II OSK 143/23

II OSK 143/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 709/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 54 ust. 1,  art. 57 ust. 1, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 5 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 709/22 w sprawie ze skargi M. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 121/2022 w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 709/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę M. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 121/2022, w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Zaskarżoną decyzją Małopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Chrzanowie z dnia 17 listopada 2021 r., nr 162/2021, wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o zgłoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania inwestycji w sprawie złożonego w dniu 5 listopada 2021 r. przez ww. Spółkę zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji pn. Budynek magazynowy z częścią ekspozycyjno-handlową i zapleczem socjalno-administracyjnym o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z infrastrukturą techniczną: układem komunikacyjnym dróg wewnętrznych i parkingów, budową instalacji odprowadzania oczyszczonych wód opadowych i roztopowych, budową linii kablowej NN zasilającej, budową stacji transformatorowej typu STLmb-3,6, budową oświetlenia terenu, przebudową napowietrznej linii teletechnicznej na linię kablową, budową instalacji zewnętrznej gazu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w C. przy ul. [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że PINB wniósł sprzeciw w terminie, o jakim mowa w art. 54 P.b. oraz podzielił stanowisko organu I instancji, iż wystąpiły okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu – roboty budowlane nie zostały zakończone, teren budowy nie został doprowadzony do należytego stanu i porządku, a także nie dokonano rozbiórki tymczasowych obiektów, użytkowanych w trakcie realizacji robót budowlanych; zmieniono sposób użytkowania pomieszczeń biurowych na II piętrze na pomieszczenia mieszkalne. Ponadto w przedłożonych przez inwestora dokumentach występują braki i nieścisłości – w porównaniu do projektu budowlanego nie wykazano wszystkich zmian dokonanych w trakcie realizacji inwestycji; z przedłożonego rzutu II piętra wynika, że zmiana projektowa została naniesiona już po zaopiniowaniu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; stężenie ogrodzenia górą za pomocą "daszków" powoduje, iż przedmiotowe ogrodzenie zmienia swoją funkcję i zwiększa powierzchnię zabudowy; przedłożono mapę nieopatrzoną klauzulą urzędową, a także nie przedłożono oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji; nie przedłożono protokołu badań i sprawdzeń instalacji odgromowej oraz instalacji centralnego ogrzewania; do przedłożonych protokołów badań i sprawdzeń instalacji wodnej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej oraz wentylacji mechanicznej nie dołączono kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem uprawnień budowanych uprawniających osoby sporządzające protokoły do dokonywania badań i sprawdzeń wyżej wskazanych instalacji; protokół badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej został sporządzony przez T. F. posiadającego uprawnienia dozorowe. Protokoły badań i sprawdzeń powinny być sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności; nie wyjaśniono mniejszej ilości wywiewanego powietrza w porównaniu z wielkością wskazaną w projekcie; nie przedłożono stanowiska Państwowej Straży Pożarnej oraz nie dołączono do zawiadomienia o zakończeniu budowy wyżej wspomnianego oświadczenia wraz z zawiadomieniem dokonanym do Państwowej Straży Pożarnej z pieczęcią zawierającą datę wpływu; nie przedłożono decyzji Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację windy osobowej, windy towarowej oraz schodów ruchomych; nieścisłości zawiera także karta ewidencyjna ds. statystycznych, bowiem kategoria obiektu została określona jedynie jako XVIII, podana powierzchnia użytkowania nie uwzględnia zmian zastosowanych w trakcie realizacji inwestycji oraz sprawdzenia wymaga także wartość wskaźnika EP. Ponadto roboty budowlane były kontynuowane po dokonaniu w dniu 5 listopada 2021 r. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Nieuporządkowanie terenu budowy oraz kontynuowanie robót budowanych na terenie inwestycji stanowi samodzielną przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu, na podstawie art. 54 ust. 1 P.b.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ww. Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisku, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 709/22, uwzględniając skargę, wskazał, że ustalenia organów, w oparciu o które wniesiono sprzeciw należał uznać za niewystarczające i wobec tego nieprawidłowe, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b.).
W ocenie Sądu, pozostawienie kontenerów (tymczasowych obiektów budowlanych) nie przesądza oceny organu, że obiektów tych nie rozebrano, ponieważ generalnie ich "rozbiórka" sprowadza się do przeniesienia całego kontenera na lawetę i wywóz. Nie dokonano w sprawie analizy kwestii, czy pozostawienie kilku obiektów tymczasowych miało wpływ na możliwość weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego czy sporny obiekt nadaje się do użytkowania oraz stwierdzając z tego powodu nieuporządkowanie terenu budowy.
Ponadto pozostałe stwierdzone okoliczności, że roboty budowlane nie zostały zakończone i braku odpowiedniej dokumentacji bądź nie uzasadniały bądź nie zostały jednoznacznie ustalone. Ponieważ nie poinformowano inwestora o kontroli i nikt z ramienia inwestora nie brał udziału w kontroli, to tego rodzaju okoliczności mogły mieć wpływ na niepełne ustalenia, gdyż obecność inwestora mogłaby doprowadzić do wyjaśnienia szeregu wątpliwości. Odnosi się to np. do kwestii ewentualnego mycia okien, co w ocenie organu było kończeniem elewacji. Jednak z załączonych zdjęć przez inwestora wynika, iż elewacja jest skończona. Również przyjęta okoliczność, że obiekt jest użytkowany nie została poparta żądnymi konkretnymi dowodami, ogranicza się jedynie do takiego stwierdzenia w protokole kontroli, ale nie wiadomo dlaczego kontrolujący tak uznali, wobec braku np. fotografii z wnętrza budynku, mogących wskazywać, iż znajdują się tam klienci.
Także w zakresie stwierdzenia braków i nieścisłości w dokumentacji dotyczącej instalacji odgromowej, centralnego ogrzewania, elektrycznej przeciwpożarowej, geodezyjnej oraz wentylacji mechanicznej wywiewnej i nawiewnej, kwestia braków w tej dokumentacji nie została prawidłowo przeprowadzona, gdyż w świetle art. 57 ust. 5 P.b. organ powinien wezwać inwestora o jej uzupełnienie, a dopiero w wypadku braku stwierdzonej dokumentacji, możliwy byłby sprzeciw.
W zakresie zmiany ogrodzenia ogrodu poprzez wykonanie przypór usztywniających oraz tzw. daszków w powiązaniu ze zmianą w efekcie powierzchni zabudowy, zostało to niezwykle lakonicznie potraktowane i brak jest wobec tego podstaw, aby można było dokonać kontroli tej okoliczności jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W uzasadnieniu nie wskazano zatem w sposób jednoznaczny i przekonywujący, czy i z jakich względów w opinii organu odwoławczego powyższa zmiana stanowi istotne odstępstwo od projektu, które uzasadniałoby sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Również uzasadnienie nie wskazuje, aby okoliczność tę wskazano jako przyczynę wniesienia sprzeciwu. Podobnie rzecz ma się ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na II piętrze na pomieszczenia mieszkalne, która nie została wskazana jako podstawa wniesienia sprzeciwu, pomimo, iż utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wskazującą na taki powód.
Z powyższych względów zaistniały w ocenie Sądu, uzasadnione przyczyny do stwierdzenia braku odpowiednich ustaleń i rozważań, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Podkreślana zaś okoliczność, że po wydaniu decyzji I instancji, a więc iż w styczniu 2022 r. inwestor prowadził roboty budowlane przy utwardzeniu gruntu, nie oznacza automatycznie, że budowa nie była skończona. Istnieje bowiem możliwość, iż po zakończeniu budowy inwestor chciał dokonać pewnych zmian. Ocena, czy było to kończenie zgłoszonej jako zakończonej budowy, czy też nowe niezależne roboty budowlane, wymagało dokładniejszych ustaleń. Organ uznał, że samo nieuporządkowanie terenu budowy oraz kontynuowanie robót budowanych na terenie inwestycji stanowi samodzielną przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu, na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. Jednak niewyjaśnienie tych okoliczności, we wskazanym powyżej zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b.).
Sąd, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 136 K.p.a.), w wytycznych dla organu wskazał, że w ponownym postępowaniu powinien wyjaśnić ww. wątpliwości i stosownie do tych wyjaśnień dokonać rozstrzygnięcia (utrzymać decyzję organu I instancji, jeśli się potwierdzą lub inwestor nie uzupełni braków w zakresie stwierdzonej niepełnej dokumentacji) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, jeśli stwierdzi brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w świetle ww. rozważań Sądu. Wszelkie ustalenia faktyczne powinien organ zanalizować pod kątem przesłanek uzasadniających zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu i należycie je uzasadnić, w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Małopolski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 54 ust. 1 P.b. w zw. z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), zwanej dalej "ustawą COVID-19", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie uzasadniało wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy niedokonanie rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, które zgodnie z decyzją Starosty Chrzanowskiego nr 64/2015 z dnia 5 lutego 2015 r., znak: AGN.6740.12.2015.AK9, powinny zostać rozebrane przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania;
- art. 81 ust. 4 w zw. z art. 8la ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że obecność inwestora przy czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji w dniu 8 listopada 2021 r. była obowiązkowa, podczas gdy czynności kontrolne prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 P.b. mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie K.p.a. i nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 K.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby, zwłaszcza, że kontrola odbyła się w miejscu ogólnodostępnym;
- art. 81 ust. 4 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że stwierdzenie w protokole z dnia 8 listopada 2021 r., iż obiekt jest użytkowany nie jest wystarczające dla udowodnienia tej okoliczności wobec braku innych środków dowodowych, podczas gdy domniemanie wiarygodności ustaleń zawartych w protokole z dnia 8 listopada 2021 r. dotyczących użytkowania obiektu nie zostało obalone.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. przez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że ustalenia, w oparciu o które stwierdzono okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu, należy uznać za niewystarczające i wobec tego nieprawidłowe, podczas gdy okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu zostały wykazane,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny co do stwierdzonej okoliczności prowadzenia w dniu 5 stycznia 2022 r. robót budowlanych w obrębie wejścia głównego w zakresie pochylni dla ruchu pieszego, ściany zewnętrznej oraz zadaszenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, poza zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ma rację wnoszący skargę kasacyjną Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że brak rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących zaplecze budowy obiektu budowlanego stanowi prawną przesłankę do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tym bardziej w sytuacji gdy "rozbiórka" tych obiektów miałaby polegać na przeniesieniu całego kontenera na lawetę i jego wywóz. Poza tym w sprawie organy ustaliły w ramach art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. i na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. podczas kontroli, że tymczasowe obiekty budowlane są podłączone do energii elektrycznej i korzystali z nich pracownicy, co świadczy o tym, że nie były nawet przygotowane do transportu ("rozbiórki"). W tych warunkach, w świetle dokonanych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, ponieważ nie można było stwierdzić, że proces budowlany został zakończony. W związku z brakiem rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych nie można było bowiem stwierdzić, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Przy tej ocenie nie chodzi tylko o stwierdzenie, czy wybudowany obiekt budowlany nadaje się do użytkowania, lecz warunkiem dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy było ustalenie czy wszystkie roboty budowlane zostały wykonane. A mianowicie, jedną z przesłanek do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest to czy inwestor zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Należy wskazać, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 P.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Co więcej, w pozwoleniu na budowę został zawarty warunek, zgodnie z którym "przed zgłoszeniem do użytkowania obiektu budowlanego, należy dokonać rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, użytkowanych w trakcie realizacji robót budowlanych". Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy niedopełnienie tego warunku stanowiło w świetle art. 54 i art. 57 ust. 1 P.b. przesłankę do wniesienia przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu. Ma rację organ, że niedokonanie rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, które zgodnie z decyzją Starosty Chrzanowskiego nr 64/2015 z dnia 5 lutego 2015 r. powinny zostać rozebrane przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania, uzasadniało wniesienie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy – i trudno z taką oceną polemizować. W tym zakresie Sąd I instancji niezasadnie zarzucił, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. Nie znajduje akceptacji ocena Sądu I instancji jakoby ustalenia organów, w oparciu o które wniesiono sprzeciw były niewystarczające i nieprawidłowe. Z akt sprawy wynika, na co trafnie wskazały organy administracyjne, że inwestor nie dopełnił wymogu zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a związanego z rozbiórką tymczasowych obiektów budowlanych.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 54 ust. 1 P.b. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID-19 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b., a także art. 81 ust. 4 P.b. zawierają usprawiedliwione podstawy.
Ponadto należy zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że czynności kontrolne prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 P.b. mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 K.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby, zwłaszcza, że kontrola odbyła się w miejscu ogólnodostępnym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w ugruntowanym już orzecznictwie wskazywał, że czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi w rozumieniu art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 P.b., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 K.p.a., dlatego muszą być rozumiane jako przepisy szczególne wobec przepisów K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (por. wyroki NSA: z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1332/17; z 8 marca 2018 r., II OSK 1231/16; z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19). Oczywiście strona ma prawo podjęcia próby podważenia rezultatów kontroli przedstawionych w protokole kontroli. Warunkiem skuteczności takiej próby jest jednak nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 874/20). Wynika z tego, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ust. 2 P.b. przyjmując, że obecność inwestora przy czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji w dniu 8 listopada 2021 r. była obowiązkowa dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Natomiast dopiero ewentualny brak warunków procesowych, w których inwestor nie mógłby wypowiedzieć się co do prawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń stanu faktycznego, stanowiłby podstawę do stwierdzenia, że prawa procesowe inwestora zostały naruszone w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienia w tej sprawie nie wykazano, tym bardziej, że w sprawie nie jest kwestionowane, że ww. tymczasowe obiekty budowlane nie zostały rozebrane. W świetle sprawowanej przez Sądy Administracyjne kontroli działalności organów administracyjnych ustalenia w tym zakresie były wystarczające do potwierdzenia legalności decyzji, którą organ wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Już chociażby brak rozbiórki ww. obiektów stanowił przesłankę do wniesienia sprzeciwu, o czym wyżej była mowa.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 81 ust. 4 P.b. zawiera usprawiedliwione podstawy.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skoro za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał brak należytego wyjaśnienia sprawy pomimo dokonanych ustaleń podczas kontroli, to dla tej oceny nie miało znaczenia, że podczas kontroli stwierdzono okoliczność prowadzenia robót budowlanych w obrębie wejścia głównego w zakresie pochylni dla ruchu pieszego, ściany zewnętrznej oraz zadaszenia. Sformułowana przez Sąd I instancji ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełnia wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.