II OSK 1431/06

216/5/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 1 września 2008 r. Sygn. akt Ts 178/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Kazimierza Pietraszko w sprawie zgodności: art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288, ze zm.) z art. 2, art. 22 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 9 czerwca 2008 r. zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288, ze zm.; dalej: ustawa o wymaganiach). Skarżący wywodzi, że wskazany przepis nie precyzuje w sposób dostatecznie jasny przesłanek, na których może opierać się decyzja organu administracyjnego zakazująca prowadzenia działalności gospodarczej. W skardze nie wskazano w sposób bezpośredni zarzutu niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o wymaganiach z art. 22 Konstytucji, jednakże przytoczona argumentacja w uzasadnieniu skargi (a także w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające do usunięcia braków formalnych skargi) pozwala na dokonanie wstępnej analizy skargi w tym zakresie. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Żninie decyzją z 6 października 2005 r. (WIS 4310-126/2005) cofnął uznanie zakładu – Firma Produkcyjno-Handlowa Kazimierz Pietraszko – za zatwierdzony do handlu i zmienił jego zakwalifikowanie na zakład na rynek krajowy, określił również rodzaj produktów i wielkość produkcji trzody chlewnej na ubój w wielkości 20 jednostek tygodniowo. W uzupełnieniu powyższej decyzji ten sam organ administracyjny 13 października 2005 r. (WIS 4310-130/2005) wydał decyzję nakazującą wykonanie zawartych w niej poleceń we wskazanych terminach. Od pierwszej z decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy decyzją z 21 grudnia 2005 r. (WIS 060-14/2005) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący następnie zaskarżył decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 221/06) oddalił skargę. Także skarga kasacyjna skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 6 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1431/06). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi cechuje oczywista bezzasadność, co obliguje Trybunał do odmowy nadania jej dalszego biegu, zgodnie z art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zaskarżona regulacja jest częścią ustawy, która została uchylona na mocy art. 41 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, ze zm.). Mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o TK, zasadne jest jednak rozpoznanie wstępnych warunków dopuszczalności skargi ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Skarżący domaga się uznania za niekonstytucyjny przepisu art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o wymaganiach w brzmieniu: „W przypadku stwierdzenia, że w zakładach nie są spełniane wymagania weterynaryjne, powiatowy lekarz weterynarii, w zależności od zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję, w której cofa uznanie zakładu za zatwierdzony oraz zmienia jego zakwalifikowanie”. W opinii skarżącego zaskarżony przepis pozostawia organom administracyjnym zbyt szeroką swobodę i uznaniowość w zakresie wydawania tego rodzaju decyzji. Ustosunkowując się do powyższego stanowiska, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że z przepisów Konstytucji i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może zostać w pewnych sytuacjach ograniczona, co jednakże jest dopuszczalne wyłącznie w formie ustawowej i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zarzuty skargi koncentrują się zasadniczo wokół niespełnienia przez kwestionowany przepis formalnego wymogu ustanowienia ograniczeń działalności gospodarczej w ustawie. Dokonując oceny w tym zakresie, należy mieć na względzie pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 12 stycznia 2000 r. (P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3), zgodnie z którym „uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia «tylko w ustawie» jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek (…). Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane «tylko» w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia”. Oczywiście nakazu ustawowej regulacji ograniczeń nie można rozumieć jako imperatywu do zamieszczenia takiego unormowania w konkretnej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego. Istotne jest bowiem zawarcie takich przesłanek w ustawie (i to nawet nie jednej), nie zaś w konkretnym jej miejscu. W sprawie będącej przedmiotem skargi akty rangi ustawowej określały szereg warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Przykładowo można wskazać na art. 5 i (pozostające z nim w związku) art. 7 oraz art. 10 ustawy o wymaganiach, wprowadzające obowiązek spełnienia określonych standardów zdrowotnych, higienicznych, sanitarnych, organizacyjnych, lokalizacyjnych, technicznych i technologicznych. Wymogi te zostały doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku (Dz. U. Nr 158, poz. 1655, ze zm.). Ustawa o wymaganiach formułowała pewne zakazy w prowadzeniu działalności (np. w art. 8, w zakresie podawania zwierzętom, z których lub od których pozyskuje się produkty pochodzenia zwierzęcego, substancji niedozwolonych), istniały też liczne uwarunkowania dotyczące badań zwierząt rzeźnych i ich mięsa przed umieszczeniem ich na rynku (art. 21-23 przedmiotowej ustawy). Wymogi powyższe podlegały kontroli właściwych organów weterynaryjnych w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych (art. 12 ust. 1 ustawy o wymaganiach). W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że przepisy wyznaczające określone obowiązki podmiotów produkujących produkty pochodzenia zwierzęcego wynikały z aktów ustawowych i że stanowiły podstawę do oceny postępowania podmiotów kontrolowanych przez właściwe organy weterynaryjne. Płynąca z art. 22 Konstytucji przesłanka dopuszczalności ograniczeń, pod warunkiem ustanowienia ich w ustawie, została dochowana. Trybunał Konstytucyjny nie odnosił się natomiast do drugiej z konstytucyjnych przesłanek ograniczeń swobody działalności gospodarczej, albowiem skarżący nie kwestionował regulacji w tym zakresie (art. 66 ustawy o TK). Przechodząc do kwestii posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi oraz dopuszczenia wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny – wobec nieścisłości skargi w tym zakresie – uznaje za zasadne wskazanie różnic między obiema instytucjami. Pojęcia nieostre (niedookreślone) zyskują pełną treść dopiero z chwilą indywidualizacji normy prawnej i odniesienia jej do konkretnego stanu faktycznego określonego w hipotezie normy prawnej. Tego rodzaju pojęcia nie mają z reguły jakiegoś znaczenia opisowego, lecz wymagają systematycznego dookreślania, tzn. zyskują treściowe kontury dopiero w trakcie ustalania treści norm prawnych. Uznanie – z kolei – jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się – działania lub zaniechania. Organowi administracji przyznana jest możność dokonania w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania. Musi to być możność dokonania wyboru następstwa prawnego zgodnie z celami w ustawie określonymi lub co najmniej z niej wynikającymi (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1987, s. 249). Nieuzasadnione są obawy, że posługiwanie się pojęciami o pewnym stopniu nieostrości musi prowadzić do nadmiernego poszerzenia zakresu władzy dyskrecjonalnej organów administracyjnych, a przez to do przeradzania się uznania administracyjnego w dowolność. Sfera uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania i wyboru organów administracji publicznej. Uznanie bowiem ograniczone jest wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-103, t. 1, Zakamycze 2005, s. 131). Dowolność organów administracji publicznej wykluczona jest także z uwagi na postanowienia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wynika to między innymi z wzajemnie się uzupełniających art. 6 i 7 k.p.a. Oba przepisy nakazują organom administracji działającym wyłącznie na podstawie przepisów prawa stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Z regulacjami tymi koresponduje art. 107 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnych wymienia, między innymi, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Istniejący stan prawny nie pozwala więc – wbrew twierdzeniom skarżącego – na dowolne działania organów administracyjnych podejmowane wobec skarżącego, zwłaszcza że legalność działania organów administracyjnych (w tym sfera uznania administracyjnego) podlega kontroli ze strony sądownictwa administracyjnego. Zważywszy na wymogi płynące z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46-47 i art. 66 ustawy o TK, poza zakresem rozważań należało pozostawić fragmenty skargi wskazujące, jak powinna zostać uregulowana kwestia wymierzania organom administracyjnym grzywny (zwłaszcza w zakresie gradacji stosowanych sankcji). W postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny orzeka o istniejących unormowaniach i to tylko w zakresie, w jakim stanowiły one podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o wolnościach lub prawach skarżącego. Skarga nie zawiera także przytoczenia jakichkolwiek argumentów dla uzasadnienia niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 Konstytucji, co dodatkowo przemawia za niedopuszczalnością skargi w tym zakresie. Na marginesie należy zauważyć nieprawidłowość skargi w zakresie sformułowania wzorców konstytucyjnych. Powołane art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji mogą stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady z nich płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Odniesienie takie pojawia się dopiero w uzasadnieniu skargi, choć i tak niebezpośrednio. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że będąc związanym granicami skargi (art. 66 ustawy o TK), dokonuje ocen skarżonych przepisów jedynie w granicach ustalonych przez skarżącego. Nieprecyzyjne ich wskazanie może skutkować niesatysfakcjonującym – z punktu widzenia skarżącego – rozstrzygnięciem. Na marginesie należy zauważyć, że nałożone na skarżącego ograniczenia w prowadzonej działalności gospodarczej mogą zostać zniesione w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, ze zm.). Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.