II OSK 1428/24

II OSK 1428/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 840/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-04-04
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1, art. 6, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Luzino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 840/23 w sprawie ze skargi T. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r. nr XXXIX/578/2023 w przedmiocie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. M. i J. M. solidarnie na rzecz Gminy Luzino kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 840/23, po rozpoznaniu T. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023, w przedmiocie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji T. M. i J. M. wnieśli skargę na ww. uchwałę w przedmiocie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. (wsie K. i K.) Gmina Luzino. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie m in. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.",
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Luzino wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione przez skarżących zarzuty za niezasadne.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny skarżących, bowiem są oni współwłaścicielami działki nr [...] położonej w K. Działka ta zabudowana jest domem mieszkaniowym jednorodzinnym i zgodnie z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania obrębu geodezyjnego K. (wsie K. i K.), przyjętym uchwałą Rady Gminy Luzino z dnia 14 grudnia 2015 r., nr XIII/1340/2015, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Choć działka ta nie jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu to graniczy bezpośrednio z terenem objętym ustaleniami tego planu, tj. działkami nr [...] położonymi w K., które to działki przeznaczone zostały w planie pod teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego Rada Gminy Luzino, wprowadzając dla działek nr [...], obręb K. przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym. Również, w toku postępowania sadowego nie wykazano racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania. Rada nie wykazała bowiem dlaczego konieczne było wprowadzenie tak dużego obszaru przeznaczonego pod bardzo uciążliwą dla sąsiednich terenów funkcję produkcyjną wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zabudowa produkcyjna należy do obiektów o szczególnej uciążliwości, generując hałas choćby poprzez wzmożony ruch samochodów oraz odpady związane z działalnością inwestora. Tym samym, możliwe jest potencjalne zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Niewystarczające jest zaś w tym zakresie odwołanie się wyłącznie do treści Studium. Wprawdzie zgodnie z jego treścią teren objęty opracowaniem zaskarżonej uchwały przeznaczony jest na cele zabudowy usługowo – produkcyjnej z możliwością zamieszkania, to jednak dopiero przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje konkretyzacja przeznaczenia terenu. Na powyższe zwrócił uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w wydanej na potrzeby uchwalenia niniejszego planu opinii z dnia 19 lipca 2022 r., wskazując na możliwość nasilenia istniejącego konfliktu przestrzennego z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo proponowanej zabudowy przemysłowo – produkcyjnej z terenami zabudowy mieszkaniowej i stwierdzając, że konieczność zastosowania zieleni izolacyjnej w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania może okazać się niewystarczająca. Ponadto, stwierdził, że skala zainwestowania może mieć wpływ na sąsiadujący, w obniżeniu po stronie zachodniej od obszaru objętego planem, obszar wodno-błotny, mogący stanowić miejsce bytowania ptactwa wodnego. Zdaniem RDOŚ właściwe byłoby pozostanie przy obowiązującym przeznaczeniu terenu wskazanym w obecnym planie.
W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło, jako że uznano prymat jednego interesu prywatnego nad interesem pozostałych członków społeczności lokalnej z naruszeniem zasady proporcjonalności. Tym samym, organ podjął zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Luzino. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z:
a) art. 1 u.p.z.p. - poprzez niezasadne uznanie, że zaskarżona zmiana fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie naruszała wymóg uwzględniania zasad ładu przestrzennego;
b) art. 6 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niezasadne uznanie, że zaskarżona zmiana fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuprawniony kształtowała wykonywanie i tym samym naruszała konstytucyjne prawo własności właścicieli sąsiedniej nieruchomości wnoszących skargę do WSA;
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niezasadne uznanie, że zaskarżona zmiana fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrazem uznania prymatu interesu Indywidualnego nad interesem lokalnej społeczności;
d) art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 zd. ost. u.p.z.p. - poprzez niezasadne uznanie, że zaskarżona zmiana fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdowała oparcia w materiale planistycznym, czyli w szczególności w obowiązującym studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tym samym niezasadne uznanie, że do uchwalenia zaskarżonej zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- zmianę w całości zaskarżonego wyroku, tj. jego uchylenie i rozpoznanie skargi wniesionej przez T. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r. nr XXXIX/578/2023 w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania obrębu geodezyjnego K. (wsie K. i K.) gmina Luzino poprzez jej oddalenie w całości;
ewentualnie, na podstawie art. 176 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,
a także, w każdym z powyższych przypadków, wniesiono o:
- zasądzenie na rzecz skarżącej Rady Gminy Luzino od T. M. i J. M. solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Władztwo planistyczne, przysługujące właściwym organom gminy w trakcie procedury planistycznej, co do zasady wyprowadzane jest z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza ono przede wszystkim, że organy gminy na mocy ustawy są wyposażone do samodzielnego oraz władczego ustalania zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenach objętych ich właściwością, co ma miejsce poprzez podejmowanie uchwał przez organ stanowiący gminy. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Na taką konieczność wskazuje także w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85 i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 335/17, LEX nr 2447138). O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.
Badając legalność planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OSK 2795/17, LEX nr 2769059).
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd Wojewódzki uznał, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym planem zabudowy, a zwłaszcza obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym działki skarżących, która zgodnie z obowiązującym na jej terenie planem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ma wpływ na uprawnienia skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego Rada Gminy Luzino, wprowadzając dla działek nr [...], obręb K., przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem: "wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym". Zgodnie z ustaleniami Studium obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym jest wskazany na cele zabudowy usługowo-produkcyjnej z możliwością zamieszkania. Funkcja taka została już określona w studium uchwalonym uchwałą Rady Gminy Luzino nr XXXV/336/06 z dnia 10 października 2006 r. Przeznaczenie obszaru objętego planem miejscowym na funkcję usługowo-produkcyjną zostało zatem ustalone od początku obowiązywania tego aktu. Wyraźnie wynika to z poniższych fragmentów części tekstowej i załącznika graficznego do Studium, które w omawianym zakresie, mimo kolejnych zmian tego dokumentu pozostają aktualne (tekst jednolity Studium został przyjęty uchwałą nr XXXVI/53i/2022 Rady Gminy Luzino z dnia 29 grudnia 2022 r.): "We wsi K. przewiduje się znaczny rozwój terenów mieszkaniowych, oraz terenu już obecnie częściowo zagospodarowanego przeważnie jako teren produkcyjno-usługowy. Na tym terenie proponuje się lokalizację zakładów produkcyjno-usługowych z możliwością zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli zakładów. [...] Teren takiej działalności, wyznaczony w kierunku wschodnim od centralnej części wsi K., już obecnie jest inwestowany zgodnie z zamierzoną funkcją. Przewiduje się lokalizację na tym terenie zakładów o różnych profilach działalności usługowej i produkcyjnej. Ze względu na położenie w pobliżu drogi krajowej [...], teren ten może być atrakcyjny także dla inwestorów z zewnątrz. Dla tego terenu powinien być opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, zapewniający wewnętrzny układ komunikacyjny i możliwość elastycznego podziału na działki w zależności od potrzeb inwestorów. Dla tego terenu przewiduje się możliwość zabudowy mieszkaniowej lub mieszkań wybudowanych dla właścicieli zakładów produkcyjnych lub usługowych. Możliwa jest również zabudowa mieszkaniowa z usługami podstawowymi, dla obsługi istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja tego typu zabudowy nie może mieć negatywnego wpływu na rozwój podstawowej funkcji rejonu tzn. działalności gospodarczo- usługowej.". Nie można zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że Rada Gminy Luzino, wprowadzając dla dziatek nr [...], obręb K. przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny - dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady, że organ planistyczny dokonał prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym postanowień Studium oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości. W świetle zgromadzonego materiału aktowego nie można podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała Rady Gminy Luzino z dnia 30 maja 2023 r., nr XXXIX/578/2023 w efekcie miała na celu stworzenie produkcyjnej enklawy pośród zabudowy (i to cechującej się wysokim poziomem immisji), która na gruncie planu z 2015 r. w całości posiadała funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie, organ wskazuje, że projektowana w zaskarżonym planie zabudowa nie będzie powodować całkowitego zacienia budynku skarżących, a objęta planem zmiana ma na celu zwiększenie zabezpieczeń przed uciążliwością działalności gospodarczej, a wszelkie immisje winny ograniczyć się do granic działki inwestora.
Uszło też uwadze Sądu Wojewódzkiego, że plan miejscowy z 2015 r. dopuszczał na tym terenie realizację samodzielnej funkcji usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 400 m2, w dodatku bez obowiązku realizacji zieleni izolacyjnej odgradzającej obiekt usługowy od działek mieszkaniowych, a także bez wymagań, co do lokalizacji central wentylacyjnych. Trzeba też dostrzec, że na terenach obejmujących obszar zaskarżonej uchwały oraz tych znajdujących się w jej otoczeniu, występują głównie funkcje niemieszkalne, a ekspansja w tym zakresie ma uzasadnienie funkcjonalne tj. bliskie sąsiedztwo drogi krajowej (obecnie wojewódzkiej) nr [...], czy kontynuacja istniejącego już zagospodarowania o funkcji usługowo-produkcyjnej.
Mając powyższe na względzie należy podzielić stanowisko i argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, że przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność skarżących nie utrudni zabudowy ich nieruchomości, jak też nie spowoduje uciążliwości i ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.
Nietrafne są zatem argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podniesiono wyżej, oba przepisy wprowadzają gwarancje ochrony praw podmiotowych przed nadmiernymi ingerencjami. Nie można jednak wywodzić z nich bezwzględnego pierwszeństwa prawa własności nad innymi wartościami, również chronionymi przez Konstytucję. Strona skarżąca upatruje ich naruszenia w zignorowaniu istniejących uwarunkowań zabudowy funkcjonującej na terenie K., ładu przestrzennego, a także istniejących już uciążliwości dla skarżących oraz innych mieszkańców wsi K. związanych z funkcjonującymi już halami przemysłowymi, a mimo tego wyznaczenie zaskarżoną uchwałą terenu zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w celu rozbudowy wskazanego wyżej zakładu. Jednakże fakt wprowadzenia takich unormowań w planie miejscowym trudno uznać za naruszenie powołanych wyżej przepisów Konstytucji. W okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie zagospodarowania pod teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, określonych nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością skarżących, było konsekwencją przyjęcia w Studium uwarunkowań określonych założeń rozwoju gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska jej mieszkańców. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa własności; właściciel nieruchomości nie może skutecznie oczekiwać, że zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą zawsze zgodne z jego zamierzeniami.
Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzanego planu, jak też nie uchybiono zasadzie władztwa planistycznego. Tym samym Sąd niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając nieważność uchwały rady gminy.
Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna i w związku z tym na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę T. M. i J. M.
O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.