II OSK 1428/07

II OSK 1428/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Bożena Walentynowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Flasińska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 804/06 - Wyrok WSA w Lublinie z 2006-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 133, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 174, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 77, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 804/06 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 804/06, w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - oddalił skargę oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Starosta W. i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. C. pozwolenia na budowę budynku garażu z wiatą gospodarczą na działce nr [...], położonej we W., przy ul. [...].
Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania M. i J. H., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty została wydana w następujących okolicznościach: na działce nr [...] nie ma obiektu budowlanego podlegającego przymusowej rozbiórce; Burmistrz W. nie prowadzi żadnego postępowania rozgraniczającego, dotyczącego działek nr [...] i [...]; mapa do celów projektowych odzwierciedla obowiązujący stan prawny granic obu działek; plan miejscowy dopuszcza na tym terenie możliwość lokalizacji zabudowy jednorodzinnej wraz z budynkami gospodarczymi i garażami z zabudową w granicy działki; w świetle projektu zagospodarowania działki zamierzona inwestycja nie wpłynie ujemnie na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości; planowany obiekt posiada od strony południowej ścianę oddzielenia pożarowego (REI 120), co czyni zadość warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w otoczeniu istniejącej drewnianej zabudowy na sąsiedniej działce; nie występują przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 K.p.a., bowiem nie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, natomiast postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest rozstrzygnięte decyzją organu nadzoru budowlanego, odmawiającą wydania L. C. nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego na działce nr [...]; inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wobec tego w trybie art. 35 ust. 4 tejże ustawy, nie można wydać inwestorowi decyzji odmownej. Organ wskazał również, że mapa do celów projektowych z dnia 7 marca 2006 r. wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. oraz zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że zamierzona inwestycja swoim zasięgiem obejmuje teren działki nr [...]. Inwestor złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Projekt techniczny sporządziły osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Osoby te złożyły oświadczenie, iż projekt opracowano zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem organu obszar oddziaływania obejmuje działki nr [...] i [...]. M. H. włada nieruchomością oznaczoną nr [...] i jest stroną postępowania. Inne osoby nie ujęte w rozdzielniku do decyzji nie są stronami postępowania. Do dnia wydania pozwolenia na budowę w stosunku do żadnego obiektu znajdującego się na działce nr [...] nie orzeczono nakazu rozbiórki. Stąd też zakaz określony w przepisie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma zastosowania.
Rozpoznając skargę M. H. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle akt sprawy inwestor przedstawił kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę garażu z wiatą gospodarczą na działce nr [...]. W tej sytuacji zachodziły podstawy do wydania na mocy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) korzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie nie potwierdza słuszności zarzutów zgłaszanych przez skarżącą. Sąd stwierdził, że budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, który dopuszcza lokalizację spornego obiektu w granicy nieruchomości. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany sporządziły osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami, co potwierdzają figurujące w aktach sprawy stosowne zaświadczenia (k. 6, 7 i 37 akt adm.), a inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 45 akt adm.). W świetle planu zagospodarowania terenu działki nr [...] zamierzona inwestycja nie wykracza poza granice tejże nieruchomości, na działce nie ma obiektu budowlanego podlegającego przymusowej rozbiórce. Zdaniem Sądu fakt, że znajdujący się na działce nr [...] budynek skarżącej jest obiektem zabytkowym, nie oznacza, iż pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone zezwoleniem konserwatora zabytków. Skarżona decyzja nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych na terenie działki nr [...], ani w miejscu stanowiącym najbliższe otoczenie zabytku. Garaż i wiatę gospodarczą przesłania istniejący już na działce nr [...] budynek gospodarczo-garażowy oraz bezpośrednio z nim sąsiadujący budynek gospodarczy zlokalizowany na działce skarżącej. Odległość projektowanego obiektu od zabytkowego budynku skarżącej wynosi w linii prostej co najmniej 15 m. Wynika to z dołączonej do akt sprawy mapy do celów projektowych sporządzonej w skali 1:500 (k. 39 akt adm.). W świetle opisu technicznego projektu budowlanego, garaż z wiatą jest obiektem parterowym. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że zgoda konserwatora zabytków nie była wymagana. Sąd zaznaczył, że działka inwestora graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Miasta W.. Zatem doręczenie Burmistrzowi W. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty jest postępowaniem prawidłowym. Orzekające organy nie miały obowiązku doręczenia decyzji wymienionym w wypisie rejestru gruntów (k. 23 akt adm.), osobom będącym użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Ubocznie Sąd zauważył, że wniesienie skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania nie wstrzymuje w żaden sposób dalszego toku postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożyła M. H., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 145 § 1 pkt 1 c/ P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi M. H., mimo iż kwestionowana przez nią decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym wadliwie, gdyż organ administracyjny naruszył przepisy art. 77 § 1 K.p.a., co skutkowało przyjęciem błędnego stanu faktycznego;
art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: brak odniesienia do większości zarzutów M. H., w tym do zarzutu naruszenia przez organ administracyjny drugiej instancji zasady przeprowadzenia pełnego merytorycznego postępowania, zaniechania czynności dowodowych i powtórzenia uzasadnienia organu pierwszej instancji; oparcia decyzji na wadliwej mapie, pomimo że zostały wszczęte czynności dotyczące wznowienia przebiegu granic między działkami [...] i [...] i wyjątkowo lakoniczne odniesienie się do zarzutu niepowiadomienia o inwestycji wszystkich stron postępowania, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny sanował ww. naruszenia popełnione przez organ administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy dopuściły się wielu uchybień proceduralnych i w efekcie dokonały sprzecznych z rzeczywistością ustaleń faktycznych, polegały na mapie zakwestionowanej przez skarżącą i to pomimo podjęcia przez nią prawnych środków służących weryfikacji przebiegu spornych granic. Powyższe zdaniem skarżącej, oznacza, że wbrew tezie art. 77 § 1 K.p.a. nie zebrano i nie rozpatrzono całości materiału dowodowego w sprawie, a naruszenie to może oznaczać daleko idące skutki, w tym polegające nawet na zniweczeniu prawa własności odnośnie objętych sporem pasów gruntów. W ocenie strony brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku co do tego zarzutu uniemożliwia polemikę z powodami, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny sanował to naruszenie, ograniczając się do stwierdzenia, iż: "nie naruszono przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego". Powyższe dotyczy również innych zarzutów skargi, do których nie odniósł się Sąd. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie spełnia również wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie odnośnie zarzutu niepowiadomienia wszystkich stron tego postępowania. Sąd stwierdzając, że działka inwestora graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Miasta W., podnosi, że należało powiadomić o wydanych decyzjach Burmistrza W.. Jednocześnie wbrew treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdza: "organy nie miały obowiązku doręczenia decyzji osobom będącym użytkownikami wieczystymi działki nr [...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 ww. ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie przedmiotowej oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktu, że organy administracji naruszyły art. 77 K.p.a. i wadliwie przeprowadziły postępowanie sprzecznie ze stanem faktycznym sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Sprecyzowany zarzut jest w istocie związany z przyjętą interpretacją prawa materialnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że inwestor dopełnił wszelkich wymogów określonych art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.
Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto:
1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podkreślił, że brak jest przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem:
1) na działce nr [...] nie ma obiektu budowlanego podlegającego przymusowej rozbiórce,
2) Burmistrz W. nie prowadzi postępowania rozgraniczającego działki nr [...] i [...],
3) mapa do celów projektowych odzwierciedla obowiązujący stan prawny obu działek [...] i [...],
4) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie możliwość lokalizacji zabudowy jednorodzinnej wraz z budynkami gospodarczymi i garażami z zabudową w granicy działki,
5) w świetle projektu zagospodarowania działki inwestycja nie wpłynie ujemnie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich,
6) planowany budynek posiada od strony działki sąsiedniej [...] ścianę oddzielenia pożarowego (REJ 120) co odpowiada wymogom warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w otoczeniu drewnianej zabudowy na działce sąsiedniej.
Powyższe okoliczności zostały skontrolowane przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie zarzutów złożonej skargi i w efekcie Sąd ten nie podzielił zarzutów skargi. Swoje stanowisko wyczerpująco i logicznie uzasadnił wykazując brak podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uwzględnienia tej treści wniosku wynika z regulacji prawnej art. 35 ust. 4 prawa budowlanego.
Stwierdzić należy, iż bezzasadność zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej wynika z faktu, że zarówno organ orzekający jak i Sąd kontrolujący decyzję administracyjną ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, iż inwestor zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 złożył oświadczenie o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, bowiem stanowi jego własność (oświadczenie k. 45). Jak wynika z materiałów sprawy, oświadczenie inwestora o prawie do nieruchomości na cele budowlane zostało złożone w dniu [...] marca 2006 r., a w dniu [...] lutego 2006 r. geodeta uprawniony Z. B. dokonał wznowienia znaków granicznych działek [...] i [...] (k. 59 i 60 akt adm.).
Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji mapa geodezyjna do celów projektowych wydana została [...] marca 2006 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w Kartograficznej we W.. Dokumentów tych nie podważyła autorka skargi kasacyjnej żadnym innym dowodem. Zatem kwestionowanie przeprowadzonego postępowania pod zarzutem naruszenia art. 77 K.p.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego gołosłowne i pozbawione podstaw.
Autorka skargi kasacyjnej stawiając pierwszy zarzut nie wyjaśniła nawet jakie to kroki podjęła skarżąca do weryfikacji granic - po wznowieniu znaków.
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 11 lipca 2003 r. zamiast dotychczasowego wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest tylko złożenie oświadczenia o posiadanym takim prawie.
Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora w tym przedmiocie. Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia, może stanowić powód do zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skoro takie okoliczności w sprawie nie miały miejsca, jakiekolwiek zarzuty na temat weryfikacji granic między działką inwestora, a działką skarżącej nie mogą odnieść żadnego skutku.
Także zarzut drugi skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za bezzasadny. Zgodnie z treścią ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził wnikliwą i wszechstronną analizą zebranego materiału dowodowego w sprawie zgodnie z treścią art. 133 P.p.s.a. i dokonał kontroli w aspekcie wszystkich zgłoszonych zarzutów w skardze. W uzasadnieniu wyroku odniósł się do wszystkich jej zarzutów. Zaś zarzut pominięcia (zdaniem skarżącej) niektórych stron postępowania nie może być podnoszony przez skarżącą, bowiem nie narusza to interesu prawnego skarżącej, nawet gdyby taka sytuacja zaistniała.
Tylko strona, która bez swej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 mogłaby domagać się wznowienia postępowania.
Kwestia ta nie wymagała żadnego szerszego ustosunkowania się ani rozważań Sądu oprócz zajętego w sprawie stanowiska.
W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska ani wniosków skargi kasacyjnej. Uznając wszystkie zarzuty za chybione Sąd na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.