dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne 7KDW, 8KDW i 9KDW mają po 6 m, jednakże działki przylegające do tych dróg są już częściowo zabudowane, a poza tym działki przylegające do tych terenów są stosunkowo płytkie, co znacząco ogranicza sposób zabudowy tych działek (przy drodze wewnętrznej 7KDW od strony terenu 12 MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 1,1 cm, przy drodze wewnętrznej 8KDW od strony terenu 12MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 0,7 cm; z kolei działki między drogami wewnętrznymi 8KDW, a 9KDW mają między liniami zabudowy tylko 0,5 cm; z kolei przy drodze wewnętrznej 9KDW od strony terenu 15MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 0,7 cm). Z analizy tej wynika, że Rada co do zasady dążyła do zaprojektowania dróg wewnętrznych o szerokości 10 m w celu uzbrojenia tych dróg w pełną infrastrukturę techniczną i drogową (zwłaszcza w chodniki po obydwu stronach jezdni), jednak tam, gdzie nie było to możliwe z uwagi na istniejące zabudowania lub uwarunkowania faktyczne (kształt działek), drogi wewnętrzne zaprojektowano w maksymalnej możliwej szerokości zapewniającej pozostawienie istniejących zabudowań oraz racjonalny sposób zabudowy działek niezabudowanych. Tymczasem z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady równości i sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Poznaniu, że na skutek uchwalenia zaskarżonego Planu nie doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego Skarżącemu kasacyjnie prawa własności, podczas gdy w planie miejscowym wyznaczono drogę wewnętrzną 3KDW o szerokości na początkowym odcinku 6 m (bez uwzględnienia, iż na terenie tym istnieje droga o szerokości 5 m, ograniczona z dwóch stron ogrodzeniami zrealizowanymi przez właścicieli działek sąsiednich, w związku z uprzednio wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik decyzją podziałową - decyzja znak [...] z dnia 31 lipca 2009 r. - załącznik nr 3 do niniejszej skargi kasacyjnej oraz postanowienie znak [...] - załącznik nr 4 do niniejszej skargi kasacyjnej), a na dalszym odcinku o szerokości aż 10.0 m (tj. takiej samej szerokości jaką przyjęto w planie dla drogi publicznej 3KDD), co nie znajduje uzasadnienia w zastanych uwarunkowaniach faktycznych dla tego terenu ani potrzebach społeczności lokalnej, a tym samym stanowi nadmierną, niczym nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji narusza istotę tego prawa - chronionego konstytucyjnie;
2) art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Poznaniu bezzasadnego ustanowienia w miejscowym planie szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDW na poziomie aż 10 m, a więc o szerokości przyjętej dla drogi publicznej oznaczonej na rysunku Planu symbolem 3KDD służącej do obsługi terenów przewidzianych pod znacznie intensywniejszą zabudowę (na terenie 5MN plan dopuszcza zabudowę szeregową i minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek na poziomie 300 m2, podczas gdy na terenach 9 i 10 MN wzdłuż drogi 3 KDW zabudowa szeregowa nie jest dopuszczalna a minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi 600 m2), podczas gdy na terenach sąsiednich wyznaczono drogi wewnętrzne o szerokości zdecydowanie mniejszej - 6 m czy 8 m, co stanowi o niczym nieuzasadnionym, nierównym potraktowaniu Skarżącego kasacyjnie i jego żony względem właścicieli nieruchomości objętych tym samym Planem miejscowym, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa oraz jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Brak jest szczególnych względów, dla których akurat droga na działce Skarżącego kasacyjnie winna mieć w Planie początkowo szerokość 6 m, a następnie aż 10 m;
3) art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Poznaniu nieuzasadnionego, naruszającego zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie Kórnik poprzez oddalenie skargi na miejscowy plan, w którym ustalono 10 m szerokości drogi dla Nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego kasacyjnie, przy ustaleniu zdecydowanie mniejszej szerokości dróg wewnętrznych na terenach sąsiednich objętych tym samym Planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. ustalona 10,0 m szerokość dla wewnętrznej, bezprzejazdowej drogi 3KDW jest bezpodstawna. Dodatkowo w Planie przewidziano w rejonie skrzyżowania z Aleją [...] dla drogi wewnętrznej 3KDW szerokość 6m wraz z poszerzeniami (działka geodezyjna nr [...] stanowi w chwili obecnej drogę wewnętrzną o szerokości 5 m) poszerzenia te ingerują w nieruchomość właściciela działki nr [...] oraz właściciela działki nr [...], powodując uratę wartości tych nieruchomości, stanowi to wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz nieuwzględnienia w Planie istniejącego zagospodarowania terenu;
4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym sprawy, w którym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu;
II. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na miejscowy plan pomimo tego, że sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w części, bowiem został on wydany z ewidentnym naruszeniem:
- art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP wobec nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego Skarżącemu kasacyjnie prawa własności;
- art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie Kórnik polegające na tym, że w zaskarżonym Planie szerokość drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku Planu symbolem 3KDW przewidziano na poziomie aż 10 m, (a więc o szerokości przyjętej dla drogi publicznej oznaczonej na rysunku Planu symbolem 3KDD służącej do obsługi terenów przewidzianych pod znacznie intensywniejszą zabudowę - na terenie 5MN plan dopuszcza zabudowę szeregową i min. powierzchnię nowo wydzielanych działek na poziomie 300 m2, a na terenach 9 i 10 MN wzdłuż drogi 3 KDW zabudowa szeregowa nie jest dopuszczalna, a min. powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi 600 m2), podczas gdy na terenach sąsiednich wyznaczono drogi wewnętrzne o szerokości zdecydowanie mniejszej - 6 m czy 8 m i szerokości te uznane zostały za wystarczające do obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych;
- art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nadużywaniu przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. ustalona 10,0 m szerokość dla wewnętrznej, bezprzejazdowej drogi 3KDW jest bezpodstawna;
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec niedostrzeżenia, że zaskarżony plan został przyjęty z naruszeniem zasad sporządzania aktów planistycznych;
2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona i sąd winien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. (tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w części stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie w zakresie w jakim wyznacza przebieg i szerokość drogi wewnętrznej 3KDW na początkowym jej odcinku 6 m a następnie 10 m, wobec bezzasadnie przyjętej szerokości drogi wewnętrznej wraz z poszerzeniami w rejonie skrzyżowania z Aleją [...] oraz nieprawidłowo przyjętym jej przebiegiem);
ewentualnie, w razie uznania przez tut. Sąd, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
- zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
W uzasadnienie skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia w Planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m właśnie na działkach skarżącego kasacyjnie. Wprowadzenie w planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m nastąpiło bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości objętych Planem. Nie uwzględniono faktu, że na terenie 3 KDW istnieje droga wewnętrzna o szerokości 5 m, powstała zgodnie z wydanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik decyzjami administracyjnymi (o warunkach zabudowy i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, na podstawie, których wydzielono działki drogowe nr [...] i [...] o szerokości 5 m właśnie). W zaskarżonym Planie pominięto istniejące uwarunkowania na działkach skarżącego kasacyjnie. Uznano, że do obsługi komunikacyjnej kilku działek budowlanych niezbędna jest droga o szerokości odpowiadającej drodze publicznej oznaczonej na rysunku planu jako 3KDD, która służy obsłudze komunikacyjnej terenów o zdecydowanie większej intensywności zabudowy tj. terenów oznaczonych na rysunku jako 5MN i 7MN i co istotne, nie przewidziano drogi na terenie 3KDW jako drogi publicznej, której budowa mogłaby nastąpić wbrew woli właścicieli nieruchomości, na których ją przewidziano.
Skarżący nie kwestionuje samej zmiany przeznaczenia terenu, ale wiążące się
z nią kwestie przeznaczenia części jego nieruchomości pod drogi wewnętrzne, które mają obsługiwać planowaną w przyszłości zabudowę mieszkaniową. Nie kwestionuje klasyfikacji planowanej drogi jako drogi niepublicznej, nie zgadza się jednak na ustalenie jej szerokości na poziomie 6 m i 10 m na terenie działki nr [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ostateczna realizacja drogi wewnętrznej zależy wyłącznie od woli skarżącego. Ustalenia planu odnoszące się do wyznaczonej drogi wewnętrznej 3KDW wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącemu. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji, a to czy zostanie ona zrealizowana we wskazanym zakresie zależy wyłącznie od właściciela (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 301/16, LEX nr 2409658; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2646/13, LEX nr 2089952). Plan zmienia przeznaczenie działki, ale nie obliguje właściciela nieruchomości do realizacji drogi.
Stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie bierze jednak pod uwagę, że przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) – rozważenie, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków oraz czy jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Zarówno bowiem organ jak i Sąd Wojewódzki, oparły swoją tezę o prawidłowości rozwiązań planistycznych na uzasadnieniu jakoby właściciel i tak nie musiał ich realizować, a zatem z góry zdają się zakładać, że projektowana droga nigdy nie musi powstać, (co per se świadczy o tym, że rozwiązanie to nie jest niezbędne dla realizacji założonego celu). Dodatkowo, wprowadzenie omawianych rozwiązań do planu miejscowego (w kontekście szerokości drogi wewnętrznej) niesie za sobą daleko idące ograniczenia, które obciążają działki skarżącego kasacyjnie nawet jeżeli nie zdecyduje się on na realizację omawianej drogi wewnętrznej.
Tranie podniesiono w skardze, że wobec przyjęcia spornych unormowań w planie miejscowym skarżący nie ma swobody inwestycyjnej. Lokalny prawodawca zdeterminował bowiem przeznaczenie terenu pod budowę drogi wewnętrznej o określonych parametrach. Uchwalone rozwiązanie planistyczne jest wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb i planów. Ewentualne przyszłe plany inwestycyjne lub podziałowe zawsze będą wiązały się z koniecznością pozostawienia na nich pasa drogi wewnętrznej zgodnie z przebiegiem ustalonym w miejscowym planie.
Systemowo, mając też na uwadze regulacje art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Przy czym kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Jednakże cecha ta jest niezbędna dla realizacji opisanych wyżej zadań gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 482/19, LEX nr 2711743). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Zatem to właściciele nieruchomości, przez które mają przebiegać drogi wewnętrzne, a nie Gmina, będą realnie ponosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego. Takie rozwiązanie niewątpliwie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż godzi w interes prawny właścicieli nieruchomości.
Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że to gmina ustala szerokość drogi wewnętrznej, jak drogi publicznej bez uzasadnienia ku temu i uwzględnienia zastanego stanu rzeczy, a także bez wzięcia pod uwagę faktu, że właściciele nie mają instrumentów prawnych, by pozyskać grunty pod drogę wewnętrzną wbrew woli właścicieli nieruchomości sąsiednich, (gdyby była to droga publiczna, gmina taką możliwość ma). Zasadnym jest ujęcie drogi 3KDW w planie jako wewnętrznej, natomiast brak jest uzasadnienia dla przyjęcia parametru szerokości tej drogi takiego jak w przypadku dróg publicznych dostępnych dla nieograniczonego kręgu użytkowników.
Podzielić zatem trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a to w związku z tym, że prawo do zagospodarowania terenu, o którym mowa w tym artykule zobowiązuje radę gminy do równorzędnego ważenia w procesie planistycznym interesów prawnych wszystkich właścicieli gruntów, pod kątem konstytucyjnie chronionego prawa własności, a wszelkie ograniczenia sposobu wykonywania tego prawa mogą następować tylko wówczas gdy jest to niezbędne ze względu na interes ogólny i tylko na zasadzie proporcjonalności.
Wyłożone dotychczas argumenty uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.
Sąd Wojewódzki, związany oceną prawną, ponownie oceni na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, czy sporne unormowania planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego.